شهرداری مانند کشورداری

متاسفانه کشور به بیماری تک‌پایگی اقتصادی مبتلا شده و این عارضه به اقتصاد شهری و شهرداری نیز سرایت کرده است.منابع بوجه کشور به شدت متکی به نفت است و درآمدهای ثانویه مانند مالیات و عوارض سهم اندکی از بودجه کشور را تامین می‌کند. این در حالی است که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته‌جهان مالیات و عوارض شهری اصلی‌ترین محل تامین بودجه اداره کشور به شمار می‌آید. در‌آمدهای شهرداری تهران نیز وابسته به فروش تراکم و منابع ریالی حاصل از ساخت‌وساز است که متاسفانه اینگونه درآمدها نیز مانند نفت قابل اتکا و دائمی به شمار نمی‌آید و روزی به پایان خواهد رسید اما شاید تنها در چنین شرایطی اوج بحران از سوی متولیان دولتی مورد توجه و درک قرارگیرد و نهاد‌های تصمیم‌ساز را به تحرک برای تغییر شرایط موجود وادارکند. شهرداری باید به سمت استفاده از منابع دائمی‌تر و پایدارمالی برود نه منابع درآمدی که شاید تا چند سال آینده به اشباع برسد و دیگر خبری از آنها نباشد. اگر با این نگرش به موضوع تامین هزینه‌های اداره شهر نگریسته شود ضرورت ایجاد تغییرات اساسی در ساختار درآمدزایی شهری از سوی هر ناظر متخصصی مورد تایید قرار خواهد گرفت. در یک نظام اقتصادی سالم شهروندان با پرداخت عوارض هزینه‌های اداره شهر را تامین می‌کنند و به این شکل وابستگی شهرداری‌ها به منابع بودجه عمومی حاصل از فروش ثروت‌های ملی کاسته می‌شود. البته تامین هزینه‌های سکونت در شهری مانند تهران تنها منحصر به شهروندان نمی‌شود و دولت نیز باید هزینه‌های مرکزیت تهران و استفاده آن را به شهرداری بپردازد. چراکه این مرکزیت هزینه‌های سرباری را به دوش شهرداری تحمیل می‌کند که دولت باید آن را تامین کند زیرا اگر تهران مرکز نبود این هزینه‌ها به شهرداری تحمیل نمی‌شد.
با این حساب دو گروه عمده مسوولیت تامین مخارج شهر را برعهده می‌گیرند که استفاده از سرمایه‌های ریالی حاصله از پرداخت‌های این دو گروه نیز به علت پایداری قابل اتکا‌تر از درآمدهای نفتی است.
با این نگرش باید بازنگری اساسی در زمینه دریافت عوارض نوسازی، عوارض جمع‌آوری زباله، عوارض حمل و نقل شهری و نظیر اینها صورت گیرد چراکه شیوه‌های کنونی تا حدودی ناکارآمد هستند. در این راه به طور حتم بهر‌مندی از شیوه‌ای که در تمام دنیا برای تامین هزینه‌های اداره شهر نیز مورد استفاده قرارگرفته است، اقدامی معقول و منطقی به شمار می‌آید.
در دنیا هزینه‌های شهری را نه دولت‌ها تامین می‌کنند و نه مانند تهران از راه فروش تراکم به سمت تامین آن می‌روند بلکه ساکنین مناطق شهری به کمک پرداخت مالیات و عوارض منابع مالی اداره شهر خود را در اختیار گردانندگان آن قرار می‌دهند.
● شیوه دریافت عوارض
در این بخش دو موضوع باید مورد توجه قرار گیرد: اول میزان عوارض و دوم نحوه وصول آن.
در زمینه میزان و مبلغ عوارض ایران و کلیه کشورهای نفتی با یک مشکل مشترک مواجه هستند.
شهروندان چنین کشورهایی به دلیل اتکای ویژه روی درآمدهای نفتی پرداخت عوارض و مالیات به حاکمیت را نوعی «پول زور»تلقی می‌کنند به همین دلیل است که حتی افراد متدین بر این باورند که اگر بتوانند این عوارض را نپردازند، عمل درستی انجام داده‌اند. در واقع اگر عوارض را پرداخت نکنند احساس گناه بر آنها مستولی نمی‌شود. این چنین برخوردی با موضوع پرداخت عوارض شهری و مالیات از نقص نظام اقتصادی کلی کشورها نشأت می‌گیرد.
مردم تصور می‌کنند شهر باید از طریق منابع نفتی تامین شود، از سوی دیگر غیردموکراتیک بودن دولت‌ها در دوره‌های گوناگون تاریخی موجب شده تا شهروندان همیشه موضع‌گیری شدیدی در مقابل آنها داشته باشند.
در حکومت‌های استبدادی دولت‌ها مورد تایید ملت‌ها نبودند و مردم تصور می‌کردند که نباید به یک دولت ظالم مالیات یا عوارض پرداخت کنند به همین جهت شیوه‌های فرار مالیاتی را پیش می‌گرفتند و حتی روش‌های جدیدی را متناسب با موانعی که دولت‌ها در مقابل این اقدام آنان به وجود می‌آوردند، مورد آزمایش قرار می‌دادند.
ذهنیت باقی مانده از گذشته همچنان در جامعه ایران وجود دارد و هنوز شهروندان باور ندارند که باید خودشان هزینه‌های اداره شهر را تامین کنند. به همین جهت آنان همیشه در مقابل پرداخت هر مبلغی به عنوان عوارض یا مالیات معترض هستند و سعی می‌کنند به نوعی از زیر بار این هزینه‌ها شانه خالی کنند. موضع‌گیری‌های مسوولان دولتی نیز چنین طرز تفکری را تشدید می‌کند. به طور مثال نمایندگان مجلس و اعضای شورای شهر نیز به دلیل آنکه پیرو همین برداشت عوام‌گرایانه هستند و علاقه دارند که با توجه ویژه به خواسته‌های توده‌ها باردیگر بر کرسی نمایندگی تکیه زنند، این گرایش عوام‌گرایانه را در عملکرد خود لحاظ می‌کنند و در نهایت به ادامه این تفکر دامن می‌زنند.
● شیوه‌های جدید برای جلوگیری از فرار مالیاتی
برای دریافت مالیات و عوارض اگرچه شیوه‌های جدیدی به وجود آمده است ولی همچنان فرار مالیاتی نیز ادامه دارد چراکه مکانیزم‌های کنترلی دقیق برای دریافت این مالیات‌ها وجود ندارد درحالی که کشورهای پیشرفته با بهره‌گیری از روش‌های کنترلی مناسب میزان فرارهای مالیاتی را به حداقل ممکن تقلیل داده‌اند.
به طور مثال در یک کشور اروپایی سرمایه‌گذار اگر ۱۰ هزار یورو پول از بانک خارج کند و در بخش‌های دیگر به کار اندازد سیستم اقتصادی به نحوی است که مشخص می‌کند این پول در چه جایی هزینه شده است در همین حال سیستم مالیات بر ارزش افزوده شرایطی را فراهم آورده که می‌شود تمام هزینه و درآمدهای فرد سرمایه‌گذار را محاسبه کرد و براساس آن از او مالیات گرفت. اما متاسفانه در ایران چنین سیستم کنترلی در زمینه عوارض و مالیات وجود ندارد لذا در یک کلام برای اصلاح سیستم دو کار باید انجام گیرد: اول فرهنگ‌سازی فراگیر به طوری که به شهروندان تفهیم شود که کشور باید به وسیله مالیات‌ها اداره شود نه فروش نفت.
اما راه‌حل دوم در حوزه اختیارات دولت‌ها قرار می‌گیرد و نه مردم.
دولت‌ها باید بپذیرند در کشوری که فرار‌های مالیاتی وجود دارد، شیوه‌های قدیمی و کهنه متعلق به دوران قاجاریه یا پهلوی برای دریافت عوارض یا مالیات‌ها کارایی ندارد و باید سیستم‌ها نوینی مورد استفاده قرار گیرد که میزان فرارهای مالیاتی را به حداقل کاهش دهد.
البته در این بخش هم مشکلات خاصی وجود دارد که اصلی‌ترین آن تمایل عده‌ای از مسوولان و مردم به بی‌نظمی مالی است.
در واقع منابع درآمدی آنان یا به تعبیر عامیانه «نان آنان» در این بی‌نظمی‌های مالی است و چون این منفعت مشترکی برای قشر خاصی به حساب می‌آید امکان اصلاح ساختار را دشوار می‌کند.
اصلاح این نقص نیز جزء وظایف دولت و مجلس است چراکه آنان باید ساختار مناسبی را برای ایجاد نظام مالی سالم فراهم کنند.
(البته به این موضوع در قانون برنامه اشاره شده است. در برنامه به صراحت بحث انضباط مالی مورد تاکید قرارگرفته ولی باید دید که تا چه میزان این جریان مورد اعتنا و اجرا قرار می‌گیرد. )
البته دلارهای نفتی و حتی گران شدن نفت مانع سختی را در مقابل اصلاح ساختار به وجود می‌آورد. متاسفانه افزایش قیمت نفت به‌رغم اینکه سودهای زیادی را عاید کشور می‌کند به بی‌انضباطی مالی نیز دامن می‌زند.
در شرایطی که محدودیت منابع وجود داشته باشد با وسواس بیشتری در مقابل بی‌انضباطی مالی ایستادگی می‌شود ولی هنگامی که دلارهای نفتی به سمت خزانه کشور سرازیر می‌شود و افراد تصور می‌کنند که این یک منبع تمام نشدنی به حساب می‌آید به خود زحمت اصلاح نظام مالی ناکارآمد را نمی‌دهند.
در نوسانات قیمت نفت در سه دهه گذشته نیز این موضوع به طور کامل قابل درک بود.
در واقع رویکرد دولت‌ها به موضوع تامین منابع درآمدی شهری تحت تاثیر پول نفت قرار گرفته است.
البته ایجاد انضباط مالی در تامین هزینه‌ای شهری وابستگی شدیدی به شخصیت و کاراکتر شهردار و شورای شهر نیز دارد. یعنی باید دید که آیا اداره‌کنندگان شهر تمایلی به ایجاد انضباط مالی دارند یا نه؟
تصور می‌کنم شورای شهر و شهرداری‌ها مستقل از دولت می‌توانند این انضباط مالی را ایجاد کنند چراکه آنها استقلال کامل نسبت به بودجه کل کشور دارند و حتی اگر دولت در این راستا حرکت نکند آنها می‌توانند در این مسیر پیشروی داشته باشند.
موانع خاصی در این راه نیز وجود ندارد و تنها باید ساختار ذهنی افراد حاکم در مورد تامین منابع شهری اصلاح شود. حتی به دلیل اینکه این طرح در یک حوزه کوچک‌تر از کل کشور اجرا می‌شود نیز مزیت‌هایی برای آن به وجود می‌آید چراکه در این شرایط تصمیم‌گیری‌ها سهل‌تر و به دور از نگرانی‌های کلان کشوری انجام می‌گیرد و در نهایت نتایج مطلوب‌تری را نیز به دنبال خواهد داشت. حتی چنین برخوردی می‌تواند به صورت پایه در چند شهرداری مورد آزمایش قرارگیرد و بعد از آن به سطح کلان‌تر یعنی دولت انتقال پیدا کند.
تغییر ساختار تامین درآمدهای شهری و حرکت به سمت عوارض محوری نیز ضروری به نظر می‌رسد زیرا درآمد تراکم که بخش عمده‌ای از هزینه شهر‌ها با توسل به آن تامین می‌شود به شدت ناپایدار و یکبار مصرف است چراکه وقتی تراکمی در شهر فروخته می‌شود بار دیگر نمی‌توان آن را به فروش رساند و از این تبادل امتیاز و پول درآمد کسب کرد مگر اینکه قصد بر این باشد که معماری شهری را به‌طور‌ کامل بر هم بریزیم. این موضوع نیز امکان‌پذیر نیست. درحالی که دریافت عوارض از شهروندان در تمام دوره‌های زمانی قابل وصول است برای نمونه عوارض نوسازی را می‌توان هرسال براساس میزان زیربنای ساختمان دریافت کرد اما تراکم تنها یک‌بار درآمدزایی دارد و منبع بلندمدتی به شمار نمی‌آید.
برخی اعتقاد دارند که استفاده از ابزار عوارض برای تامین هزینه‌های اداره شهر موجب گران شدن هزینه‌های سکونت در شهر می‌شود ولی چنین باوری صحیح نیست زیرا فرمول کلی باید براین اصل استوار باشد که افرادی که در یک محل زندگی می‌کنند هزینه‌های سکونت در آن را بپردازند. اگر فردی در تهران سکونت دارد و از راه کار در این شهر معیشت می‌کند باید هزینه‌های برخورداری از این مزیت را پرداخت کند. حتی اگر این احساس در او به وجود آید که هزینه‌های زندگی در تهران را نمی‌تواند پرداخت کند باید به شهر دیگری که با منابع درآمدی او همخوانی دارد مهاجرت کند. این نوع برخورد در تمام دنیا نیز میان شهروندان مرسوم شده است و آنان براساس شرایط مالی خود محل سکونت‌شان را تعیین می‌کنند. شهروندان ژاپنی ترجیح می‌دهند در توکیو زندگی نکنند چراکه هزینه‌های سکونت در این شهر بیشتر از نقاط دیگر و حتی گاهی افزون‌تر از درآمدهای ماهیانه آنان است.
به همین دلیل عده‌ای از شهروندان که سکونت در توکیو را برای خود مزیتی تلقی نمی‌کنند به سمت نقاطی به غیر از این شهر پرهزینه می‌روند. از سوی دیگر اتخاذ چنین روش‌هایی مزیت‌های دیگری نیز دارد که اصلی‌ترین آن جلوگیری از مهاجرت بی‌رویه به شهرهای بزرگ است. نباید با پایین آوردن هزینه‌های زندگی در محلی که سرمایه زیادی برای اداره آن صرف می‌شود شرایط را برای به وجود آمدن سیل مهاجرت در آن منطقه ایجاد کرد. اگر مهاجرین بدانند که هزینه سکونت در تهران افزون‌تر از درآمدهای آنان است به طور حتم گزینه‌های دیگری را برای مهاجرت خود مورد بررسی قرار می‌دهند. میزان دریافت عوارض نیز باید با توجه به موقعیت جغرافیایی محل تعیین شود و حتی باتوجه به نوع کاربری ملک باید عوارض متفاوتی برای آن در نظر گرفته شود. در واقع برای دریافت عوارض باید یک ساختار ماتریس‌مانند ترسیم کرد و نه یک معادله یک مجهولی. تا ۶ سال قبل مناطق گوناگون براساس سطح زیربنا و موقعیت ملک عوارض پرداخت می‌کردند. چنین شیوه‌ای موجب می‌شود که شهروندان احساس نکنند که مورد ظلم قرارگرفته‌اند چراکه آنان در یک مکانیزم منطقی براساس برخورداری‌شان از خدمات و امکانات شهری پول پرداخت می‌کنند. یعنی اگر شهروندی در نقطه حاشیه‌ای زندگی می‌کند و به خدمات شهری مانند بازار‌های مرکزی دسترسی ندارد به اندازه فردی که در نقطه مرکزی شهر سکونت دارد و از تمام امکانات شهری بهر‌ه‌مند است، عوارض پرداخت نمی‌کند.
● ائتلاف برای عوارض
عدم ارائه تعریفی صحیح برای روابط نهاد‌های متولی اداره شهر موجب شده تا تامین هزینه‌های شهر با دشواری‌های بسیاری روبه‌رو باشد. شاید اصلی‌ترین محلی که ناکارآمدی این ارتباطات را نشان می‌دهد، شیوه برخورد شهرداری با شورای شهر و هر دو با دولت باشد.
روابط شورای شهر و شهرداری می‌تواند نحوه تامین منابع درآمدی شهر را تسهیل کند. متاسفانه یکی از نقایص قانون شوراها شفاف نبودن روابط شهرداری و شورای شهر است که همین موضوع دردسرهای بی‌پایانی را به وجود آورده است.
در بعد تامین منابع درآمدی میان این دو نهاد تضادی وجود ندارد و تنها باید بین شهردار و شورای شهر هماهنگی در شیوه عملکرد به وجود آید. هماهنگی بین این دو نهاد تصمیم‌ساز و اجرایی در حوزه مسائل شهری منجر به تسهیل تامین منابع مالی شهرداری می‌شود.
اختلافات شورای شهر و شهرداری دو منشا دارد که یکی مربوط به مسائل تخصصی می‌شود و دیگری نیز در پی مشکلات سیاسی به وجود می‌آید که متاسفانه در دوره اول فعالیت شورای شهر این موضوع به روشنی قابل درک بود. در توضیح مورد اول می‌توان گفت که اگر اعضای شورای شهر از تخصص‌های لازم بی‌بهره باشند نمی‌توانند با مشکلات شهرداری برخورد مناسبی داشته باشند.
بعد تخصصی نیز در تصمیم‌گیری‌های شورای شهر بسیار اهمیت دارد. فقدان تخصص‌های لازم موجب می‌شود که اعضای شورای شهر گاهی طرح‌هایی را مطرح کنند که به جای اینکه راهگشا باشد برای شهرداری موانعی را ایجاد می‌کند.
بعد دیگر موضوعات سیاسی است باید به شدت در مورد آن دقت کرد تا دسته‌بندی‌های سیاسی راه خود را به شهرداری و شورای شهر باز نکند. اگر شهرداری و شورای شهر بازیچه جناح‌های سیاسی قرار گیرد به شدت از میزان کارآیی آنها کاسته می‌شود. مثال بارز این اتفاق نیز شورای شهر اول و سرانجام آن است.
توجه بیش از اندازه با مباحث سیاسی موجب می‌شود که شورای شهر و شهرداری به جای اینکه به دنبال جست‌وجوی روش‌های مناسب برای اداره شهر باشند به سراغ بازی‌های سیاسی خود می‌روند. در چنین شرایطی حتی اگر دید تخصصی هم وجود داشته باشد تحت تاثیر بازی‌های سیاسی قرار می‌گیرد. بنابراین تخصصی کردن شوراها و ممنوع کردن بازی‌های سیاسی برای این نهاد بسیار ضروری به شمار می‌آید.
اتفاقا مردم نسبت به مسائل سیاسی به دلایل زیادی سرخورده شده‌اند ولی همچنان به موضوعات پیرامون شهر خود علاقه نشان می‌دهند. ممکن است حتی به وسیله سیاسی کردن شورای شهر انگیزه مردم را برای رسیدگی به موضوعات پیرامون خودشان کم کنیم، در این شرایط شهروندان حضور خود را بی‌ثمر تلقی می‌کند و از درصد مشارکت خود در انتخابات‌های شهری می‌کاهند چراکه افرادی که برای رسیدگی به موضوعات شهری از سوی آنان به شوراها فرستاده شده بودند به جای توجه به این مباحث به دنبال درگیری‌های سیاسی بود‌ه‌اند. در واقع باید با دید مختص هر حوزه به مسائل پیرامونی آن نگاه شود
شورای شهر نیز محلی برای فعالیت‌های تخصصی شهری به حساب می‌آید. البته جامعه ایران به تمام مسائل نگاه سیاسی دارد و تشکل‌های صنفی قدرت لازم برای عرض اندام در حوزهای تخصصی را ندارند. با این شرایط تنها راهی که وجود دارد این است که گروه‌های سیاسی را تشویق کنیم تا افراد متخصص حوزهای شهری را به عنوان نماینده خود به شورای شهر بفرستند. یعنی افراد سیاسی را انتخاب کنند که شخصیت تخصصی آنان برای مردم شناخته شده‌تر از تمایلات سیاسی‌شان باشد. یعنی آنها بیش از آنکه الگوی سیاسی باشند باید نمادی از یک فرد متخصص در مسائل شهری را در نگاه شهروندان ترسیم کنند.
● نیاز به حل نقص قانونی
در دنیا رسم بر این است که کلانشهر‌ها و به طور کلی شهر اداره‌اش به وسیله پارلمان شهری انجام می‌گیرد . دامنه نفوذ این پارلمان شهری نیز تمام مسائل شهری را دربرمی گیرد و محدود به حوزه خاصی نمی‌شود. پارلمان‌های شهری‌ ساختارشان به‌گونه‌ای شکل گرفته که تمام حوزهای مربوط به شهر را دربر می‌گیرد. اما متاسفانه در ایران اینگونه نیست و شوراهای شهر که همان پارلمان‌های محلی به شمار می‌آیند به این اندازه اختیار ندارند. اختیارات شورای شهر به صورت دقیق تبیین شده نیست به عبارت دیگر فعالیت شورای شهر و شهرداری را در غالب شورای شهر قانونی کرده‌ایم ولی تمهیدات لازم به منظور برخورداری آنها از اختیارات مورد نیاز و ضروری برایشان پیش‌بینی نشده است.
همین موضوع سبب می‌شود که دولت و دولتمردان شرایط فرادستی در مقابل شهرداری و شورای شهر داشته باشند و نظارت خود را به این دو نهاد تحمیل کنند. این برخورد زورمدارانه در شکل‌های گوناگون نمود می‌یابد. به طور مثال در قانون شوراها نحوه‌تعامل شهرداری و شورای شهر و ارتباط هر دو با دولت پیش‌بینی نشده است. بنابراین معلوم نیست که چگونه شهرداری و شورای شهر باید خواسته‌های منطقی خود مانند دریافت عوارض از وزارتخانه‌ها را به دولت انتقال دهد.
البته راه‌های خشونت‌آمیز و غیرمنطقی برای انتقال این خواسته‌ها وجود دارد به طور مثال شهرداری می‌تواند مانع از ادامه فعالیت وزارتخانه‌ها در شهر شود یا جلوی تردد وسایل نقلیه آنها را بگیرد اما به هرصورت این روشی منطقی و معقول برای مواجهه با این بحران به حساب نمی‌آید.
حتی هزینه‌هایی که صراحت قانونی در مورد پرداخت آن وجود دارد، شهرداری‌ها توان دریافتش از نهادهای دولتی یا شبه‌دولتی را ندارند. به طور مثال صداوسیما باید درصدی از درآمدهای تبلیغاتی خود را به شهرداری بپردازد. در قانونی که مجلس شورای اسلامی آن را به تصویب رسانده به صریح‌ترین شکل ممکن تاکید شده که صدا و سیما باید این مبلغ را پرداخت کند ولی نهادی مانند صدا وسیما از وصول آن سر باز می‌زند. شهرداری نیز توان دریافت آن را ندارد. وقتی که شهرداری‌ها نمی‌توانند مواردی را که به طور مشخص در قانون به آن تاکید شده از نهادهای دولتی دریافت کنند دیگر نمی‌توان در جاهایی که منطق حکم می‌کند که ارگانی هزینه‌ای را به شهرداری پرداخت کند، انتظار وصول آن را داشت.

مرتضی الویری
شهردار اسبق تهران

منبع : روزنامه کارگزاران