بودجه ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه

بسیاری از مدیران به جای اینكه براساس اعمال كنترل های اداری ارزیابی شوند, عملكرد برنامه های آنها و نحوه استفاده از منابع در تولید محصولات, مبنای ارزیابی آنها قرار می گیرد

در دو دهه گذشته، توجه به بودجه‌ریزی و مدیریت بخش عمومی در بیشتر كشورهای پیشرفته دنیا از داده به ستانده و محصول معطوف شده است. در حالی كه آثار روش‌های مدیریتی مبتنی بر داده هنوز باقی مانده است.

بسیاری از مدیران به جای اینكه براساس اعمال كنترل‌های اداری ارزیابی شوند، عملكرد برنامه‌های آنها و نحوه استفاده از منابع در تولید محصولات، مبنای ارزیابی آنها قرار می‌گیرد. برداشت و دیدگاه عمومی نهادهای مدیریت بودجه‌ریزی آن است كه این تحول موجب افزایش كیفیت مدیریت و ارتقای اثربخشی و كارآیی برنامه‌ها می‌شود. به رغم دیدگاه مثبت یاد شده، رویكرد مبتنی بر محصول دارای محدودیت‌هایی به شرح زیر است:

۱) تاكید بر مقادیر كمی محصول، می‌تواند مدیران را از آثار واقعی برنامه‌های آنان بر جامعه غافل كند.

۲) برای سیاستمداران و عامه مردم، نتیجه (Outcome) برنامه‌ها مهمتر از محصولات آنها است.

۳) محصولات به طور عموم ارتباط محكمی را بین سیاست‌های دولت (كه به طور معمول به صورت اهداف آنها بیان می‌شود) و اجرای آنها نشان نمی‌دهند.

۴) در رویكرد مبتنی بر محصول (Output)، اطلاعات كمی توسط دولت برای استفاده در تدوین سیاست‌ها یا‌ آزمون كاركرد واقعی برنامه‌ها تولید می‌شود. محدودیت‌های یاد شده موجب شده است كه برخی از كشورها ضمن در نظر داشتن آثار هزینه‌ها، داده‌ها و ستانده‌ها، تاكید بیشتری بر روش‌های مبتنی بر نتیجه به عمل آورند.

در حالی كه در برخی از كشورهای پیشرفته (تعدادی از كشورهای عضو OECD) روش بودجه‌ریزی مبتنی بر عملكرد در حال اجراست، در تعدادی دیگر، اقدام‌هایی در این زمینه آغاز شده است. در كشورهای اخیرالذكر توجه اساسی بر یافتن روش‌هایی برای تعریف و ارزشیابی شاخص‌های عملكرد معطوف شده است و در تلاش هستند ارتباط‌هایی بین تدوین سیاست‌ها، تصمیم‌گیری‌های سیاسی، مدیریت، حسابرسی و ارزشیابی برقرار سازند.

● چارچوب نظری نظام‌های مدیریت عمومی

نظام مدیریت عمومی را می‌توان براساس معیارهای متعددی تعریف كرد كه مهمترین آنها عبارتنداز:

▪ نحوه تاثیر نظام بر رفتار جامعه.

▪ اهداف و ارزش‌های اصلی نظام.

▪ توزیع وظایف و مسوولیت‌ها.

▪ ساختار اجرایی.

البته برای سهولت نظام‌های بودجه‌ریزی و مدیریت را براساس اهمیت و اولویتی كه به هزینه‌ها، داده‌ها، فرآیندها، محصولات و نتایج و همچنین شاخص‌های عملكرد آنها (اثربخشی، كارآیی و صرفه‌جویی) می‌دهند نیز می‌توان مورد بررسی قرار داد. در بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر داده، میزان منابع، كاركنان و تسهیلاتی كه برای یك برنامه یا دستگاه اجرایی فراهم می‌شود اهمیت دارد. مبالغی كه خرج می‌شود، شاخص اندازه‌گیری اصلی در مدیریت مبتنی برداده است. اطلاعات داخلی مدیریت یك نظام مبتنی بر داده هیچگونه اشاره‌ای به حاصل منابع مصرف شده ندارد و اغلب همراه با مقررات شرایط و استانداردهای خاصی است.

این در حالی است كه وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی فقط برای خرج پول و رعایت قوانین و مقررات ایجاد نشده‌اند. دولت‌ها با درجه‌های مختلفی نسبت به بررسی و اندازه‌گیری آنچه با پول خریداری می‌شود توجه دارند كه بیشتر مربوط به اندازه‌گیری محصولات است.

در رویكرد مبتنی بر محصول برنامه‌ریزی و مدیریت، وظایف دولت بر حسب كالاها و خدمات بیان و میزان تولید كالاها و خدمات محاسبه می‌شود. در این رویكرد شاخص‌هایی چون حجم، بهنگامی و كیفیت مورد توجه هستند.

هر چند میزان كنترل مدیر بر محصولات كمتر از كنترل او بر داده‌ها است اما باز شایان توجه است. حتی برای سازمانی با نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه مدیریت و بودجه‌ریزی روزانه دستگاه‌های اجرایی، متكی بر اطلاعات مربوط به محصولات است.

در نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه دولت هدف از انجام یك وظیفه یا اجرای یك برنامه را بر حسب كالا رفاه یا امنیت مشخص می‌كند. برای مثال نتایج مربوط به كاهش بیماری‌ها یا تضمین سطح مشخص آموزشی برای دانش‌آموزان. بعد از مشخص كردن نتایج نظام نتیجه شاخص‌‌های اندازه‌گیری را كه به برآورد میزان تحقق اهداف كمك می‌كند مشخص می‌سازد.

برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مبتنی بر نتیجه هماهنگی لازم بین نهادهای درگیر در تدوین و اجرای سیاست‌ها و نهادهای حسابرسی و ارزشیابی را برقرار می‌كند و آنها را به یكدیگر مرتبط می‌سازد.

● تعاریف اساسی

حركت از یك نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر داده (INPUT) به نظام مبتنی بر محصول (OUTPUT) یا نتیجه (OUTCOME) به معنای افزایش مقادیر اطلاعات و تحول در نوع اطلاعات تولید شده و استفاده شده برای اجرای فرآیند بودجه‌ریزی و مدیریت است. استفاده از اطلاعات شامل هدف‌گذاری برای محصولات و شاخص‌ها یا هدف‌گذاری برای نتایجی است كه كمك می‌كند دولت در مقابل مردم و نهادهای نظارتی پاسخگو باشد.

معمولا دو برداشت كلی در مورد نتیجه وجود دارد. در برداشت اول «نتیجه» پیامدهای مورد نظر انجام وظایف دولت در قبال جامعه است. در برداشت دوم منظور از «نتیجه» تاثیر واقعی اقدام‌های دولت است، حال می‌خواهد مورد نظر باشد یا نباشد. در برخی از كشورها بین سطوح مختلف نتیجه تمایز قایل می‌شوند كه این امر بستگی به افق زمانی برآورد و اندازه‌گیری درجه كلی بودن اهداف نتایج مرتبط و میزان نفوذ دولت بر نتایج دارد.

به همین دلیل از واژه‌های اضافی مانند «اهداف كلی» (GOALS) و اهداف (OBJECTIVES) استفاده می‌شود.همچنین بین فعالیت‌ها و محصولات نیز تمایز قایل می‌شوند. برای مثال، ارائه یك سیاست خاص یك محصول است در حالی كه منظور از فعالیت اقدام افراد برای ارائه سیاست است (گزارش‌ها، مذاكره‌ها، تجزیه و تحلیل).

● انگیزه‌ها

كشورها ممكن است انگیزه‌های متفاوتی برای انتخاب نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه داشته باشند، از جمله:

الف) جهت دهی به تولید بخش عمومی – اثر بخشی و كارایی

هدف اصلی افزایش اثربخشی و كارایی حاصل كار دولت است. در واقع منظور تحول دیدگاه مدیران از رویكرد «درون‌گرا» در زمینه نحوه اداره سازمان به رویكردی «برون‌گرا» در خصوص نیازها و مشكلات جامعه است.

یك وجه از این هدف افزایش آموخته‌های بخش عمومی از طریق تغذیه اطلاعات در زمینه عملكرد سیاست‌ها یا نتایج در فرآیند تدوین سیاست‌ها است. از اطلاعات مبتنی بر نتایج باید به گونه‌ای استفاده شود كه دولت را مطمئن سازد كالاها و خدمات با كارآیی مطلوب ارائه می‌شود و مورد نیاز مردم است.

ب) آگاهی عموم – شفافیت و پاسخگویی

انگیزه دیگر برای گزینش نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه شفاف‌تر كردن حكومت و پاسخگو كردن مدیران دولتی در قبال عملكرد برنامه‌ها در مقابل جامعه است. بنابراین تاكید مدیریتی از میزان منابع مصرف شده به نتایج حاصل از منابع مصرف شده تغییر می‌كند. هدف دولت‌ها افزایش اثربخشی برنامه‌های خود برای بهبود زندگی مردم و شرایط اقتصادی كشور است. شهروندان باید از مسوولیت‌های دولت و همچنین نتایج حاصل از عملیات دولت به طور كامل آگاه شوند.

● تخصیص مجدد

تخصیص منابع را می‌توان بر مبنای اطلاعات عملكرد نتایج از طریق تطبیق هزینه‌های برنامه‌ها و نتایج آنها و با مقایسه اثربخشی و كارایی برنامه‌ها با ارزش نسبی برنامه‌ها در كسب نتایج ارتقا داد.

بدین منظور بودجه را می‌توان در چارچوب و هماهنگ با نتایج تنظیم كرد و بدین ترتیب رویكرد مبتنی بر نتایج را در بودجه و نظام گزارش گیری تلفیق كرد. چالش اساسی در این خصوص چگونگی تخصیص منابع به اولویت‌های مورد نظر دولت و كارآترین برنامه‌ها است.

● مشاركت و هماهنگی

انگیزه چهارم تحول فرهنگی از طریق گسترش مشاركت و هماهنگی بین دستگاهی است. نتایج توانایی جهت‌دهی سازگار و منسجم برنامه‌های مرتبط را در چارچوب درون دستگاهی و برون دستگاهی در صورتی كه اهداف مشتركی را دنبال كنند دارند. دستیابی به بسیاری از اهداف نتایج بستگی به كاركرد مشترك برنامه‌ها در یك چارچوب هماهنگ و پشتیبانی متقابل آنها دارد.

● چالش‌های اجرا

بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه نظام به نسبت جدیدی به شمار می‌رود. بنابراین هنوز خیلی زود است كه نسبت به كاركرد كلی آنها اظهار نظر نهایی كرد.

البته تاكنون در هر كشوری كه به اجرا درآمده با موفقیت همراه بوده است اگرچه هنوز چالش‌های زیادی وجود دارد كه قبل از این كه در فرهنگ بودجه‌ریزی كشورها جای گیرد و نهادینه شود باید چاره‌جویی و مرتفع شود.مهم‌ترین این چالش‌ها عبارتند از: انتظارات باید بازتاب واقعیت‌ها باشند. شاخص‌های اندازه‌گیری عملكرد شامل اهداف نتایج تنها یك عامل در سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در مورد منابع هستند.

مسائلی مانند كسب اكثریت آرا در مجلس و جلب توجه رسانه‌های عمومی نیز از اهمیت قابل توجهی برخوردار است. به ندرت نمایندگان منتخب مجلس تصمیم‌های خود را تنها براساس اطلاعات عملكرد اتخاذ می‌كنند.

منبع: نشریه سازمان مدیریت

محمد كردبچه

---