بانک شاهی و توسعه اقتصادی ایران، ۱۹۵۲-۱۸۹۰

جفری جونز، نویسنده این مقاله، دکترای تاریخ از دانشگاه کمبریج و دکترای افتخاری اقتصاد و امور اداری از دانشگاه کپنهاگ دارد. او هم اینک استاد تاریخ بازرگانی در مدرسه بازرگانی هاروارد است و در زمان نوشتن این مقاله در سال ۱۹۸۷، مدرس تاریخ اقتصادی در مدرسه اقتصاد لندن بود.
دو اثر مهم وی در رابطه با مسائل ایران عبارتند از کتاب(“Planning and Power in Iran” (۱۹۸۹ که به همراه اف بوستوک نوشته است و بررسی دقیق و نسبتا بی‌طرفانه‌ای از چگونگی شکل‌گیری سازمان برنامه و بودجه و تاریخچه فعالیت‌های آن و نیز درگیری‌های ابوالحسن ابتهاج با شاه به حساب می‌آید. او همچنین کتاب “Banking and Empire in Iran: The History of the (اBritish Bank of the Middle East, volume ۱” (۱۹۸۶ را به نگارش درآورده است که متاسفانه هیچکدام از این دو به فارسی برگردانده نشده است.مشخصات مقاله حاضر به زبان اصلی به این شرح است. Geoffrey Jones, “The Imperial Bank of Iran and Iranian Economic Development, ۱۸۹۰-۱۹۵۲,”(LSE), Business and Economic History, ۲nd series, vol. ۱۶, ۱۹۸۷.در فاصله چهل سال بین ۱۸۸۹ تا ۱۹۲۸ یک بانک انگلیسی به عنوان بانک دولتی و بانک ناشر اسکناس ایران عمل می‌کرد و انحصار تقریبا کاملی بر بخش بانکداری مدرن در کشور ایران برقرار ساخت. بانک شاهی ایران یکی از اعضای گروه بزرگ «بانک‌های ماوراء بحار» بریتانیایی بود که در قرن نوزدهم تاسیس شدند و پیشتاز عملیات بانکداری به حساب آمده و شعباتی در سرتاسر آسیا، استرالیا، آفریقا و آمریکای جنوبی ایجاد کردند. برخی از این بانک‌ها شبکه گسترده‌ای از شعبات داشتند: برای مثال، شرکت بانک خاور در دهه ۱۸۸۰ هر سه قاره آفریقا، استرالیا و آسیا را در نوردید. گستره جغرافیایی عملیات این بانک‌ها بسیار وسیع‌تر از شرکت‌های چند ملیتی تولیدی بریتانیایی تا ۱۹۴۵ بود و آنها جلوه‌ای جذاب و نادیده گرفته شده از کسب‌وکار بین‌المللی بریتانیا بودند. بانک‌های ماوراء بحار بریتانیایی شباهت مفهومی با شرکت‌های مستقل “free-standing Companies” داشتند، به طوری که رشد و نمو آنها ارتباطی با عملیات داخلی هیچ بانک موجود که دفتر مرکزی در بریتانیا داشته باشد نداشت و هیچ نوع بانکداری داخلی انجام نمی‌دادند هر چند که برخی اوقات سپرده‌های انگلیسی‌ها را حداقل تا ۱۹۱۴ جمع‌آوری کردند.
● تاریخ بانک شاهی
بانک شاهی بر اساس گرفتن امتیازی از دولت ایران که آن را بانک دولتی با حق انحصاری نشر اسکناس و معاف از مالیات به مدت شصت سال می‌ساخت در ۱۸۸۹ در لندن تاسیس شد. ایران قرن نوزدهم «یکی از عقب مانده‌ترین کشورهای جهان بود.» یک شرکت نفت انگلیسی در ۱۹۰۸ در این کشور نفت کشف کرد، اما تا دهه ۱۹۳۰ طول کشید که ایران صاحب راه‌آهن یا صنعت مدرنی شود. ایران همچنین تا قبل از ۱۹۱۴ در معرض دخالت مداوم نیروهای خارجی بود، چون از موقعیت ژئوپلیتیک خاصی بین امپراتوری شوروی و هند انگلیس برخوردار بود.
پرسشی که آنا به ذهن می‌رسد اینست که چرا سرمایه‌گذاران انگلیسی باید خواهان تاسیس یک بانک در چنین کشوری باشند. پاسخ غیرعادی این است که بانک به اشتباه تاسیس شد. ماجرا به امتیازی برمی‌گردد که در ۱۸۷۲ به بارون جولیس درویتر داده شد، وی که ملیت انگلیسی داشت و بنیانگذار آژانس خبری رویتر بود، با دریافت این امتیاز امکان کنترل بر اکثر منابع طبیعی ایران را به دست آورد. امتیاز رویتر که تا سال‌های سال نمونه‌ای اسفناک از حاکمیت فاسد شاهان قاجار در فروش کشورشان به سرمایه‌داران غربی ملاحظه می‌شد، به شکل درست‌تر باید به عنوان تلاش جدی دولت در کمک به رشد اقتصادی توصیف شود. هسته امتیاز، طرحی برای ساختن راه‌آهن بود که دولت وقت ایران تشخیص داده بود، نه سرمایه و نه فناوری برای ساخت داخل آن دارد، اما امتیاز رویتر با مخالفت درون ایران و روس‌ها مواجه شد که شاه را مجبور به لغو آن کرد و تا ۱۸۸۹ طول کشید تا رویتر قادر به دریافت خسارت خود شود.
در ۱۸۸۷ روس‌ها، شاه را مجبور کردند با دادن امتیازات راه‌آهن به هیچ شرکت خارجی بدون اجازه آنها موافقت نکند. یک ماده مبهم در امتیاز ۱۸۷۲ به رویتر حق تاسیس بانک ملی داده بود. رویتر استدلال کرد که چنین نهادی یک شرکت ایرانی و نه خارجی خواهد بود و بنابراین مصون از حق وتوی روسیه برای ساختن راه‌آهن است. شاه این ایده را دوست داشت و تقریبا تا آخرین لحظه مذاکرات برای امتیاز بانک شاهی (که در ۳۰ ژانویه ۱۸۸۹ امضا شد)، ایرانی‌ها و انگلیسی‌ها درگیر قضیه راه‌آهن بودند، اما فشار روس‌ها، طرفین قرارداد را مجبور به حذف کلمه جادویی «راه‌آهن» از امتیاز کرد و در ماه مارس، تزار روسیه شاه ایران را به یک مهلت قانونی پنج ساله برای ساختن تمام راه‌آهن‌ها مجبور کرد. رویتر و شاه با امتیاز یک بانک به جای راه‌آهن باقی ماندند.
سهام بانک شاهی در بورس لندن عرضه عمومی یافت. تجارتخانه شرقی دیوید ساسون حدود ۳۰‌درصد انتشار سهام را در اختیار گرفت و یک کرسی در هیات‌مدیره داشت. سایر مدیران، هدف اولیه از تاسیس بانک را نشان داد. یک نماینده از بانک داخلی گلین‌میلز که فعال در تامین مالی راه‌آهن‌های خارجی بود حضور داشت. رییس بانک، رییس سابق بانک هنگ‌کنگ یک بانک معتبر انگلیسی در شرق بود که در پروژه‌های «عمرانی» مختلف در چین فعالیت داشت. هیات‌مدیره در لندن در محل کار کوچکی و با مدیرعامل عالی در تهران جلسه تشکیل می‌داد. کارکنانی که برای مدیریت بانک به ایران - و به عراق و هند جایی که بانک در دهه ۱۸۹۰ و بین سال‌های دو جنگ شعبه داشت- اعزام شدند، تقریبا تماما انگلیسی بودند. شباهت‌ها با «شرکت‌های مستقل» در بخش‌های صنعتی و استخراجی مشهود هستند.
تاریخ بانک شاهی را می‌توان به دوره‌های پیش و پس از ۱۹۲۸ تقسیم کرد. پیش از ۱۹۲۸ این بانک عملا تنها بانک مدرن در ایران بود، به استثنای بانک روس که در ۱۸۹۰ تاسیس شد که وام‌های «سیاسی» بسیاری پرداخت کرد و عمر آن با آشفتگی به پایان رسید. بانک در ۱۹۲۸ تعداد ۲۸ شعبه در همه شهرهای اصلی ایران داشت که در بازارهای خرده‌فروشی و خدمات فعالیت می‌کردند: قبول سپرده‌ها، مساعده و قرض دادن، تامین مالی تجارت، و خرید و فروش ارز. همچنین به عنوان بانک دولتی نیز عمل می‌کرد: انتشار اسکناس، واردات نقره برای ضرب سکه، نگهداری حساب‌های دولتی و دریافت‌کننده درآمدهای دولت و قرض‌دادن به دولت. بانک همچنین اوراق قرضه دو وام خارجی ایران در لندن را عرضه کرد (۱۸۹۲ و ۱۹۱۱) و وام‌های دولت بریتانیا به دولت ایران بین ۱۹۰۳ و ۱۹۱۹ از طریق این بانک داده می‌شد.
دامنه گسترده وظایف بانک شاهی- تفاوت فاحشی با هر تصویر کلیشه‌ای از یک «بانک ارزی» بریتانیایی- به‌وسیله دامنه گسترده تعهدات آن برابری می‌کرد. سهامداران بانک انتظار سود سهام داشتند، شاه ایران یک بانک دولتی می‌خواست و سرانجام وزارت خارجه بریتانیا یک کارگزار و عامل دست امپراتوری می‌خواست. سیاست‌های بانک مطابق با اینکه کدام «گروه با منافع خاص» بیشترین نفوذ را اعمال می‌کرد، در نوسان بود. وقتی لحظات حساس می‌آمدند- مثل دوره دو جنگ جهانی- بانک منافع دولت بریتانیا را در مرتبه اول، سهامداران را در مرتبه دوم و دولت ایران را در مرتبه آخر قرار می‌داد.
این ترتیب اولویت‌بندی کمک می‌کند تا مرحله دوم تاریخ بانک- از ۱۹۲۸ تا ۱۹۵۲- را توضیح دهیم، زمانی که مورد حمله دولت‌های ملی‌گرا قرار گرفت و سرانجام از ایران بیرون رفت. یک ویژگی چشمگیر این دوره، واکنش خشونت‌بار علیه کل کسب‌وکار بریتانیا در ایران است، خصوصا دو شرکتی که بر بخش‌های مدرن اقتصاد تسلط داشتند: شرکت نفت ایران و انگلیس و بانک شاهی. در ابتدای دهه ۱۹۵۰، هیچ چیز از کسب‌وکار بریتانیا به استثنای یک بنگاه پیمانکاران در ایران باقی نماند.
با تاسیس سلسله جدید پهلوی توسط رضا شاه در اواسط دهه ۱۹۲۰، مبارزاتی برای نوسازی ایران و به چالش طلبیدن کسب‌وکار خارجی شروع شد. بانک مرکزی- بانک ملی ایران- در ۱۹۲۸ تاسیس گشت. بانک شاهی نقش خود به عنوان بانک دولتی را از دست داد و در ۱۹۳۳ مجبور شد، قدرت نشر اسکناس را واگذار کند. در دهه ۱۹۳۰ کنترل‌های ارزی و توافقات تهاتری باعث شد، واحد تامین مالی تجارت خارجی بانک شاهی نابود شود. معاملات ارزی هرچه بیشتر در تهران متمرکز می‌شد و شبکه شعب استانی گسترده بانک شاهی در استان‌ها را بلا‌استفاده گذاشت. در شرایطی که بانک به یک بنگاه بدخلق و عنق تبدیل می‌شد به فرصت‌های مشارکت در صنعتی شدن ایران روی خوش‌نشان داده نشد. در ۱۹۳۶، هفت عضو هیات‌مدیره میانگین سن ۷۱ سال داشتند و یک رییس ۸۳ ساله که در ۱۹۱۳ پس از بازنشستگی از خدمات کشوری هندوستان به ریاست بانک رسیده بود. مدیران شباهت به مجموعه‌ای از پیامبران عهد عتیق داشتند: آنها قطعا هیچ همدلی با ایران جدید نداشتند. بانک شاهی خیلی سریع سهم بازار خود را به بانک ملی واگذار کرد- در ۱۹۳۹ فقط ۹‌درصد سپرده‌های بانکی ایران را داشت و نصف شعب خود را در درهه ۱۹۳۰ بست. پس از یک فرجه طی جنگ جهانی دوم- وقتی بریتانیا و شوروی، رضاشاه را خلع کرده و ایران را اشغال کردند- بانک در معرض مقررات رو به رشد دولتی قرار گرفت. بانک تصمیم گرفت از ایران خارج شود و بر تاسیس شعب جدید در کشورهای عربی در دهه ۱۹۴۰ تمرکز کرد. در سپتامبر ۱۹۵۱، بانک از معامله ارزی طی مناقشه بر سر ملی کردن شرکت ایران و انگلیس منع شد و در سال بعد ایران را ترک کرد.
تاثیر بانک شاهی بر اقتصاد ایران
معدود کسانی پیدا می‌شوند که با این دیدگاه مخالفت کنند که در اقتصاد در حال توسعه، «نوآوری مالی از اهمیتی درخور با نوآوری فنی در صنعت برخوردار است.» اما بانک‌های ماورای بحار بریتانیا بندرت، نیروهای اقتصادی مثبتی را شریک کردند: حقیقتا در بیشتر ادبیات تحقیقی هند و آمریکای لاتین از سیاست‌های آنها اغلب به‌شدت انتقاد شده است. این بخش، تاثیر بانک شاهی بر اقتصاد ایران را ارزیابی می‌کند.
آیا بانک شاهی، توانست سودهای «کلانی» را از ایران برای سهامداران بریتانیایی خود بیرون کشد؟ بانک‌های بریتانیا در این دوره اجازه داشتند، به‌وسیله انتقال دادن منابع به ذخایر «درونی» یا «سری» قبل از رسیدن به رقم سود منتشر شده، سودهای خود را پنهان سازند. سودهای «واقعی» بانک شاهی به طور میانگین حدود دو برابر سودهای منتشره بین ۱۸۹۰ و ۱۹۵۲ بود. با این حال عملکرد مالی بانک در مقایسه با بانک‌های داخلی یا سایر بانک‌های ماورای بحار رقم فوق‌العاده‌ای نبود. میزان سودآوری آن (برحسب سودهای منتشره به صورت نسبت ارزش بازاری سرمایه پرداخت شده) به استثنای طی دوره شرایط ویژه جنگ جهانی دوم، کمتر از بانک هنگ‌کنگ بود. جدول۱ تحلیلی از نرخ‌های واقعی بازدهی سهامداران از سود سهام برای پنج دوره را ارائه می‌دهد (براساس این فرض که سهامداران در آغاز و پایان هر دوره، سهام را خرید و فروش می‌کنند).
می‌توان دید که سهامداران بانک، بازدهی‌های واقعی فزاینده تا ۱۹۳۹ کسب کردند. اما رشد نرخ بازدهی در دهه ۱۹۲۰ عمدتا به علت سودهای کلانی بود که بانک طی جنگ جهانی اول، به ویژه از خدمت رسانی به ارتش بریتانیا به دست آورد. طی دهه ۱۹۳۰، ایران سهم اندکی در سودهای بانک داشت. هر سال بین ۱۹۳۱ و ۱۹۳۹، سودها از دفتر لندن بانک شاهی با حاشیه زیادی از سودها در ایران تجاوز می‌کرد: در ۱۹۳۱، ۱۹۳۳، ۱۹۳۴ و ۱۹۳۵، بانک شاهی در ایران متحمل زیان شد. سودهای لندن از درآمد سرمایه‌گذاری و در ۱۹۳۳ و ۱۹۳۴ از فروش سرمایه‌گذاری‌ها عاید می‌شد. سودآوری بانک در ایران پس از اشغال متفقین در ۱۹۴۱ بسیار شدید افزایش یافت، اما به محض اینکه نظامیان بریتانیا کشور را ترک کردند سقوط نمود.
ما حصل اینکه هرچند می‌توان این دیدگاه را پذیرفت که سرمایه‌داران غارتگر بانک شاهی را تشکیل می‌دادند، باید اقرار نمود که آنها سرمایه‌داران به ویژه موفق در غارتگری نبودند. شبیه بسیاری از بنگاه‌های تولیدی چند ملیتی بریتانیایی، آنها در پیشتازی خوب بودند اما در تضمین پاداش‌های پیشتاز بودن ناموفق بودند. یک ویژگی شگفتاور تاریخ بریتانیا این بود که همان الگوی رویدادها بعدا تکرار شد. طی دهه ۱۹۴۰، بانک (که پس از ۱۹۵۲ بانک بریتانیایی خاورمیانه نامیده شد) توانست به عنوان نخستین و تنها بانک در بیشتر کشورهای عرب کوچک خلیج فارس شامل کویت، دبی و عمان تثبیت شود. این یک قطعه استثنایی از بانکداری کارآفرینانه، خصوصا با توجه به قدمت بانک در ایران بود. اما بانک دوباره در الگوی تثبیت شده کسب‌وکار خود به نقطه توقف و ثبات رسید. وقتی افزایش شدید قیمت نفت در ۱۹۷۳ و ۱۹۷۴ منجر به ورود جریان عظیم وجوه مالی به خلیج فارس شد، بانک قادر به ارائه تسهیلات بانکداری عمده فروشی و تجاری مورد نیاز نشد و بیشتر عملیات گردش پول نفت به سمت بانک‌های بین‌المللی رقابتی‌تر رفت. تاریخ بانک شاهی یک مثال خصوصا روشن از ناتوانی مزمن بیشتر کسب‌وکار قرن بیستم بریتانیا به شامل کردن مفهوم تغییر پویا درون راهبردهای مدیریتی خود ارائه می‌دهد.
تعدادی از عوامل، محافظه‌کاری و بازدهی نسبتا پایین بانک را تبیین می‌کند شامل شرایط اقتصادی و سیاسی اساسا نامساعد در ایران: محیط غیرمترقی بانکداری بریتانیا به طور کلی از دهه ۱۹۲۰ تا ۱۹۷۰؛ ناتوانی گسترده دولت بریتانیا و نیز کسب‌وکارها در درک ملی‌گرایی مدرن ایرانی؛ مصونیت طولانی مدت بانک شاهی از فشار رقابتی در ایران و کیفیت ضعیف کارکنان انگلیسی بانک که به خاطر «شخصیت» و توانایی‌های ورزشی استخدام شده بودند و هیچ آموزشی ندیده بودند. بانک- مثل همه کسب‌وکارهای دیگر بریتانیایی در ایران- بر اساس امتیاز انحصاری رشد می‌کرد، در زمانی که قدرت سیاسی بریتانیا زیاد بود و قدرت سیاسی ایران و کسب‌وکارها ضعیف بود مصونیت داشتند. به محض اینکه این شرایط تغییر کرد، بانک دارای منابع مدیریتی نبود تا خود را با شرایط جدید تعدیل دهد.
از جنبه نهادسازی به اقتصاد ایران، بانک پیشتاز بانکداری مدرن در کشور بود، دقیقا همان طور که شرکت نفت ایران و انگلیس، صنعت نفت ایران را ایجاد کرد. بانک در سرتاسر کشور فعالیت می‌کرد و هنگامی که ایران در ۱۹۰۷،به «قلمرو نفوذ» بریتانیا و روسیه تقسیم شده بود، شعب بانک در هر دو طرف گسترش یافت. بانک- برخلاف شرکت نفت، «حالت جزیره‌ای» نداشت و تحقیقا تنها نهاد واقعا «ملی» در ایران پیش از دهه ۱۹۲۰ بود. ایران تا پیش از ورود بانک شاهی، فاقد نهادهای مالی نبود و هر ملاحظه‌ای از تاثیر بانک باید اثرات آن بر صراف‌های سنتی را در نظر بگیرد. تاثیر آن فوق‌العاده اندک بود. در ۱۹۰۸، بانک تخمین‌ زد که فقط ۵/۶ درصد تامین مالی تجارت خارجی ایران را عهده‌دار است و باقیمانده آن عمدتا در دست صراف‌ها بود. انعطاف‌پذیری شرایط وام‌دهی آنها و روابط فرهنگی، در بین عواملی بودند که صراف‌ها را از رقابت بانک شاهی حفظ می‌کرد.
«مزایای» بانک شاهی نسبت به سرمایه‌داران محلی، به بخش‌های معینی از بازار بانکداری محدود می‌شد. بانک شاهی، توسعه بانکداری مدرن بومی را کند نکرد. بانک شاهی وقتی بازدارنده شد که بانک ملی در ۱۹۲۸ تشکیل شد، اما تاثیر اندکی داشت.
یک بنگاه خارجی با تدارک سرمایه خارجی و بنابراین پر کردن شکاف منابع در اقتصاد میزبان بین سرمایه‌گذاری مطلوب و پس‌انداز داخلی می‌تواند کمک مهمی به آن اقتصاد بکند. اقتصاد ایران را می‌توان در ردیف اقتصادهای «کمبود سرمایه» تا قبل از دهه ۱۹۶۰ طبقه‌بندی کرد، اما بانک شاهی نقش مستقیم اندکی در بهبود وضعیت داشت. عرف بانکداری انگلیس، انتقال دادن تا حد امکان اندک وجوه سهامداران به کشور خارجی بود، زیرا ریسک ارزی و سیاسی وجود داشت. حدود ۵۰۰.۰۰۰ لیره سرمایه توسط بانک شاهی در ۱۸۹۱ به ایران منتقل شد، اما بخشی از آن متعاقبا دوباره برگشت خورد و در پایان دهه ۱۹۲۰ همه سرمایه که به شکل دارایی ثابت نبود به بریتانیا برگشت. بانک شاهی- مثل شرکت‌های چند ملیتی تولیدی در بیشتر اقتصادهای میزبان- یک منبع قابل توجه وجوه برای تکمیل پس‌اندازهای داخلی نبود.
بانک بیشتر وجوه مالی خود را از درون ایران تهیه می‌کرد. راهبرد بانک استفاده از شبکه شعب برای ایجاد یک پایگاه سپرده محلی بود که سپس وام می‌داد. «مزیت» بانک شاهی، بیش از آنکه در تامین و تدارک سرمایه باشد به مهارت و کارآفرینی برتر، همراه با دسترسی به نفوذ سیاسی و نظامی بریتانیا بود. بی‌میلی بانک در استفاده از منابع خود، موجب رشد انتقادات در ایران شد و یک عامل مهم دشمنی در دهه ۱۹۳۰ شد. در چندین فرصت بین ۱۹۳۳ و ۱۹۳۶، دولت ایران از بانک خواست تا منابع مالی با نرخ‌های تجاری فراهم سازد تا به تامین مالی برنامه صنعتی شدن ایران کمک نماید که مورد قبول هیات‌مدیره در لندن قرار نگرفت (به رغم توصیه مدیریت بانک در تهران). بانک سرانجام تحت اجبار شدید مجبور به دادن وام در ۱۹۳۶ شد.
اما بانک نقش زیادی در کمک به اقتصاد ایران با تجهیز پس‌اندازهای داخلی داشت. قطعا بیشتر این پول، دست کم تا ایجاد بانک ملی به صورت احتکار شده باقی ماند یا در وام‌دهی سنتی محبوس گردید. با این حال تردیدهای جدی درباره موارد استفاده از این پس‌اندازهای تجهیز شده ابراز می‌شد. ادعا می‌شد که بانک «در دادن اعتبار به ایرانی‌ها تبعیض قایل می‌شد.» بانک‌های بریتانیایی در هند، مصر و آفریقا به ویژه قبل از ۱۹۱۴، عمدتا به بنگاه‌های بریتانیایی و شرکت‌های تجاری وام می‌دادند، معمولا برای تامین مالی تجارت خارجی، اما در ایران بانک شاهی همیشه به تجار محلی وام می‌داد.
انتقاد جدی‌تر از سیاست‌های وام‌دهی بانک، شاید این باشد که بانک به تجار ایرانی و بنگاه‌های مهاجر بریتانیایی به یکسان، عمدتا اعتبار کوتاه‌مدت برای سرمایه در گردش ارائه می‌داد. تدارک سرمایه بلندمدت برای سرمایه‌گذاری صنعتی در خطوط بانکداری سرمایه‌گذاری به شیوه آلمان، کارکرد توسعه‌ای مفیدتری داشته است. اما باید توجه داشت که اعتبار کوتاه‌مدت، منابع تجار را برای سرمایه‌گذاری ثابت آزاد می‌ساخت خصوصا که تسهیلات اعتباری غالبا فراتر از دوره شش‌ماهه مرسوم تمدید می‌شد. به این ترتیب بانک نقش مهمی در تامین مالی صنعت روبه گسترش فرش در ایران پیش از ۱۹۱۴ ایفا کرد (که عمدتا توسط بنگاه‌های اروپایی مهاجر اداره می‌شد). موانع بسیار و متنوعی برای صنعتی‌شدن در ایران قبل از دهه ۱۹۲۰ وجود داشت بی‌ثباتی سیاسی، غیبت تعرفه‌ها، عرضه نیروی کار بی‌کیفیت و جای تردید است که بانک می‌توانست بر چنین محدودیت‌هایی با مساعده‌های بلندمدت‌تر غلبه کند، خصوصا که هیچ شواهدی از تقاضای اشباع نشده وجود ندارد. قابل ذکر است که بانک ملی، پس از تشکیل در ۱۹۲۸، هیچ نقش ترویج صنعتی به موازات بانک مصر در بین دو جنگ جهانی نداشت، هرچند که دولت یک بانک صنعتی و کشاورزی تاسیس کرد که اعتبار ارزان در اختیار بخش صنعتی نوپا در دهه ۱۹۳۰ گذاشت.
اینکه آیا اشتغال بانک شاهی به تامین مالی در بخش تجارت خارجی به نفع ایران نیز بود، جای تردید است. بانک قبل از ۱۹۱۴ به تقویت روابط بین ایران و اقتصاد بین‌الملل کمک کرد. وابستگی فزاینده ایران به صدور کالاهای اولیه، از قبیل تریاک و واردات منسوجات پنبه‌ای (هر دو فعالیت در ارتباط نزدیک با تامین مالی بانک بودند) الگوی توسعه ایده‌آل نبود، هرچند در شرایط سیاسی و اقتصادی قبل از ۱۹۱۴، سناریوهای بدیل ماندنی برای ایران به دشواری تصور پذیر بود و منافع درآمدی قابل توجهی در بخش تجارت وجود داشت. بانک نباید ابزاری برای کشیدن ایران به روابط تجاری انحصاری با امپراتوری آسیای بریتانیا دیده شود. قطعا قبل از ۱۹۱۴، شعبات جنوبی بانک در ایران عمدتا دخیل در تامین مالی تجارت و ترتیب‌دادن مبادله بین ایران، بریتانیا و هند بودند. در ۱۹۲۷، ۸۰‌درصد وام‌دهی شعبات بوشهر، شیراز و اصفهان برای تامین مالی صادرات تریاک ایران به شرق خصوصا مستعمرات بریتانیا در سنگاپور و چین بود، اما شعبات شمالی بانک از قبیل تبریز، مشهد و رشت عمدتا درگیر تامین مالی تجارت ایران و روسیه در قبل از ۱۹۱۴ از قبیل صادرات عظیم برنج و پنبه به همسایه شمالی بودند. طی دهه ۱۹۲۰ شعبه مشهد صادرات پنبه و پشم به شوروی و شعبه رشت، تجارت برنج، پنبه و خشکبار را تامین مالی می‌کردند، در حالی که همه شعبات شمالی با انحصارات تجاری شوروی که پس از انقلاب ۱۹۱۷ تاسیس شدند ارتباط نزدیک داشتند.
بانک شاهی فقط نقش کارآفرینی حاشیه‌ای در ایران داشت، هر چند نسبت به بانک‌های بریتانیایی درون آن کشور، بیشتر در این جهت حرکت کرد. به عنوان نهادی که افراد موسس آن خواهان ساختن راه‌آهن بودند، در دهه ۱۸۹۰ درگیر ساختن جاده و معادن شد که نتایج فاجعه‌باری داشت. دوباره دقیقا قبل از ۱۹۱۴ بانک درگیر تلاش برای ساختن راه‌آهن (سندیکای راه‌آهن ایران) شد، اما این نیز ناموفق بود. نخستین راه‌آهن ایران را دولت در دهه ۱۹۳۰ ساخت. بانک شاهی با تشویق به کاهش نرخ‌های بهره‌ای که در اقتصاد سنتی حاکم بود، احتمالا سهم مهم‌تری در کسب‌وکار ایران پیش از ۱۹۱۴ داشت.
بانک با کمک به پولی کردن اقتصاد ایران، آن را به تحرک وا داشت. بانک یک شبکه سراسری شعب در کشوری ایجاد کرد که بیش از آن فاقد بازار مالی ملی بود. پول کاغذی را رواج داد و سکه فلزی را پیش از ۱۹۱۴ اصلاح کرد. اما منافع اقتصادی این اقدامات تا حد زیادی پوشیده ماند. انتشار اسکناس به آهستگی و هر از گاهی (صفردر ۱۸۹۰، ۵۰۰.۰۰۰ پوند در ۱۹۰۵؛ ۱۸۰.۰۰۰۰ پوند در ۱۹۱۶؛ ۵/۲ میلیون پوند در ۱۹۲۸) رشد کرد. اساسنامه بانک را متعهد می‌کرد که ذخایر نقدی بالا نسبت به انتشار اسکناس حفظ شود، اشتیاق برای نشر شدید پول را محدود می‌کرد. به‌علاوه پذیرش اسکناس‌ها کاهش یافت چون آنها فقط قابل پرداخت به قیمت اسمی در شعبه منتشر شده بودند: اسکناس تبریز فقط با تنزیل در تهران نقد شدنی بود. با وجود شکایات مدیران بانک شاهی در دهه ۱۹۲۰، این سیاست تا ۱۹۲۹ تغییر نکرد، زمانی که بانک ملی مجبور کرد تمام اسکناس‌های بانک شاهی در همه جای کشور نقدپذیر باشد.
مسلما یکی از کمک‌های روشن بانک شاهی به توسعه اقتصادی ایران، نقش آموزشی آن بوده است. این شاید تناقض‌آمیز به نظر آید. بانک علاقه اندکی به آموزش دادن داشت و هیچ آموزش رسمی به کارکنان بریتانیایی و ایرانی خود ارائه نمی‌کرد. چنین گرایشاتی از ویژگی‌های حرفه‌ای بریتانیایی‌ها مسلما تا دهه ۱۹۷۰ بود. با این حال در ایران قبل از دهه ۱۹۲۰، بانک شاهی یکی از معدود منابع با ثبات اشتغال‌زایی بود که بتوان مهارت‌های اساسی دفتری و بانکداری را بدست آورد و زبان انگلیسی را یاد گرفت. تعداد شاغلین اندک بودند، هرگز بیشتر از ۴۰۰ نفر در هر زمان نشد. برعکس آن شرکت نفت بود که در ۱۹۳۰ حدود ۲۰‌هزار ایرانی را در استخدام داشت. با این همه، نقش بانک در آموزش دادن نخبگان تجاری جدید ارزشمند بود.
نقاط ضعفی نیز در اینجا وجود داشت. مثل همه بانک‌های ماورای بحار بریتانیایی تا دهه ۱۹۵۰، بانک شاهی ساکنان محلی را به مدیریت نمی‌پذیرفت. برعکس آن بانک امپراتوری‌ عثمانی بود که ترکیبی از مالکیت انگلیسی، فرانسوی و ترکی داشت و ملیت‌های خاورمیانه‌ای را در پست‌های مدیریتی از همان روز اول بکار می‌گرفت. تمایلات درون بانک شاهی، اینک به نحو عجیبی نژادپرستانه ملاحظه می‌شد.
وقتی که او در ۱۹۰۸ استعفا داد یکی از مدیران بانک گفت این نظر را تایید می‌کنیم که از این به بعد، «بانک سفیدپوستان» خواهیم داشت. در سال‌های بین دو جنگ، جریان پیوسته حرکت ایرانیان ناراضی از بانک شاهی به سمت نهادهای ملی به ویژه بانک ملی شروع شد. بانک شاهی، نقش ارزشمندی به عنوان مدرسه آموزشی اجباری برای بخش اقتصادی مدرن انجام می‌داد. نیازی به گفتن نیست که بانک شاهی از این نقش استقبال نمی‌کرد و در یک مورد، مصیبت‌بار شد. در ۱۹۳۶، مشهورترین کارمند ایرانی بانک، ابوالحسن ابتهاج، پس از اینکه در خواستش برای ارتقای مقام رد شد، استعفا داد. در ۱۹۴۲ او به ریاست بانک ملی رسید و طی هشت سال بعد، جنگ فرسایشی بی‌امانی را علیه کارفرمای سابق خود شروع کرد.
مطالعات انجام شده معاصر درباره شرکت‌های چند ملیتی، بحث فراوانی در مورد تاثیر حق حاکمیتی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی داشته است. سرمایه‌گذاری خارجی بالاجبار مستلزم از دست دادن بخشی از استقلال اقتصادی برای کشور میزبان است؛ چراکه تصمیم‌گیری نهایی به خارج منتقل می‌شود. این مساله خصوصا در ایران مهم بود و از نظر بیشتر ایرانی‌ها، هر نفع اقتصادی مثبتی از کسب‌وکار بریتانیایی‌ها در ایران بر اثر از دست دادن حق حاکمیت کشور نمی‌چربید. بانک در سطح گسترده به عنوان عامل امپریالیسم بریتانیا دیده می‌شد که بدون استدلال هم نبود.
طی دو جنگ جهانی دوم و در ابتدای دهه ۱۹۲۰، بانک شاهی منافع دیپلماتیک بریتانیا را مقدم بر منافع ایران قرار می‌داد: رضا شاه در دهه ۱۹۲۰ با تلخی اشاره به «بانک ایرانی لرد کرزن» می کرد که نگاهی به سرسپردگی ظاهری بانک به وزیر خارجه بریتانیا داشت. در واقع، مسائل اینقدر ساده نبود. بانک هرگز به طور کامل ابزار دولت بریتانیا نبود: بانک باید برای سهامداران خود سود تحصیل می‌کرد. برعکس، وزارت خارجه قبل از ۱۹۱۴ به بانک بی‌اعتماد بود، چون که بیشتر به منافع تجاری بریتانیا توجه داشت. طی سال‌های بین دو جنگ جهانی، مقامات وزارت خارجه اغلب از سیاست‌های ارتجاعی بانک دلسرد بودند. اما رابطه بین بانک و دولت انگلیس به حد کافی نزدیک بود که تعجبی ندارد ایرانی‌ها، مختصر اختلاف صرفا بریتانیایی این وضعیت را نادیده بگیرند.
شاید تناقض‌نما باشد که بانک قبل از ۱۹۱۴ به ایران کمک کرد مستقل باقی بماند. بانک کمک کرد تا مدیریت مالی ویران و درهم‌ریخته دولت اصلاح شود. مهم‌تر اینکه، وام‌دهی آن به دولت کمک کرد تا مانع از افتادن ایران به سلطه مستقیم بریتانیا یا روسیه شود. حقیقتا بانک به عنوان مجرایی برای وام‌های دولت بریتانیا و اوراق قرضه منتشره ایران در بورس سهام لندن عمل می‌کرد. بنابراین بانک می‌توانست به عنوان ابزار یک امپریالیست تلقی شود که ایران را خفه و تحت فشار قرار می‌دهد. اما مساعده‌های عظیم بانک به دولت ایران قبل از ۱۹۱۴، اجازه پرداخت حقوق سپاهیان ارتش را می‌داد و در نتیجه اطمینان از اینکه حضور دولت مرکزی در بخش‌هایی از کشور تداوم داشت. مساعده‌ها همچنین ایران را قادر ساخت تا بدهی خود به دولت‌های بریتانیا و روسیه را بازپرداخت کند دولت‌هایی که به دنبال دستاویزی برای قطع نشدن وابستگی ایران بودند. دولت بریتانیا به بانک شاهی به حدی اعتماد داشت که به هیچ نهاد «ایرانی» دیگری نداشت و مقامات بریتانیایی آماده بودند از طریق آن کار کنند تا مستقیما درگیر شوند. قطعا دولت‌های ایران ترجیح می‌دادند از این بانک وام بگیرند تا از دولت‌های خارجی وام بگیرند که شرایط سیاسی تحمیل می‌کردند.
● نتیجه‌گیری
در ادبیات ملی‌گرایانه در ایران، بانک شاهی، مثل شرکت نفتی ایران و انگلیس، اغلب به عنوان عاملان حریص سرمایه‌داری و امپریالیستی توصیف می‌شدند. در حالی که انتقادات جدی را می‌توان به سیاست‌های بانک نشانه رفت، به نظر می‌رسد تصویر کلی اغلب به کمدی نزدیک‌تر باشد تا به رذالت و پستی نسبت داده شود. این بانک را کسانی تاسیس کردند که می‌خواستند راه‌آهن در ایران بسازند به جای اینکه بانک را اداره کنند، بانک مبارزه سختی می‌کرد تا سود کسب کند حتی زمانی که انحصار بانکداری را در دست داشت. این بانک زمانی بیشترین سود را کرد که ارتش بریتانیا طی دو جنگ جهانی، ایران را اشغال کرد یا در ایران جنگید. در سال‌های دو جنگ، قضاوت سیاسی بانک کودکانه و سطحی بود و در دهه ۱۹۴۰ به خاطر اقدامات کارمند سابق و آزرده خاطر که اینک ریاست بانک رقیب ملی را داشت فلج گردید. اما باید تایید کرد که برخلاف بسیاری بانک‌های ماوراء بحار بریتانیا، و حتی بیشتر «شرکت‌های مستقل» بریتانیا، بانک شاهی باقی ماند.
تاثیر بانک بر اقتصاد ایران، ترکیبی از هزینه‌ها و فایده‌ها بود، اما به نظر می‌رسد که منافع بر هزینه‌ها در پیش از دهه ۱۹۲۰ برتری داشت هر چند که بانک می‌توانست بهتر از اینها عمل کند. طی دهه ۱۹۳۰، دشمنی بانک با سیاست‌های دولت ایران، به ویژه صنعتی شدن، فقط به موانع بسیار در مسیر توسعه صنعتی افزود.
تامل نهایی، از منظر دولت ایران نگاه می‌کند. شاهان قرن نوزدهم، از ابتدا به دنبال کمک سرمایه‌داران خارجی مثل رویتر برای نوسازی اقتصاد کشور بودند. هر چند آنها راه‌آهن را به بانک ترجیح می‌دادند، گروهی از سرمایه‌داران بریتانیایی را ترغیب کردند تا بانک تاسیس کرده و مهارت‌ها و منابع کافی به ایران انتقال دهند و بقای حکومت خود را تضمین نمایند. این نهاد یک نظام بانکداری مدرن به ایران داد؛ تجارت را تسهیل نمود، پول کاغذی منتشر ساخت؛ دولت را تامین مالی کرد؛ پس‌اندازها را تجهیز کرده و کادر بانکداران ماهر ایرانی به جامعه تحویل داد. وقتی از دهه ۱۹۲۰، ایران منابع کافی پیدا کرد تا بانک مخصوص خود داشته باشد، خدمات بانک شاهی با منتهای بی‌احترامی کنار گذاشته شد. حداقل با نگاهی بلندمدت، ایران از این سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی منتفع شد.

مترجم: جعفر خیرخواهان

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد