چگونگی استقلال

با نگاهی به قانون پولی و بانكی كشور (۱۳۵۱)، بانك مركزی دارای پنج ركن می باشد. اولین ركن آن، مجمع عمومی بانك مركزی می باشد. این مجمع وظایفی از قبیل رسیدگی و تصویب ترازنامه بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران و رسیدگی و اتخاذ تصمیم نهایی نسبت به گزارش های هیات نظارت را بر عهده دارد. در واقع این مرجع، عملكرد مسئولان بانك مركزی را مورد بررسی و تصویب قرار داده و مسئولان بانك مركزی در مقابل تصمیمات و اقدامات خود به مجمع عمومی پاسخگو هستند.
دومین ركن بانك مركزی كه ركن تصمیم ساز و سیاستگذار سیاست های پولی و اعتباری است، شورای پول و اعتبار می باشد. در قانون، وظایفی از قبیل رسیدگی و اظهار نظر نسبت به ترازنامه بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران برای طرح در مجمع عمومی، رسیدگی و تصویب آیین نامه های مذكور در قانون پولی و بانكی كشور، اظهار نظر در مسایل بانكی و پولی و اعتباری كشور و همچنین اظهار نظر نسبت به لوایح مربوط به وام یا تضمین اعتبار و هر موضوع دیگری كه از طرف دولت به شورا ارجاع می شود و دادن نظر مشورتی و توصیه به دولت در مسایل بانكی و پولی و اعتباری كشور كه به نظر شورا در وضع اقتصادی و به خصوص در سیاست اعتباری كشور، مؤثر خواهد بود بر عهده این شورا گذارده شده است. سومین ركن نیز هیأت عامل بانك می باشد كه متشكل از رئیس كل، قائم مقام، دبیر كل بانك و سه نفر معاون می باشد.
اما اعضای مجمع و شورا چه كسانی هستند و چگونه تعیین می شوند؟ نقش بانك مركزی در این دو نهاد، به خصوص شورای پول و اعتبار كه نهاد سیاست گذار پولی و اعتباری می باشد، چیست؟ نحوه تعیین هیات عامل بانك مركزی چگونه است؟... . در بخش های بعد به هر یك از این سؤالات جواب مبسوطی داده خواهد شد.
مجمع عمومی بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران
بر اساس ماده ۱۷ قانون پولی و بانكی كشور (۱۳۵۱)، اعضاء مجمع عمومی بانك مركزی عبارتند از: وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر بازرگانی و رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی. همچنین ریاست مجمع عمومی بانك با وزیر امور اقتصادی و دارایی است. همان طور كه گفته شد، ترازنامه بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران در مجمع عمومی به تصویب اعضاء آن می رسد و این تصویب به نوعی تایید عملكرد یك ساله بانك مركزی می باشد. لذا این قانون، بانك مركزی را به سازمان اجرا كننده بودجه (وزارت امور اقتصادی و دارایی) به عنوان رئیس مجمع و نهاد تهیه كننده بودجه (سازمان مدیریت و برنامه ریزی) به عنوان عضو مجمع، پاسخگو می نماید. در این ساختار، جو عمومی بودجه بر سیاست های پولی سنگینی می كند و به نوعی مانع از استقلال سیاست پولی از مالی می شود.
در برنامه چهارم توسعه سعی در اصلاح ساختار فوق شده است. براساس بند ه- ماده ۱۰ این قانون، «تركیب مجمع عمومی بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران عبارت است از: رئیس جمهور (ریاست مجمع)، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور، وزیر بازرگانی و یك نفر از وزرا به انتخاب هیأت وزیران.» اگر چه در تركیب جدید وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه هنوز حاضر هستند، اما با توجه به تغییر ریاست آن و افزایش اعضا، قدرت اعمال نظرات دستگاه هایشان كاهش یافته است. لذا تغییر تركیب مجمع عمومی در راستای افزایش استقلال بانك مركزی بوده است.
شورای پول و اعتبار
الف- اعضای شورا
از آنجا كه شورای پول و اعتبار نهاد تنظیم و تصویب سیاست های پولی و اعتباری می باشد، توجه به تركیب آن از اهمیت خاصی برخوردار است؛ در صورتی كه اعضاء هیأت دولت در این شورا دارای اكثریت آرا باشند، می توانند بر تصمیمات اتخاذ شده در این شورا اثر گذارده و آنها را در راستای اهداف خود نمایند، حال آن كه اهداف بانك مركزی كاملاً مشخص و معلوم می باشد. لذا تقویت جایگاه بانك مركزی و متخصصان پولی و بانكی در شورا می تواند تنظیم سیاست های پولی را با اهداف بانك مركزی همخوان تر نماید.
تغییر در تركیب این شورا به دفعات، پس از سال ۱۳۳۹ صورت گرفته است. این تغییرات یا ناشی از معرفی تركیب جدید (مثلاً به علت تغییر قانون پولی بانكی در سال ۱۳۵۱) بوده است، یا عضوی به تركیب اضافه یا كم شده است. براساس آنچه كه در بند «و» ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم تصریح شده است، اعضاء شورا ۱۳ نفر بوده كه ۱۱ نفر از آنها دارای حق رای و دو نفر نیز به عنوان ناظر می باشند.
لازم به ذكر است كه اعضای ناظر شورا نمایندگان كمیسیون های «امور اقتصادی» و «برنامه و بودجه و محاسبات» مجلس شورای اسلامی (هر كدام یك نفر) با انتخاب مجلس می باشند.
اگر نگاهی دقیق تر به تركیب اعضای این شورا بیاندازیم، جایگاه قوی نمایندگان دولت (دارای ۵ عضو از ۱۱ عضو دارای حق رای) در شورای پول و اعتبار كاملاً مشهود است. این قدرت در نهاد تصمیم ساز سیاست های پولی و اعتباری دولت را به استفاده از ارزانترین منبع در مواقع كسری بودجه- كه همانا استقراض از بانك مركزی می باشد- وسوسه می كند. اگر چه در سال های اخیر استقراض دولت از بانك مركزی مضموم شمرده شده و قوانینی نیز برای جلوگیری از این پدیده به تصویب رسیده اند، اما این اقدامات در سال های قیمت بالای نفت صورت گرفته است. در صورت بروز بحران كاهش درآمدهای ارزی، امكان اصلاح قوانین و بی توجهی به آنچه در قبل مضموم شمرده می شده است، وجود دارد (همان طور كه ماده ۶۰ برنامه سوم در موارد غیر اضطراری نیز اصلاح شد) و جایگاه كنونی دولت در شورای پول و اعتبار نیز این امكان را افزایش می دهد.
در عوض بانك مركزی در شورای پول و اعتبار تنها یك عضو مستقیم و دو عضو با تایید رئیس جمهور دارد كه موضع ضعیفی در شورا برای آن ایجاد می نماید. بخش خصوصی نیز دارای دو عضو در شورا می باشد كه می تواند در ساختار كنونی نقش مؤثری را ایفا كند.
در آخر جا دارد بر تقویت جایگاه كارشناسان و متخصصان پولی و بانكی در شورا تاكید كنیم. این افراد می توانند مسایل را دقیق و از منظر علمی مورد ارزیابی و بررسی قرار داده و در تصمیمات خود فقط بر اقتصاد كشور و سیستم پولی و بانكی تمركز نمایند. از آنجا كه متخصصان و كارشناسان، مستقل از دستگاه های اجرایی می باشند، نظرات آنها فارغ از منافع دستگاه یا بخش خاصی خواهد بود.ب- ریاست شورا
بر اساس قانون پولی و بانكی سال ۱۳۵۱ریاست شورا بر عهده رئیس كل بانك مركزی گذارده شده بود. اما در قانون برنامه دوم توسعه، این وظیفه از رئیس كل بانك مركزی ساقط و به وزیر امور اقتصادی و دارایی تنفیذ گردید. اما پس از بحث و بررسی های فراوان در سال های اخیر و با هدف تفكیك نهادهای ناظر بازار پول و سرمایه، در برنامه چهارم ریاست شورای پول و اعتبار مجدداً به رئیس كل بانك مركزی واگذار گردید. اگر چه رئیس شورا مانند سایر اعضا دارای یك رای در شورا می باشد، لیكن تنفیذ آن به رئیس كل بانك مركزی موضع این بانك را قوی تر خواهد نمود.
نحوه تعیین رئیس كل و قائم مقام بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران
یكی از معیارهای استقلال بانك مركزی نحوه تعیین رئیس كل بانك مركزی و طول دوره ریاست ایشان می باشد. در ایران طول دوره رئیس كل بانك مركزی ۵ سال می باشد كه با توجه به دوره چهار ساله دولت، نوعی استقلال از تغییرات در دولت را به ذهن متبادر می نماید. اما از آنجا كه ریاست بانك مركزی نیز در زمره پست های سیاسی شناخته شده كه با تغییر دولت امكان تغییرشان وجود دارد، عملاً عدم همخوانی دوره دولت و ریاست بانك مركزی را خنثی كرده و نوعی وابستگی را به وجود آورده است.اما در مورد تعیین ریاست كل و قائم مقام بانك مركزی، برنامه چهارم این اختیار را از وزیر امور اقتصادی و دارایی (مسئول اجرای بودجه) گرفته و به مقام ریاست جمهوری انتقال داده است. در تبصره ۱ و ۲ بند «ه» قانون برنامه چهارم آمده است: رئیس كل و قائم مقام بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد رئیس جمهور و پس از تایید مجمع عمومی بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران با حكم رئیس جمهور منصوب می گردد. این مورد استقلال بانك مركزی را افزایش می دهد.
نتیجه گیری:
با توجه به موارد فوق، اگر چه در سال های اخیر در جهت استقلال تشكیلاتی بانك مركزی اقداماتی صورت گرفته است، لیكن اراده ای راسخ در این زمینه حاكم نبوده است. به عنوان مثال، اگر چه در سال های اخیر تركیب مجمع، نحوه انتخاب رئیس كل و قائم مقام در راستای افزایش استقلال بانك مركزی بهبود یافته است، اما تغییرات چشمگیری در تركیب شورای پول و اعتبار- ركن سیاست گذار سیاست های پولی و اعتباری- به نفع بانك مركزی ایجاد نشده است. لذا تا استقلال ساختاری محدود بانك مركزی هنوز راه زیادی باید پیمود.

منبع : روزنامه همشهری