بررسی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ( استصوابی یا استطلاعی؟ ) - قسمت اول

●چکیده
بنیادی ترین ویژگی انقلاب اسلامی ایران، مکتبی و اسلامی بودن آن است. ملت مسلمان ایران در حرکت انقلاب اسلامی، غبارها و زنگارهای طاغوتی و آمیزه های فکری بیگانه را از خود زدود و به اندیشه ی اصیل اسلامی بازگشت و بر آن شد تا بر اساس موازین اسلامی، جامعه ی آرمانی خود را شکل دهد. در نظام جمهوری اسلامی بر اساس رویکرد مکتبی، صالحان و مؤمنان عهده دار حکومت و اداره ی مملکت اند.
از جمله وظایف شورای نگهبان که در قانون اساسی به آن تصریح شده است ، نظارت بر انتخابات می باشد . اصل ۹۹ قانون اساسی با صراحت کامل نظارت بر چهار انتخاباتِ ریاست جمهوری ، نمایندگان مجلس شورای اسلامی ، خِبرگان رهبری و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده ی شورای نگهبان قرار داده است . اما از چگونگی نظارت اِعمالی از طرف شورای نگهبان در اصل مذکور سخنی به میان نیامده و همین امر ، موجب بروز برداشت های حقوقیِ متفاوت از نوع نظارت شورای نگهبان شده است .[۱]
تفسیر نظارت در اصل ۹۹، به نظارت استصوابی، بدین معنا نیست که در همه جا نظارت، استصوابی است و چیزی به نام نظارت استطلاعی در کار نیست. ممکن است در جایی منظور قانونگذار از نظارت، استصوابی باشد و در جایی دیگر استطلاعی باشد. این که در کجا به معنای استصوابی است و در کجا به معنای استطلاعی است‏به نظر و رای مفسر بستگی دارد.
تا آنجایی که نگارنده بررسی کرده است، درنوع مواردی که در اصول قانون اساسی بحث نظارت به میان آمده است، نظارت استطلاعی منظور نشده است و اگر هم در موردی استطلاعی اراده شده باشد همراه با قرینه است.
با نگرشی به اصول ۱۹ – ۲۰ – ۲۲ – ۲۳ – ۳۴ – ۳۶ – ۳۷ – ۵۷ – ۶۲ – ۹۹ و ۱۰۷ قانون اساسی و بند سوم ماده ۲۱ اعلامیه جهانی حقوق بشر انتخابات وقتی مشروع و صحیح است که حداقل واجد اوصاف زیر باشد :
۱- با رای مستقیم مردم ۲- آزادانه ۳- ادواری ۴- سالم ۵- رقابتی ۶- قانونی ۷- با رای مخفی مردم باشد .
انتخاباتی که با اوصاف فوق انجام پذیرد مشروع و قانونی بوده و فقدان هر یک از شرایط فوق به صحت انتخابات خدشه جبران ناپذیری وارد میکند .
مل شورای نگهبان بر طبق آنچه تا به حال انجام داده انتخابات را از حالت رای مستقیم ، آزادانه ، سالم ، رقابتی ، قانونی خارج مینماید ، به دیگر سخن انتخابات مورد نظر شورای نگهبان ، آنست که افرادی را برگزیده و به مردم معرفی و از آنها میخواهد که لابد به افراد مورد نظر شورای نگهبان رای بدهند . من نمیدانم شورای نگهبان این نحوه حکومت را از کجا استنساح نموده اما قطعا این الگوبرداری از اسلام نبوده و از انقلاب مشروطه به بعد چنین حکومتهای قیم مآبانه ای پذیرفتنی نیست . تا آنجا که میدانیم علی(ع ) امام اول شیعیان وقتی احساس تکلیف در حکومت میکند که مردم با او بیعت کرده و او را به رهبری تعیین مینمایند ، مقوله نظارت استصوابی صرفا در مبحث امور حسبیه به کار رفته ، روشنتر بگویم برای تنظیم امور صغار و مجانین و سفهاء و دیوانگان که دادگاه برای آنها قیم تعیین کرده با شرایطی جهت تنسیق امور و جلوگیری از سوء استفاده احتمالی قیم ، ناظر به طریق استطلاعی و یا استصوابی تعیین میگردد . می بینید نفس عمل تا چه اندازه ای موهن و عذاب آور است .
از دیدگاه حقوقی بر طبق اصل ۹۹ قانون اساسی و سایر مواد و اصول مارالاشعار وظیفه شورای نگهبان به شرح زیر میباشد :
۱- مقوله نظارت استطلاعی و استصوابی منحصر به امور حسبیه بوده و تسری آن به سایر شقوق و مباحث علم حقوق از جمله حقوق عمومی و انتخابات مطلقا فاقد وجاهت قانونی و شرعی میباشد .
۲- وظیفه شورای نگهبان ، صرف نظارت بر انتخابات بوده ، واضح است نظارت بر صلاحیت انتخاب شوندگان از وظیفه شورای نگهبان خارج بوده و چنین حقی به شورای نگهبان داده نشده است .
۳- در صورتیکه شورای نگهبان در روند انتخابات خدشه و یا نقصانی مشاهده نمود میتواند موضوع را به مراجع ذیصلاح گزارش نماید ( تخلف به وزارت کشور – جرم به دادسرای عمومی هر محل ) .
۴- نادیده گرفتن مرز نظارت عبور از مرز دخالت بوده و تجاوز به حقوق مردم و حدود صلاحیت قوه قضاییه و قوه مجریه میباشد .
۵- در تفسیر حقوقی نظارت در دایره حقوق عمومی حداکثر حقوق متعلق به مردم و حداقل وظیفه بر عهده شورای نگهبان است ( در مبحث وکالت و نمایندگی از جانب مردم ) .
۶- در قانون اساسی مشروطه نیز چنین اختیارات نامحدودی برای مجلس سنا در نظر گرفته نشده بود خاصه آنکه تفسیر قوانین و تصویب قوانین مربوط به بودجه علی الاطلاق به عهده مجلس شورای ملی بود .
۷- حقیقتا نمیدانم طرح چنین مباحثی از روی بی اطلاعی از موازین حقوقی بوده یا خیر.[۲]
●شیوه تحقیق
شیوه تحقیقی بر اساس شیوه ی کتابخانه ای است و از آنجائیکه شورای نگهبان از نهادهای مستحدثه و جدید در کشورمان است ، در بحث چگونگی نظارت شورای مذکور با استفاده از فیش یندی کتب و مقالات تحریر شده پس از انقلاب اسلامی ، هم اهداف بنیادین و هم اهداف کاربردی ناشی از پژوهش انجام شده را به مخاطب انتقال داد.
سخنی با شما
امام ما
ای سید ما روح اله
و در این لحظه که در بهشت آرمیده ای
می گویم که عشق به خمینی مسئولیت ما را نسبت به اسلام و انقلاب سنگین تر میکند.
ای امام ما
ای سید ما روح اله
تو خود شاهد باش که هدف از نگارش چنین اثری فقط برای شناخت حقوق اساسی جامعه از برای مردم میهن است . مردمی که عاشقانه دوست شان دارم و چشمانم را برای چنین مردمی خواهم داد.
سالهای رنج و مصائب ملت ایران با رهبری قاطع امام خمینی در بیست و دوم بهمن یکهزار و سیصد و پنجاه و هفت به پایان رسید و جماعتی که به اندک حقوق خود قانع بودند با مفاهیم جدیدی که ناشی از مردم سالاری دینی بود همچون برابری همراه با برادری ، آزادی و آزاده خواهی ، عدالت و . . . آشنا شدند . تا به امروز کمتر حکومتی وجود داشته که همچون انقلاب اسلامی از چنین مشروعیت الهی و مردمی برخوردار بوده باشد و اینها همه ناشی از اراده ی ملتی بود که هرگز در مقابل ظلم و سیاهی سکوت اختیار نکرد و با ایستادگی در مقابل زورگویی ها ، راه تحقق مردم سالاریِ دینی را برای نسل های بعدی هموار کرد و در راه اِصدار انقلاب به سایر بلاد همت ورزید .
از آنجائیکه برخی از ناآشنایان با مفاهیم عمیق جمهوری اسلامی تحقیق و پژوهش راجع به شورای نگهبان را جزء خطوط قرمز نظام اسلامی می دانند راجع به شورای نگهبان حقوقدانان حقوق عمومی به شدت ضعیف عمل کرده اند و چون مهمترین وظیفه حقوقدان حقوق عمومی نظریه پردازی های نوین است ، می توان این ضعف را ناشی از این فرض کرد که برخلاف کشورهای مترقی در امر حقوق عمومی همچون فرانسه ، سوئیس و . . . در کشور ما حقوق عمومی به معنای حقوق دولتی است و نه حقوق عمومی ! !
بحث شورای نگهبان در آستانه ی هر انتخاباتی در کشور ما داغ می شود و گاه پیش آمده که راجع به حدود اختیارات شورای نگهبان قانون اساسی ساعت ها بحث در رسانه ها انجام شود.
چند مدت پیش ، پس از ابراز علاقه نسبت به کار طاقت فرسا و در عین حال همراه با نوآوری های جدید در امر پژوهش فوق و تأئید موضوع ارائه شده به استاد محترم از آنجائیکه احساس می کنم کشور ما در زمینه ی حقوق عمومی ضعیف عمل کرده و به قول استاد ارجمند دکتر بهرام فرهمندصابر در ایران تعداد انگشت شماری را می توان حقوقدان برجسته حقوق عمومی فرض کرد ، بر آن شدم که در یکی از موضوعات حقوق عمومی یعنی حقوق اساسی کار کنم تا به دانش حقوقی خود بیافزایم و سعی داشته ام از منابع دست اول و در عین حال معتبر استفاده کنم و چون به کار خود اطمینان داشته ام اکنون که پس از دو ماه پژوهش و صحبت با اساتید حقوق عمومی به این نتیجه رسیدم که موضوع می تواند بسیار کاربردی و حتی روشنگر بسیاری از سوالاتی باشد که مردم با در آستانه ی هر انتخاباتی با آن مواجه می شوند. لذا شناخت پیچیدگی ها (!!) و شرح حدود وظایف این شورا از آنجائیکه یک موضوع مبتلا به جامعه است با توجه به وجود چالش های ذهنی موجود اطلاعات حقوقی بسیاری را به مخاطب منتقل می کند.
شورای نگهبان که از آن به عنوان شورای نگهبان قانون اساسی نیز یاد می کنند با استناد به یکی از سخنرانی های دکتر شهید بهشتی [ که در ایام دهه ی فجر انقلاب از تلویزیون پخش شد ] برگرفته از حقوق فرانسه است و می توان آن را تقلیدی دوباره از حقوق مدرن و پرمغز آن کشور دانست .
●فصل اول
▪ کلیات
● تعریف اصطلاحات
الف) ناظر ، در اصطلاح به شخصی می گویند که عمل یا اعمال نماینده ی شخص یا اشخاص را مورد توجه قرار می دهد و درست یا غلط بودن آن اعمال را به مقیاس معینی که معهود است می سنجد .[۳]
ب) استصواب از ماده صواب (عمل درست) و به معنای صحیح شمردن و بی اشکال دانستن یک عمل. اصطلاح "نظارت استصوابی"به معنی نظارتی همراه با حضور در مراحل تصمیم گیری و تصویب اقدامات انجام شده و جلوگیری از هرگونه اشتباه یا سوء استفاده احتمالی مجریانه .[۴]
نظارت استصوابی نظارتی است که اذن ناظر (و در حقیقت موافقت او) در صحت عمل نماینده یا متولی شرط است;[۵] به عبارت دیگر، نظارت استصوابی در جایی است که مجری نباید کاری را بدون نظر و اجازه و تصویب و صلاحدید ناظر انجام دهد و اگر کاری را بدون صلاحدید و تصویب ناظر انجام دهد، صحیح و نافذ نیست.[۶]
ج) نظارت استطلاعی، آن است که ناظر تنها حق دارد از فعل مجری اطلاع یابد; اما حق دخالت در کار او را ندارد و وظیفه ی او تنها اعلام و گزارش عملکردهاست. [۷]
د) بدعت در لغت به معنای چیز نوپیدا، بی سابقه، آیین نو، و رسم تازه ، [۸] و در اصطلاح عبارت است از:ادخال ما علم انه لیس من الدین فی الدین یا ادخال ما لم یعلم انه من الدین فی الدین;[۹] بدعت، وارد کردن چیزی در دین که می داند جزو دین نیست یا نمی داند جزو دین است.
● فصل دوم
▪ آشنایی با شورای نگهبان
● جایگاه شورای نگهبان در قانون اساسی
بنیادی ترین ویژگی انقلاب اسلامی ایران، مکتبی و اسلامی بودن آن است. ملت مسلمان ایران در حرکت انقلاب اسلامی، غبارها و زنگارهای طاغوتی و آمیزه های فکری بیگانه را از خود زدود و به اندیشه ی اصیل اسلامی بازگشت و بر آن شد تا بر اساس موازین اسلامی، جامعه ی آرمانی خود را شکل دهد. در نظام جمهوری اسلامی بر اساس رویکرد مکتبی، صالحان و مؤمنان عهده دار حکومت و اداره ی مملکت اند. همان گونه که خداوند در قرآن کریم می فرماید: (أَنَّ الْأَرْضَ یَرِثُها عِبادِیَ الصّالِحُونَ);[۱۰] (وَعَدَ اللّهُ الَّذِینَ آمَنُوا مِنْکُمْ وَ عَمِلُوا الصّالِحاتِ لَیَسْتَخْلِفَنَّهُمْ فِی الْأَرْضِ).[۱۱]
قانونگزاری که تجلی ضوابط مدیریت اجتماعی است، بر محور قرآن و سنت جریان می یابد; بنابراین نظارت جدی و مستمر از ناحیه ی اسلام شناسان عادل و پرهیزکار امری ضروری است.
نهاد «شورای نگهبان» یکی از ارکان قانون اساسی جمهوری اسلامی است که نقش بسیار حساس و کلیدی در پاس داری از «اسلامیت» و «جمهوریت» نظام دارد و وظایف و اختیارات مهم و تعیین کننده ای برای آن در قانون اساسی لحاظ شده است. این شورا، هم مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، هم مرجع تشخیص مغایرت و عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با اسلام و قانون اساسی و هم متولی نظارت بر انتخابات است. محور بحث در این نوشتار، مسئله ی «نظارت استصوابی» است.● وظایف و اختیارات شورای نگهبان
▪ نظارت بر قوانین و مقررات
وظیفه اصلی شورای نگهبان پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از طریق نظارت بر قوانین و مقررات می‏باشد.قانون اساسی دامنه ضرورت تطبیق قوانین و مقررات کشور با شرع و قانون اساسی را به ترتیب ذیل مشخص نموده است:
۱ ـ اصل چهارم قانون اساسی مقرر می‏دارد: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد.این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات‏دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است» .
اصل مذکور قاعده آمره‏ای است که اجرای آن می‏تواند گامی اساسی در تحقق و فعلیت یافتن حاکمیت اسلام از طریق حکومت جمهوری اسلامی به شمار آید.تأکید قانون اساسی بر اساس قرار دادن موازین اسلامی در مورد «کلیه قوانین و مقررات...» و حاکم بودن آن «بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر»خود مؤید این مطلب به نظر می‏رسد.در این خصوص، قانون اساسی فقهای شورای نگهبان را مرجع تمیز و تشخیص مطابقت قوانین و مقررات با موازین اسلامی دانسته است، بدون آنکه آئین تشخیص و نحوه به اجرا در آوردن حکم آن را مشخص کرده باشد.
۲ ـ به موجب اصل هفتاد و یکم: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‏تواند قانون وضع کند» .
به ترتیبی که ملاحظه می‏شود، بر عکس حاکمیت موازین اسلام بر اطلاق و عموم قوانین، حاکمیت قانون اساسی فقط ناظر بر مصوبات مجلس شورای اسلامی است بنابراین، قوانین و مقررات گذشته، تا زمانی که مورد اصلاح و تجدید نظر قرار نگرفته باشند (و لو آنکه مخالف قانون اساسی به نظر برسند) معتبر خواهند بود. با توجه به ضرورت‏های فوق، موارد و مراتب و چگونگی نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مقررات از نظر شرع و قانون اساسی به ترتیب ذیل قابل بررسی است:
● نظارت شرعی بر اصول قانون اساسی
اصول قانون اساسی توسط «قوه مؤسس قانونگذار» (مجلس بررسی نهایی قانون اساسی و آراء عمومی) به تصویب رسیده است.در این خصوص، هیچیک از اصول بر دیگری مزیت و رجحان ندارد، منطق قانونگذاری اقتضا نمی‏کند که در یک قانون واحد (با اصول همسطح و همزمان) اصلی را فدای اصلی دیگری بنماییم.با وجود این، برخی از علماء حقوق، علاوه بر طبقه‏بندی سنتی قواعد حقوقی (قانون اساسی، قوانین عادی، مقررات دولتی و..). گاهی اوقات نسبت به قواعد حقوقی واحد قائل به دسته‏بندی و قبول سلسله مراتب هستند.مثلا در قانون اساسی پاره‏ای از اصول فرا دستوری[۱۲] را می‏پذیرند که احکام آن بر سایر اصول قانون اساسی برتری دارد.اعلامیه‏های حقوقی و حقوق فطری از آن جمله‏اند.[۱۳] قانونگذار اساسی ما نیز، با مبنا قرار دادن حاکمیت اسلام، چنین طبقه‏بندی را در اصل چهارم قانون اساسی تأسیس نموده و ضمن اعلام ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام، مقرر می‏دارد: «این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی...حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است» . البته، طبقه‏بندی مذکور، به معنای بطلان اصول متعارض به نظر نمی‏رسد، بلکه همه اصول پا بر جا می‏ماند، اما به هنگام تطبیق مصوبات مجلس با موازین اسلام و قانون اساسی، اگر مصوبه مورد نظر، پس از تشخیص اکثریت اعضای شورای نگهبان، در اجرای قانون اساسی و با قانون اساسی منطبق بود، ولی با تشخیص اکثریت فقهای این شورا، خلاف موازین شرعی به نظر رسید، این مصوبه قابل اجراء نمی‏باشد و برای تجدید نظر به مجلس برگردانیده می‏شود.نمونه بارز آن، موضوع «دولتی کردن بازرگانی خارجی» مصوب ۲۱/۲/۱۳۶۱ مجلس شورای اسلامی می‏باشد که در اجرای اصل چهل و چهارم قانون اساسی (که بازرگانی خارجی را جزء بخش دولتی مقرر داشته است) به تصویب رسید.شورای نگهبان، پس از بررسی، این لایحه را از لحاظ قانون اساسی مورد تأیید قرار داد، اما از لحاظ موازین شرعی انحصار دولتی نسبت به صادرات و واردات مورد تأیید این شورا قرار نگرفت. [۱۴]
●نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات مجلس
«مجلس شورای اسلامی نمی‏تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد.تشخیص این امر...بر عهده شورای نگهبان است» (اصل هفتاد و دوم) .
در اجرای این منظور، اصل نود و چهارم مقرر می‏دارد: «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاد شود.شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند.در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است» .
علاوه بر آن، به موجب اصل هشتاد و پنجم: «در موارد ضروری (مجلس) می‏تواند اختیار تصویب برخی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‏های داخلی خود تفویض کند...همچنین مجلس...می‏تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیونهای ذیربط واگذار کند...» .
●به بررسی موضوع می‏پردازیم:
الف ـ ضرورت ارسال کلیه مصوبات به شورای نگهبان
مجلس شورای اسلامی در مقام قانونگذاری و نظارت، و در موارد گوناگون، اصالتا و یا از طریق کمیسیون‏های داخلی خود اقدام به تصویب می‏نماید.این مصوبات، پس از طی مراحل قانونی، لازم الاجرا می‏گردد و در مجموعه قوانین قرار می‏گیرد.بدین خاطر، از لحاظ انطباق با شرع و قانون اساسی، ارسال تمامی مصوبات اعم از قوانین (عام، خاص، تفویضی، تفسیری و بودجه) و یا مصوبات ناشی از نظارت استصوابی مجلس بر قوه مجریه (نظیر عهدنامه‏ها و موافقت‏نامه‏های بین المللی) به شورای نگهبان الزامی است.البته، باید توجه داشت که مجلس، در ایفای همه وظایف خود (قانونگذاری و نظارت) در اتخاذ تصمیم از طریق رأی اکثریت اقدام به «تصویب» می‏نماید.اگر آنگونه که قانون اساسی مقرر می‏دارد: «مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد»[۱۵] به قضیه توجه کنیم، ظاهرا همه مصوبات مجلس باید برای بررسی به شورای نگهبان فرستاده شود.در این مورد دو نظر متفاوت به ذهن خطور می‏کند:
۱ ـ با توجه به ظاهر برخی اصول[۱۶] به ویژه اصل چهارم، که اشاره صریح به اصطلاح «قوانین و مقررات» و لزوم تطبیق آن با موازین اسلامی دارد، این ضرورت فقط شامل مصوبات مربوط به قوانین می‏شود و ربطی به سایر موارد ندارد.
۲ ـ به تصریح اصل نود و یکم، منظور اصلی قانونگذار اساسی از تشکیل شورای نگهبان «پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها» است.از این عبارت جز تصریح به مطلق «مصوبات» قرینه دیگری مشاهده نمی‏شود.فرض ضرورت تطبیق مصوباتی که پس از طی مراحل، به صورت قانون در می‏آیند، ضرورت تطبیق سایر اعمال مجلس را با قانون اساسی و شرع نفی نمی‏کند.زیرا، اگر بنا بر ملاک قرار دادن قانون اساسی و موازین شرعی در کلیه امور باشد، نمی‏توان تخلف از آنها را نادیده گرفت.فلذا، نظارت ضرورت پیدا می‏کند. با ملاحظه مذاکرات خبرگان قانون اساسی که بارها اصطلاح «تقنین» را به کار برده‏اند[۱۷] و همچنین اصل ۱۴۳ پیش‏نویس قانون اساسی، که تصریحا اشاره به «قوانین عادی» نموده است[۱۸] نظر دوم (حق نظارت شورا بر عموم مصوبات) قابل دفاع به نظر نمی‏رسد.
ب ـ تکلیف شورای نگهبان
ضرورت تطبیق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی، شورای نگهبان را موظف به بررسی و اظهارنظر در ظرف ده روز می‏نماید.این تکلیف قانونی برای آن است که شورا، در اجرای وظایف مقرر، اولا، کار تطبیق را در کوتاه‏ترین مدت انجام دهد و ثانیا، در ادای تکلیف خود مسامحه ننماید، زیرا مجلس، به عنوان کانون مصالح‏اندیشان جامعه و نمایندگان اراده مردم، اجرای اموری را برای کشور ضروری می‏داند و از طریق مصوبات خود اجرای آن را خواستار می‏شود.بنابراین، برای آنکه مسامحه و معطلی پیش نیاید، شورای مذکور باید «الزام و اجبار عملی»[۱۹] برای پاسخ و اظهارنظر ظرف مدت مهلت مقرر داشته باشد.ضمانت اجرای این الزام آن است که، در صورت عدم اظهارنظر ظرف مهلت مقرر «مصوبه قابل اجرا است» .در اینجا، سکوت و عدم اظهار نظر، تلقی به عدم مغایرت آن مصوبه با موازین شرع و قانون اساسی خواهد شد.[۲۰] حاصل ضمانت اجرای مذکور، از یک طرف، جلوگیری از تعطیلی امور مردم می‏باشد و از طرف دیگر، مسؤولیت اخلاقی آن متوجه شورای نگهبان به عنوان «پاسدار شرع و قانون اساسی» خواهد شد.
ج ـ مهلت اظهار نظر شورا
در اصل نود و چهارم مقرر شده است، شورای نگهبان موظف است مصوبات مجلس را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول مورد بررسی قرار دهد و در صورت مغایرت، آن را به مجلس باز گرداند.مهلت مقرر مذکور، از آن جهت که شورای نگهبان را مقید به پاسخ می‏نماید، منطقی به نظر می‏رسد.اما، تراکم کار در ایفای وظایف محوله و بررسی مصوبات، به ویژه مصوبات مفصل، ممکن است شورا را به نحوی در مضیقه قرار دهد که علی رغم تمایل به سرعت در مهلت یاد شده، قادر به ارسال پاسخ نباشد.در این خصوص، اصل نود و پنجم تمدید مهلتی را بدین ترتیب مقرر داشته است:
«در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهار نظر نهایی کافی نداند، می‏تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود» .
در این اصل تشخیص ضرورت تمدید وقت به عهده شورا محول شده است.در نتیجه، به محض اعلام آن، تمدید مدت اعمال می‏شود و نیازی به موافقت مجلس نمی‏باشد.البته، شورای نگهبان باید، قبل از انقضای مدت ده روز، نیاز به تمدید وقت را عنوان کند.در غیر اینصورت، موضوع مشمول اصل نود و چهارم محسوب می‏شود و «مصوبه قابل اجرا است» .
د ـ نظارت بر مصوبات کمیسیون‏های داخلی مجلس
.پیش از این، موضوع قانونگذاری تفویضی در مورد قوانین آزمایشی و تصویب دائمی اساسنامه‏ها توسط کمیسیون‏های داخلی مورد بررسی قرار گرفت.این مصوبات نیز، نمی‏تواند با اصول و احکام مذهب رسمی کشور مغایرت داشته باشد و تشخیص آن نیز بر عهده شورای نگهبان است.[۲۱] بنابراین، پس از تفویض اختیار وضع بعضی از قوانین آزمایشی و یا تصویب اساسنامه‏ها از مجلس به کمیسیون‏های داخلی[۲۲] ، مصوبات این کمیسیون‏ها، همانند مصوبات مجلس، باید به شورای نگهبان فرستاده شود و این شورا موظف است آن را بر اساس ضوابط مقرر در اصول ۹۴ و ۹۵ قانون اساسی بررسی نماید.
ذیل قسمت اول اصل هشتاد و پنجم، تصویب نهایی قانون آزمایشی را با مجلس دانسته است.در این خصوص، چون در تصویب آزمایشی قانون توسط کمیسیون نظر شورای نگهبان تأمین شده است، چنانچه همین قانون پس از انقضای مدت عینا به تصویب نهایی مجلس برسد، آیا ضرورتی بر نظارت مجدد شورای نگهبان خواهد بود؟ به نظر می‏رسد که چون اعتبار قانون آزمایشی محدود به مدت مقرر است، پس از انقضای مدت، اعتبار آن تمام شده تلقی می‏شود.برای تصویب نهایی این قانون تمام مراحل قانونی خود را طی می‏کند و علی الاصول برای تأیید به شورای نگهبان فرستاده می‏شود.در این مرحله، هر چند که شورای نگهبان در تفسیر موضوع با توجه به درک موقعیت زمان اظهار نظر می‏نماید، ممکن است، در اظهار نظر جدید، از نظر سابق خود عدول نماید.در این صورت، مصوبه اخیر باید با نظر جدید تطبیق داده شود.اما، به هر حال، برای آنکه اظهارنظرهای دوگانه پیش نیاید، شورای نگهبان در بررسی قوانین آزمایشی باید منتهای دقت را در این خصوص بنماید.
● تفسیر قانون اساسی
قواعد حقوقی از آن جهت که حق و تکلیف را مشخص می‏کنند، باید آنچنان صریح و روشن باشند که مجریان قادر به اجرای آن قواعد باشند و تابعان آن قواعد، در ادای تکالیف و یا برخورداری از حقوق یا سرگردانی و ابهام روبرو نگردند.صراحت و روشنی قواعد، کمال مطلوب است.اما، مسائل جامعه آنقدر وسیع و پر زاویه است که‏قانونگذار، علی رغم بکارگیری تمام مراتب دقت و احتیاط، قادر نخواهد بود آنچه را که لازم است پیش‏بینی نماید.همچنین، با وجود انتظاری که از قانونگذار، در بیان قوانین می‏رود، گاهی اوقات، زبان قانون اساسی نمی‏تواند قادر به بیان تمام مطالب باشد.از
طرف دیگر، مسائل و مستحدثات و تغییر احوال جامعه به گونه‏ای است که نمی‏توان تمام جزئیات را پیش‏بینی نمود.لذا، قانونگذار اکتفاء به ذکر کلیات و اصول مطالب می‏نماید و تطبیق جزئیات امر را به مجریان، و توضیح مبهمات را به آیندگان می‏سپارد.
با توجه به این مراتب است که، در علم حقوق باب تفسیر همیشه مفتوح می‏ماند، تا به کمک آن بتوان به راحتی به حل و فصل امور پرداخت.تدوین قانون از فکر و اندیشه قانونگذار ناشی می‏شود و توسط مجریان به مرحله عمل در می‏آید.بنابراین، می‏توان گفت: تفسیر، علمی است که بین مفهوم ذهنی و مفهوم مادی رابطه منطقی برقرار می‏نماید.به عبارت ساده و کوتاه: تفسیر عبارت از مطابقت دادن قانون با عمل و اجرا می‏باشد.[۲۳] بدین ترتیب است که مفسر از طرق ادبی[۲۴] ، منطقی[۲۵] ، تاریخی[۲۶] و نظایر آن به هدف و منظور قانونگذار دست می‏یابد و با اعلام نظر تفسیری مواد قانون را روشن و برای اعمال و اجرا آماده می‏سازد.
● نظارت بر داوطلبی، انتخابات و همه‏پرسی
نقش مردم در تعیین سرنوشت خویش از طریق مشارکت همگانی بر امور سیاسی اعمال می‏شود . در این امر مهم، همه افراد مردم به صحنه سیاسی دعوت می‏شوند و مدعیان زمامداری از بین آنان داوطلب و انتخاب می‏گردند، تا اریکه قدرت را به قصد خدمت به مردم در دست خود گیرند .
برآیند آزادی آراء مردم و رقابت‏های سیاسی داوطلبان پدیده‏ای است که آن را «اداره امور کشور به اتکای آراء عمومی»[۲۷] می‏شناسند. این آزادی و رقابت فی نفسه سالم و مطلوب است. اما، میل به قدرت عاملی است که اکثرا رقابت ناسالم و مکارانه را به همراه خود آورده، در آراء مردم اختلال و فساد ایجاد می‏نماید. بدین خاطر است که، برای احتراز از مفاسد احتمالی، امر نظارت بر آراء عمومی در تمام کشورهایی که حکومتهای مردمسالاری دارند مورد قبول قرار گرفته است. این نظارت باید به دست کسانی باشد که علاقه و منفعت خاصی نسبت به نتیجه انتخابات نداشته باشند، تا بتوانند درستی و امانت لازم را در کار نظارت بی‏طرفانه بکار گیرند. در این خصوص، اصل نود و نهم قانون اساسی مقرر می‏دارد: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد» .
ضرورت تطبیق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی، شورای نگهبان را موظف به بررسی و اظهارنظر در ظرف ده روز می‏نماید.این تکلیف قانونی برای آن است که شورا، در اجرای وظایف مقرر، اولا، کار تطبیق را در کوتاه‏ترین مدت انجام دهد و ثانیا، در ادای تکلیف خود مسامحه ننماید، زیرا مجلس، به عنوان کانون مصالح‏اندیشان جامعه و نمایندگان اراده مردم، اجرای اموری را برای کشور ضروری می‏داند و از طریق مصوبات خود اجرای آن را خواستار می‏شود.بنابراین، برای آنکه مسامحه و معطلی پیش نیاید، شورای مذکور باید «الزام و اجبار عملی» برای پاسخ و اظهارنظر ظرف مدت مهلت مقرر داشته باشد.ضمانت اجرای این الزام آن است که، در صورت عدم اظهارنظر ظرف مهلت مقرر «مصوبه قابل اجرا است» .در اینجا، سکوت و عدم اظهار ظر، تلقی به عدم مغایرت آن مصوبه با موازین شرع و قانون اساسی خواهد شد.
حاصل ضمانت اجرای مذکور، از یک طرف، جلوگیری از تعطیلی امور مردم می‏باشد و از طرف دیگر، مسؤولیت اخلاقی آن متوجه شورای نگهبان به عنوان «پاسدار شرع و قانون اساسی» خواهد شد . [۲۸]
آنچه که در پیش رو دارید نگرشی است در مساله نظارت شورای نگهبان بر انتخابات. در این تحقیق درباره استصوابی بودن و یا استطلاعی بودن نظارت به داوری نشسته‏ایم. مدعای این مقاله آن است که نظارت مذکور در اصل ۹۹ از نوع نظارت استصوابی است. از این در فصل بعد در آغاز به مبانی این مدعا و سپس به پاسخ ایرادات پرداختیم.
● فصل سوم
▪ جامه ی مشروعیت قانون اساسی بر تن شورای نگهبان
● مشروعیت شورای نگهبان
آشنایان با مباحث مرتبط با اندیشه سیاسی، به خوبی آگاهند که مبحث مشروعیت، زیربنایی‏ترین موضوع در بحث اندیشه سیاسی و اساسی‏ترین پرسش در اعمال حاکمیت نظام سیاسی و دولت است . در مساله مشروعیت، پرسش اصلی از حق حاکمیت است . پرسش این است که وقتی قدرت سیاسی به اعمال حاکمیت می‏پردازد و به الزام و امریت دست می‏زند، مبنای این اعمال حاکمیت چیست؟ و دولت و نظام سیاسی از چه منبعی این حق را گرفته است که می‏تواند مردم را وادار به اطاعت از قوانین خود کند و مردم هم باید ملتزم به فرمانبرداری و پذیرش فرمان او شوند؟ پرسش از مشروعیت‏سیاسی، آنقدر حیاتی است که هر نظام سیاسی باید به آن پاسخگو باشد و به گونه‏ای اعمال حاکمیت‏خود را توجیه کند و عقلانی نشان دهد .
آنانکه به مشروعیت ترکیبی معتقدند، در واقع بر این باورند که حق آمریت دولت از دو منبع سرچشمه می‏گیرد و دو منبع الهی و مردمی، مشروعیت‏سیاسی نظام را تغذیه می‏کند . ولی یک سؤال مهم از پیرو این مبنا آن است که آیا ترکیب یادشده، عرضی ست‏یا طولی؟ اگر مقصود ترکیب عرضی است (چنانکه ظهور واژه ترکیب نیز در هم‏عرض بودن و عدل یکدیگر قرار گرفتن است) و منظور از مشروعیت‏سیاسی ترکیبی آن است که مردم، در عرض خداوند، مبدا اعطای حق حاکمیت می‏باشند و هر یک از این دو منبع به صورت جزءالعله یا به صورت شرط لازم و کافی یا مقتضی و شرط و مانند آن، مشروعیت‏بخش به حاکمیت می‏باشند، اگر مقصود چنین تفسیری است; این سخن را نمی‏توان به شهید مطهری‏قدس سره نسبت داد و او را با این تفسیر، معتقد به مشروعیت ترکیبی دانست; چرا که تفسیر بالا، در تعارض آشکار با مبانی توحید تشریعی است که اساسی‏ترین مبانی فکری هر انسان موحد، از جمله شهید مطهری را تشکیل می‏دهد . مشروعیت ترکیبی عرضی، به شرک در ربوبیت تشریعی می‏انجامد و با توحید ناب ناسازگار است و اسناد آن به شهید مطهری، یک اتهام و تحریف در اندیشه ایشان است و افزون بر اشکالات فراوان ثبوتی و اثباتی، اینکه اصولا آیا مشروعیت مردمی، امکان عقلانی و ذاتی یا امکان وقوعی دارد یا امر محال است، نیاز به بررسی دارد .
اما اگر مقصود از مشروعیت ترکیبی، مشروعیت طولی است‏با این تفسیر که خداوند منبع مشروعیت‏سیاسی است و هم او حق آمریت و الزام خود را بدون واسطه یا با واسطه به مردم اعطا و واگذار کرده است و مردم به جهت‏حقی که از طرف منبع الهی حقوق، دریافت کرده‏اند، می‏توانند به حاکمان، حق الزام اعطا کنند و بر نظام سیاسی مشروعیت‏بخشند، چنین تفسیری از مشروعیت ترکیبی، گذشته از اینکه‏با ظهور کلمه ترکیب منافات دارد و از نظر اثباتی نیازمند اقامه دلیل قطعی و روشن است، به ویژه طبق مبانی امامت، که از اصول اعتقادی مذهب تشیع است و طبق آن امامت‏به تنصیص است و مشروعیت و حق الزام از طرف خداوند به پیامبر اسلام صلی الله علیه و آله و سپس به امامان دوازده‏گانه علیهم السلام اعطا شده است و در عصر غیبت این حق بلامانع مربوط به امام دوازدهم - عج‏الله تعالی فرجه الشریف - است و ادعای اینکه ایشان حق حاکمیت‏خود را به مردم داده باشند، ادعایی است که باید ثابت‏شود و گذشته از مشکلات فلسفی و عقلانی باید این فکر از آن دفاع کند که آیا عقلا می‏توان مردم را دارای حق الزام دانست؟ و آیا امکان عقلی یا وقوعی واگذاری این حق به دیگران وجود دارد یا نه؟ گذشته از تمامی این اشکالات ثبوتی و اثباتی، که در مبحث مشروعیت‏سیاسی و مبانی دموکراسی مورد نقد و نظر متفکران قرار گرفته است . [۲۹]

سعید صالح احمدی

[۱] نشریه حقوق اساسی ، شماره ششم و هفتم ، زمستان ۱۳۸۵
[۲] ر.ک به مجله پیک حقوق بشر ، ۱۸ خردادد ۱۳۸۴ ، سید محمد سیف زاده
[۳] محمد جعفر جعفری لنگرودی، ترمینولوژی حقوق، (تهران، گنج دانش، چ ۴، ۱۳۶۸)، ص ۷۰۶.
[۴] نظارت فعال یا Active .
[۵] همان، ص ۷۰۷.
[۶] همان.
[۷] عباس نیکزاد، پاسخ به شبهات نظارت استصوابی، (قم، دفتر نظارت و بازرسی انتخابات استان قم،ا
[۸] علی اکبر دهخدا، لغت نامه (تهران، دانشگاه تهران، چ اول، از دوره جدید، ۱۳۷۲)، ج ۳، ص ۳۸۵۸.
[۹] محمد حسن آشتیانی، بحر الفوائد فی شرح الفرائد، (قم، مکتبة آیة العظمی المرعشی النجفی، ۱۴۰۳ ق)، ص ۸۰ و ر.ک: جعفر سبحانی، البدعة، (بیروت، دار الاضواء، ۱۴۱۹ ق).
[۱۰] انبیاء: ۱۰۵.
[۱۱] نور: ۵۵.
[۱۲] .constitutionnels ـ Principes supra
[۱۳] دکتر ابوالفضل قاضی: حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، ص .۱۰۱
[۱۴] رک: سید محمد هاشمی: حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج ۱، ش .۲۸۵
[۱۵] ا صل نود و سوم قانون اساسی.
[۱۶] اصول ۴، ۷۲، ۸۵ و ۹۷ قانون اساسی.
[۱۷] صورت مشروح مذاکرات (یاد شده) ج ۲ ص .۹۴۸
[۱۸] اصل ۱۴۳ پیش‏نویس قانون اساسی: «به منظور پاسداری از قانون اساسی از نظر انطباق قوانین عادی با آن، شورای نگهبان قانون اساسی تشکیل می‏شود» .
[۱۹] صورت مشروح مذاکرات (یاد شده) ج ۲ ص .۹۵۷
[۲۰] همان مأخذ.ص .۹۵۶
[۲۱] مستفاد از اصول هشتاد و پنجم، هفتاد و دوم و نود و ششم قانون اساسی.
[۲۲] مواد ۱۶۸ تا ۱۷۳ آیین نامه داخلی مجلس.
[۲۳] Raymond Barraine.Dictionnaier de droit op.cit p ۱۷۸) adaptation de la loi a la pratique&#۰۳۹;interpretation est l&#۰۳۹;L
[۲۴] تفسیر ادبی، وقتی است که قانون مبهم باشد و بتوان با ملاحظه دقایق ادبی از آن رفع ایهام نمود. مفسر از این طریق، جمله‏بندی‏ها، دستور زبان و نحوه ارائه مطالب را مد نظر قرار داده و از لابلای کلمات به مقصود مقنن دست می‏یابد.
[۲۵] تفسیر منطقی، وقتی است که با مراجعه به مواد مشابه، مجاور و مرتبط از جهات تاریخی و یا موضوعی و همچنین اصول و سرفصلها و علت وضع هر یک از مواد بتوان پس از رفع ابهام و اجمال به مقصود اصلی قانونگذار دست یافت.
[۲۶] فسیر تاریخی، وقتی است که از طریق پی بردن به علت وضع قانون در زمان و منشأ تاریخی که سبب پیدایش آن قاعده شده است بتوان مقصود مقنن را درک نمود.
[۲۷] اصل ششم قانون اساسی.
[۲۸] حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج ۲، ص ۲۳۵ ، دکتر سید محمد هاشمی
[۲۹] فصلنامه حکومت اسلامی ، شماره ۳۱ .