[مرصاد جعفری] رژیم حقوقی‌ کاسپین یا چانه‌زنی برای سهم

اکنون کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر در چنین فضایی به مجلس رسیده است؛ سندی که ایران در سال ۱۳۹۷در آکتائو قزاقستان آن را امضا کرد و پس از سال‌ها، روند تصویب آن در داخل کشور دوباره به موضوع روز تبدیل شده است. چهار کشور دیگر ساحلی (ترکمنستان، قزاقستان، روسیه و جمهوری آذربایجان) این کنوانسیون را تصویب کرده‌اند ولی اجرای آن منوط به تصویب هر پنج کشور است.

یکی از مهم‌ترین سوءتفاهم‌ها در بحث عمومی این دریا، خلط دو موضوع متفاوت است: رژیم حقوقی استفاده از آب‌ها و تقسیم بستر و زیربستر و منابع زیرزمینی.

و سئوال اصلی اینجاست؛ آیا پیوستن ایران به این کنوانسیون به معنای تعیین سهم ایران است؟ ماده ۸کنوانسیون، تعیین حدود بستر و زیربستر دریای خزر را به توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل واگذار کرده است؛ یعنی برخلاف برخی شایعات و گمانه‌زنی‌ها، کنوانسیون سال ۲۰۱۸ نه سهم ۱۲درصدی برای ایران تعیین می‌کند و نه سهم ۲۰درصدی و نه هیچ درصد دیگری بلکه تعیین تکلیف منابع و حدود بستر و زیربستر آن همچنان موضوع مذاکرات بعدی آن هم در چارچوب گفتگوهای دوجانبه و چندجانبه خواهد بود.

این همان نکته‌ای است که مسئولان وزارت امور خارجه بر آن تأکید دارند.

آنچه تعیین نشده، بی‌اهمیت نیست بلکه مسأله آن است که سند حاضر، سهم نهایی هر کشور از بستر و زیر بستر  دریا را تعیین نمی‌کند و البته به این معنا هم نیست که بر آینده مذاکرات درباره این سهم‌ها بی‌تأثیر است. کنوانسیون در هر حال، چارچوب حقوقی جدیدی برای روابط پنج کشور ساحلی ایجاد می‌کند و همین چارچوب می‌تواند بر مذاکرات بعدی درباره بستر و زیربستر هم اثر بگذارد.

برای نمونه، کنوانسیون برای هر کشور ساحلی امکان تعیین آب‌های سرزمینی تا ۱۵مایل دریایی و پس از آن منطقه صید ۱۰مایلی را پیش‌بینی کرده است. بنابراین، تصویب آن صرفاً یک اقدام تشریفاتی نیست؛ بلکه قواعد مشخصی را در حوزه‌های مختلف بر روابط پنج کشور حاکم می‌کند.

از این منظر، مخالفان کنوانسیون یک پرسش قابل تأمل دارند: اگرچه سهم ایران در این سند تعیین نشده است ،اما آیا قواعدی که امروز پذیرفته می‌شود، در مذاکرات آینده درباره بستر و زیربستر بر موقعیت حقوقی و قدرت چانه‌زنی ایران اثر نخواهد گذاشت؟! در مقابل، استدلال موافقان هم ساده و بی‌پایه نیست. اینجاست که سابقه مذاکرات خزر اهمیت پیدا می‌کند.

پس از فروپاشی اتحاد شوروی و تبدیل دو همسایه ایران به چهار کشور، مساله رژیم حقوقی دریا وارد مرحله‌ای کاملاً جدید شد.

 قبل از آن، معاهدات ۱۹۲۱و ۱۹۴۰ایران و شوروی عمدتاً بر کشتیرانی و بهره‌برداری از سطح دریا متمرکز بودند و درباره تقسیم بستر و زیربستر، آن‌گونه که امروز مورد مناقشه است، تعیین تکلیف نکرده بودند. در سه دهه گذشته هم مذاکرات و توافق‌های مختلفی درباره بهره‌برداری از منابع و تعیین حدود بستر میان برخی کشورهای ساحلی شکل گرفته است.در چنین شرایطی، باقی ماندن ایران در وضعیت حقوقی مبهم می تواند مشکلاتی را در آینده در پی داشته باشد.

موافقان امضای کنواسیون می‌گویند اگر قرار است کاسپین (خزر) دارای یک رژیم حقوقی مشترک باشد، بهتر است ایران هم در شکل‌دادن به آن حضور داشته باشد. از نگاه آنان، کنوانسیون علاوه بر تنظیم حقوق کشتیرانی و بهره‌برداری، یک مزیت امنیتی مهم هم دارد: ممنوعیت حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی در دریا.  

این موضوع برای ایران که همواره نسبت به حضور قدرت‌های خارجی در شمال کشور حساس بوده است، اهمیت بسزایی دارد.بنابراین، استدلال موافقان را می‌توان چنین خلاصه کرد: خلأ و ابهام حقوقی لزوماً به نفع ایران نیست و ممکن است دیگر کشورها در غیاب یک چارچوب قانونی مشترک، ترتیبات خود را علیه کشورمان پیش ببرند.

نقطه حساس؛ بستر و زیربستر

اما در نهایت، همه این بحث‌ها به یک نقطه بازمی‌گردد: بستر و زیربستر دریا.ارزش اصلی کاسپین (خزر) فقط در سطح آب نیست. منابع نفت و گاز و مسیرهای انتقال انرژی و همچنین موقعیت ژئوپلیتیکی آن، باعث شده است تعیین حدود بستر به مهم‌ترین بخش مناقشه تبدیل شود که اتفاقا موضوع سهم بندی در آینده هم به تعیین حدود بستر وزیربستر ارتباط دارد، نه به سطح آن.

کنوانسیون، در این مرحله این مساله را حل نکرده است. ماده ۸صراحت دارد که تقسیم بستر و زیربستر (به عنوان بخشی از خشکی های سرزمینی) باید میان کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل و با توجه به اصول و قواعد شناخته‌شده حقوق بین‌الملل در چارچوب های دوجانبه و چندجانبه انجام شود.

بنابراین، مهم‌ترین مساله‌ای که باید پیش از تصویب کنوانسیون برای افکار عمومی و همینطور نمایندگان مجلس روشن شود، این نیست که «آیا ایران ۲۰درصد سهم دارد یا بیشتر و کمتر ؟» بلکه آن است که پس از تصویب کنوانسیون، ایران در مذاکرات تعیین بستر و زیربستر دقیقاً با چه مبنای حقوقی وارد خواهد شد؟این همان نقطه‌ای است که نیازمند توضیح شفاف وزارت امور خارجه و بررسی دقیق مجلس است.

اکنون در فضای رسانه‌ای، دو روایت افراطی شکل گرفته است؛ یکی تصویب کنوانسیون را معادل از دست رفتن سهم ایران از دریا  می‌داند و دیگری آن را سندی می‌داند که هیچ ارتباطی با سهم ایران ندارد.

مسئولان وزارت خارجه می‌گویند کنوانسیون حاضر، بر اساس متن آن، سهم نهایی ایران از بستر و زیربستر را تعیین نمی‌کند، اما در عین حال، مجموعه‌ای از قواعد حقوقی جدید را بر دریای خزر حاکم می‌کند و طبیعتاً این قواعد نمی‌توانند کاملاً از مذاکرات آینده جدا باشند.

از سوی دیگر، مخالفت با کنوانسیون هم به‌خودی‌خود به معنای حفظ «سهم ۲۰درصدی» نیست؛ همان‌طور که تصویب آن هم به معنای پذیرش سهم ۱۲درصدی نیست. واقعیت، پیچیده‌تر از این مباحث است.

به عبارتی، منافع ایران در این پهنه آبی   فقط به مساحت یک محدوده روی نقشه خلاصه نمی‌شود. امنیت دریایی، امکان حضور یا عدم حضور قدرت‌های خارجی، دسترسی به منابع انرژی، مسیرهای ترانزیتی، خطوط لوله، شیلات، محیط زیست، آزادی کشتیرانی و مهم‌تر از همه، نحوه تعیین مرزهای بستر و زیربستر، همگی بخشی از معادله این دریاست.

حتی در خود کنوانسیون هم مساله خط لوله و کابل‌های زیردریایی مورد توجه قرار گرفته و برای احداث خطوط لوله اصلی، رعایت استانداردهای محیط‌زیستی و هماهنگی با کشور مربوط به بخشی از بستر که خط از آن عبور می‌کند، پیش‌بینی شده است.

تصمیمی که باید با سند گرفته شود

اکنون که لایحه در مسیر بررسی مجلس قرار گرفته است، شاید بهترین راه برای کاهش نگرانی‌های عمومی، انتشار شفاف مبانی حقوقی تصمیم باشد. وزارت امور خارجه باید روشن کند کنوانسیون دقیقاً چه حقوقی برای ایران ایجاد می‌کند، چه تعهداتی به همراه دارد، کدام مسائل را تعیین تکلیف می‌کند و کدام موضوعات را به مذاکرات آینده واگذار کرده است؟

نگرانی نخست این است که عدم تصویب کنوانسیون، ایران را در شرایطی قرار دهد که سایر کشورهای ساحلی به تدریج ترتیبات حقوقی و اقتصادی خود را تثبیت کنند و تهران از یک رژیم حقوقی مشترک که می تواند برای امنیت و منافعش مزایایی داشته باشد بیرون بماند نگرانی دوم این است که تصویب یک سند بین المللی بدون آنکه تضمین کافی درباره نحوه تعیین بستر و زیر بستر و منافع اقتصادی ایران در مذاکرات بعدی وجود داشته باشد قدرت چانه زنی تهران را در آینده محدود کند.

از طرفی، مخالفان این سند باید دقیقاً نشان دهند کدام ماده کنوانسیون می تواند در آینده موقعیت ایران را در تعیین بستر و زیر بستر تضعیف کند؛ نه اینکه صرفاً با استناد به اعداد مبهم و روایتهای تاریخی، نتیجه گیری سیاسی کنند. دریای کاسپین نه جای شایعه است و نه جای ساده سازی تصمیم درباره این پهنه آبی باید بر اساس یک پرسش روشن گرفته شود آیا تصویب کنوانسیون، در مجموع، قدرت حقوقی و سیاسی ایران را برای دفاع از منافعش در دریا افزایش می دهد یا خیر؟

اگر پاسخ این پرسش روشن شود، بخش بزرگی از جنجال های پیرامون حق السهم ایران و واگذاری کاسپین هم خودبه خود فروکش خواهد کرد. زیرا آنچه کشور ما به آن نیاز دارد نه یک عدد در فضای مجازی ، بلکه یک تضمین روشن درباره حفظ قدرت چانه زنی ایران در آینده این دریاچه فوق استراتژیک است.