یک قر ن بلاتکلیف

چرا قانون مطبوعات لازم است
به دلیل كاركردهای مثبت، مطبوعات بحق صاحب عنوان ركن چهارم دموكراسی یا ركن چهارم حاكمیت و مشاركت مردم در سرنوشت سیاسی خود شده، به طوری كه از نظر نظارت همگانی در اسلام نیز بهترین ابزار تحقق قاعده امر به معروف و نهی از منكر در عصر حاضر گشته اند. اما همین پدیده با آثار مثبت فراوان همچون سایر مصنوعات بشری دغدغه ها و معضلاتی را برای جامعه بشری به وجود آورده است. دگرگونی و نابودی ارزشهای مثبت انسانی و تحمیل الگوهای ضد ارزشی، تجاوز به حریم زندگی خصوصی افراد، تضعیف امنیت ملی، تشدید احساس ناامنی، تحریك به عداوتهای نژادی، اخلال در سیستم قضایی، توهین و هتك حرمت افراد و دولتمردان و... از جمله پیامدهای منفی مطبوعات و توان بالقوه آن در آسیب رساندن به اجتماع است.
در حال حاضر پس از مبارزات طولانی، تجربیات كشورهای مختلف و اجماع اندیشمندان منجر به استفاده از مطبوعات با حفظ دستاوردهای مثبت آن و مبارزه با پیامدهای منفی آن شده است. رسیدن به این نتیجه جز با ایجاد تعادل بین حقوق و آزادیهای مطبوعات از سویی و حفظ حقوق و حرمت اشخاص و حكومت از سوی دیگر، میسر نیست. بنابراین، جهت تثبیت و حمایت از آزادی مطبوعات به عنوان یكی از دستاوردهای بزرگ جامعه بشری باید در جرم انگاری و یافتن راهكارها و پاسخهای مناسب برای موارد نقض قانون در این قلمرو، دقت بیشتری كرد تا جامعه از این نعمت محروم نشود و جامعه انسانی، شاهد ظهور آثار مثبت آن باشد و در مقابل از آثار منفی آن جلوگیری كند.
اگرچه كشور ما، با تصویب شش قانون عمده مطبوعاتی و دهها تكمله و تبصره، در قانون گذاری ركورددار است و یك سال پس از تصویب اولین قانون اساسی كشور(۱۲۸۵ ه ش)، در حالی كه هنوز قانون مجازات و آیین دادرسی كیفری از تصویب مجلس نگذشته بود، قانون مطبوعات (۱۲۸۶ ه ش) به تصویب رسید؛ ولی این بخش حقوقی هنوز از لحاظ نظری و رویه عملی و قضایی فقیر و ناهماهنگ با تحولات جهانی است. شاهد مدعا اینكه در كشور ما با وجود تصریح اصل ۷۹ متمم قانون اساسی بر حضور هیأت منصفه در محاكمات مطبوعاتی (در حدود ۱۰۰ سال قبل) و تكرار آن در قوانین مختلف مطبوعاتی، در عمل تا سال ۱۳۷۰ در محاكمات مطبوعاتی هیأت منصفه حضور نداشت و در نتیجه رویه قضایی و تحقیقات حقوقی نیز در این زمینه بسیار ناچیز است. در مقایسه، كشور انگلستان در حال حاضر با توجه به سابقه طولانی فعالیت مطبوعات، توانسته است به یك سیاست جنایی منسجم در این قلمرو دست یابد.سیاست جنایی نامشخص، ابهام در حقوق و تكالیف حاكمیت و مطبوعات، عدم تعیین حدود آزادی مطبوعات، عدم تعیین دقیق جرایم و تخلفات مطبوعاتی و... باعث ایجاد جوی پرتنش در ایران شده است، به نحوی كه در شرایط كنونی می توان از آن به عنوان«بحران سیاست جنایی در قلمرو مطبوعات» یاد كرد. مهمترین راه خروج از این بحران، شناخت زوایای گوناگون پدیده مجرمانه مطبوعاتی و یافتن راه حل علمی مبتنی بر نیازهای امروز جامعه و تدوین قانون مطبوعات بر این مبنا است. به نحوی كه از طرفی محدودیتهای غیرمنطقی نسبت به مطبوعات كه نتیجه ای جز كندی توسعه سیاسی جامعه ندارد؛ اعمال نشود و از طرف دیگر با بی تدبیری در این قلمرو، جامعه شاهد هرج و مرج مطبوعاتی و خروج از اعتدال و در نتیجه لطمه به حقوق اشخاص و امنیت ملی نباشد.نگاهی گذرا به سیر تحولاتی قوانین مطبوعاتی، شاید بتواند كمكی به حل این مشكل باشد. این بررسی كوتاه به سه مقطع زمانی جداگانه تفكیك شده است؛ قبل از انقلاب مشروطیت، بعداز آن و تا زمان پیروزی انقلاب اسلامی و بالاخره پس از ۲۲ بهمن ۱۳۵۷.
پیشینه تاریخی قوانین مطبوعاتی
۱- پیش از انقلاب مشروطه
«قانون»از نظر اصطلاحات حقوقی تنها به مقرراتی اطلاق می شود كه با گذراندن مراحل خاصی به تصویب قوه مقننه (مجلس قانونگذاری) رسیده باشد. بنابراین با توجه به اینكه تا حدود ۷۲ سال پس از انتشار نخستین نشریه یعنی كاغذ اخبار در سال ۱۲۵۲ قمری، در كشور ما چیزی به عنوان «مجلس» وجود نداشت، باید این مدت را دورانی نامید كه نشریات ایرانی بدون داشتن «قانون مطبوعات»فعالیت می كرده اند.
با وجود این، فقدان «قانون» در این مدت را نباید به معنای عدم وجود الزامات حكومتی برای ارباب جراید دانست. از شخص شاه گرفته تا مأموران رسمی دولت در«اداره مطبوعات داخلی»كه در سال ۱۲۸۰ قمری به دستور ناصر الدین شاه در«وزارت علوم »تشكیل شد و هشت سال بعد به «وزارت مطبوعات »تبدیل گردید و از آنجا تا تدوین «كتابچه قانون جزا» در سال ۱۲۹۶ قمری به دستور ناصر الدین شاه از سوی«كنت دومونت فرت » ایتالیایی همیشه نشانه هایی از توجه جدی حكومت و دولتمردان نسبت به عملكرد جراید وجود داشته است.
۲- از انقلاب مشروطه تا انقلاب اسلامی
انقلاب مشروطیت در تاریخ معاصر كشور ما حادثه ای كم نظیر است كه پیامدهای مهمی در عرصه های مختلف از خود بر جای گذاشته است. بی تردید، یكی از مهمترین دستاوردهای این خیزش عمومی را باید در آغاز دوران «قانون» گرایی جامعه دانست. در اثر این نهضت بود كه فرمان مشروطه در تاریخ ۱۳ مرداد ماه ۱۲۸۵ شمسی (۱۳۲۴ قمری) به وسیله مظفر الدین شاه صادر شد و به موجب آن برای نخستین بار در كشور ما قوه مقننه ای به نام «خانه ملت» بنیان نهاده شد.
تدوین قانون اساسی مشروطیت و متمم آن در سال ،۱۳۲۵ گام اول در تدوین مقررات به شیوه ای بود كه سالها قبل از آن در ممالك بیگانه معمول شده بود. نویسندگان قانون اساسی مشروطیت در چند مورد با وسعت نظر به مسأله مطبوعات نگریستند و در اصل بیستم نیز صراحتا بر آزادی مطبوعات پای فشردند. این اصل تأكید كرد: «عامه مطبوعات، غیر از كتب ضلال و مواد مضره به دین مبین آزاد و ممیزی در آنها ممنوع است. هرگاه چیزی مخالف قانون مطبوعات در آنها مشاهده شود، نشر دهنده یا نویسنده، برطبق قانون مطبوعات مجازات می شود ولی اگر نویسنده، معروف و مقیم ایران باشد، ناشر و طابع و موزع از تعرض مصون هستند.»در این قانون اساسی، همچنین حضور «هیأت منصفه» در رسیدگی به جرایم سیاسی و مطبوعاتی به رسمیت شناخته شد.
توجه خاص اركان حكومت به مطبوعات، كه ناشی از جایگاه و نقش مهم آنان در جامعه بود، از این نكته نیز به خوبی قابل درك است كه، به رغم التهاب خاص آن برهه زمانی و نیاز شدید كشور به قانون نویسی در زمینه های متعدد، تنها یك سال بعد یعنی پنجم محرم ۱۳۲۶ قمری (۱۸ اسفند ۱۲۸۶ شمسی) شاهد تصویب نخستین «قانون مطبوعات» هستیم و از آن تاریخ است كه جامعه مطبوعاتی كشور ما دارای قانون ویژه خود می شود. جالب تر این كه همین قانون، كه دارای یك مقدمه، شش فصل و پنجاه و دو ماده است، مفصل ترین قانون مطبوعات تا زمان فعلی نیز به شمار می رود. گرچه این قانون، تحت تأثیر قانون مطبوعات ۲۹ ژوئیه ۱۸۸۱ فرانسه نگاشته شده و به همین دلیل به جای الزام به اخذ مجوز برای انتشار نشریه، تسلیم اظهارنامه ای به وزارت انطباعات را كافی دانسته بود اما در موارد دیگر محدودیت های فراوانی را بر مطبوعات تحمیل می كرد. این محدودیت تراشی ها، كه دلیل آن را قبلا یاد كردیم، موجب مقابله شدید مطبوعات و انتقاد از این قانون شد.با این حال فشارهای پیدا و پنهان به مطبوعات عملا ادامه داشت و در دوره فترت وسعت بیشتر پیدا كرد. مقصود از دوره فترت فاصله ده ساله انحلال مجلس سوم تا گشایش مجلس چهارم است كه از سال ۱۳۳۰ تا ۱۳۴۰ قمری طول كشید. در همین دوران بود كه برای اولین بار انتشار روزنامه ها مشروط به اجازه هیأت وزیران شد. هیأت وزیران، كه محمدعلی علاءالسطنه صدارت آن را داشت، در جلسه مورخ ۱۸ شوال ۱۳۳۵ قمری این تصمیم را چنین اعلام كرد:
«هیأت وزرای عظام تصویب فرمودند كه از این تاریخ اشخاصی كه امتیاز روزنامه از وزارت معارف می خواهند باید اجازه آن به تصویب هیأت وزرای عظام رسیده باشد و نیز كلیه امتیازاتی كه قبل از تشكیل كابینه حاضره از طرف وزارت معارف داده شده و تاكنون اشاعه نیافته توقیف و موكول به اجازه هیأت وزرا خواهد بود.»پانزده سال پس از تصویب قانون مطبوعات، مجلس چهارم مشروطه، دو ماده دیگر (متمم) بر قانون مطبوعات افزود. این دو ماده ناظر بر مطالب خلاف دین مبین اسلام بودند. ماده اول مطبوعات را ملزم می ساخت كه «هر وقت بخواهند در امور مربوط به دین اسلام و مذهب... چیزی طبع كنند، قبلا به ناظر شرعیات... مراجعه نمایند» . ماده دوم نیز مجازات سرپیچی از این قانون را مشخص می كرد.این قانون در سال ۱۳۲۱ و در دوره نخست وزیری احمد قوام بار دیگر اصلاح شد. از جمله این اصلاحات، پیش بینی داشتن «سرمایه علمی و اخلاقی» بود. از آنجا كه تصدیق صلاحیت «صاحب امتیاز یا مدیر یا سردبیر روزنامه یا مجله» در ماده اول قانون به عهده شورای عالی فرهنگ گذاشته شده بود، این اقدام در حقیقت نوعی تأیید برای نظام اخذ مجوز به شمار می رود، از این تاریخ تا ۱۵ بهمن سال ۱۳۳۱ كه دكتر محمد مصدق، نخست وزیر وقت، قانون جدید مطبوعات را تصویب كرد و به مرحله اجرا نهاد، تغییر چندانی در قوانین مطبوعات مشاهده نمی شود، البته به جز تصمیمات شاهانه یا دخل و تصرف های سلیقه ای و وضع آیین نامه های اجرایی!
با تحول اوضاع سیاسی و اجتماعی كشور در سال های مربوط به نخست وزیری دكتر مصدق، هر كس به دلیلی دگرگونی مقررات مطبوعاتی را ضروری می پنداشت. از همین رو، مصدق كه از مجلس هفدهم اختیارات ویژه و از جمله حق وضع قانون را كسب كرده بود، به تدوین و تصویب قانون مطبوعات جدید اقدام كرد. از آنجا كه این قانون براساس اختیارات ویژه و نه از طریق قوه مقننه، تصویب و اجرا شده است آن را اصطلاحا «لایحه قانونی مطبوعات» می نامند.
با این لایحه قانونی، در بخش جرایم مطبوعاتی تفاوت چندانی با قوانین قبلی نداشت، از جهات دیگر كامل تر به نظر می رسد. از مهم ترین مقررات موجود در این لایحه تأكید صریح بر لزوم اخذ مجوز برای انتشار نشریه از وزارت كشور (ماده۲) و در نظر گرفتن گروهی شبیه به هیأت نظارت فعلی (ماده ۵) است.از دیگر ویژگی های این لایحه قانونی توجه به نقش «سردبیر» در مطبوعات است كه براساس آن وی نیز باید همان شرایط مدیر و صاحب امتیاز را داشته باشد.(ماده ۷)به هرحال، اعتبار این لایحه قانونی چندان نپایید و عمر كوتاه آن با تغییر شرایط سیاسی كشور و كودتای ننگین ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ به پایان رسید. پس از سقوط دولت دكتر مصدق، طی قانونی كه مجلس دوره هجدهم تصویب كرد كلیه قوانینی كه او با استفاده از اختیارات ویژه اش وضع كرده بود باطل شمرده شد. لایحه قانونی مطبوعات هم از جمله همان قوانین بود.بدیهی است شرایط پس از كودتا و تصمیم جدی برای محدودسازی فعالیت های مطبوعاتی و سیاسی، فقدان قانون مطبوعات را برنمی تابید و به همین جهت كمیسیون ویژه ای متشكل از نمایندگان دو مجلس سنا و شورای ملی مأمور تدوین چنین قانونی شدند. در نهایت نتیجه كار این كمیسیون، روز دهم مرداد ۱۳۳۴ به تصویب رسید و باز هم به نام «لایحه قانونی» شهرت یافت.
۳- پس از پیروزی انقلاب اسلامی
پیروزی انقلاب اسلامی ایران در ۲۲ بهمن سال ،۱۳۵۷ نقطه عطفی در تاریخ این ملت به شمار می رود.با استقرار نظام اسلامی، تمام بنیان های وابستگی فرو ریخت و همگان، از جمله روزنامه نگاران، فرصت یافتند دوران جدیدی را تجربه كنند. طبیعی است كه اهمیت مطبوعات و فقدان ساختارهای حقوقی لازم از یك سو و شكل گیری انواع توطئه های شیطانی از سوی دیگر اجازه نمی داد به انتظار تدوین قانون اساسی و تشكیل قوه مقننه نشست. از این رو، تنها شش ماه پس از پیروزی، در تاریخ ۲۰ مرداد ۱۳۵۸ نخستین مقررات مطبوعاتی در نظام جدید به تصویب شورای انقلاب رسید. این مقررات نیز به همین جهت اصطلاحا «لایحه قانونی مطبوعات» نامیده می شود.با نیم نگاهی به این لایحه قانونی، تأثیر شرایط جدید و انقلابی در تدوین آن به خوبی مشهود است. ممنوعیت مقامات حكومت پیشین از انتشار نشریه، تكمیل اعضای هیأت نظارت بر مطبوعات، به رسمیت شناختن تشكل های صنفی روزنامه نگاری و بالاخره توجه به «هیأت منصفه» و نحوه انتخاب آن برای حضور در دادرسی های مطبوعاتی از ویژگی های اساسی این مصوبه به شمار می رود.پس از این تاریخ است كه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز به تصویب می رسد و در اصول متعددی به دفاع از حیثیت و رسالت مطبوعات، آزادی بیان و چگونگی محاكمات مطبوعاتی تصریح می شود. با توجه به این اصول است كه تشكیل مجلس شورای اسلامی نوید بخش تصویب قانونی جدید و كامل در این زمینه شد. اما تحمیل نبردی بی امان و همه جانبه كه همه چیز را تحت تأثیر خود قرار می داد، تحقق این آرزوی دیرین را دشوار ساخت.به این ترتیب آخرین قانون مطبوعات در اسفند ماه سال ۱۳۶۴ و در اوضاع و شرایط یاد شده و همزمان با اوج گیری شرایط بحرانی كشور به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.در ادامه در اردیبهشت ماه سال ،۱۳۷۴ هفده تن از نمایندگان، پیش نویس «طرح قانون مطبوعات» را تقدیم مجلس شورای اسلامی كردند. اما این «طرح» كه «قانون مطبوعات» را به كلی دگرگون می ساخت با مخالفت شدید روزنامه نگاران و افكار عمومی روبه رو شد و سرانجام به درستی، كنار نهاده شد.با این حال، درست چهار سال بعد و در آخرین سال فعالیت دوره پنجم، بار دیگر تعدادی از نمایندگان با تقدیم طرح جدیدی، «اصلاح قانون مطبوعات» را خواستار شدند. این طرح نیز كه با واكنش های مخالف روبه رو بود ابتدا برای چند ماه «مسكوت» گذاشته شد اما بالاخره در تاریخ ۱/۳۰/۱۳۷۹ به تصویب نهایی مجلس شورای اسلامی رسید و پس از تأیید شورای نگهبان، از سوی رئیس جمهور برای اجرا ابلاغ شد.اكنون آن طرح به «قانون اصلاح قانون مطبوعات» تبدیل شده و در عرصه حقوقی حكمفرماست.
منابع:
۱- قانون مطبوعات و سیر تحولات آن- محسن اسماعیلی
۲- جرایم مطبوعاتی
۳- قانون مطبوعات در صد سال اخیر
یوسف فاطمی

منبع : روزنامه همشهری