بودجه ۸۹, تجربه ای تازه اما سخت

لایحه بودجه ۸۹ در شرایطی در واپسین روزهای سال ۸۸ به تصویب رسید که از حیث نظری و عملی همچنان در بوته نقد کارشناسان و نمایندگان قرار دارد و با گذشت ۵ ماه از تصویب این لایحه نوک تیز پیکان انتقادات برای لحظه ای از روی آن به کنار نرفته است

لایحه بودجه ۸۹ در شرایطی در واپسین روزهای سال ۸۸ به تصویب رسید که از حیث نظری و عملی همچنان در بوته نقد کارشناسان و نمایندگان قرار دارد و با گذشت ۵ ماه از تصویب این لایحه نوک تیز پیکان انتقادات برای لحظه‌ای از روی آن به کنار نرفته است؛ اما در این میان می‌توان موضوع درآمد حاصل از هدفمندسازی یارانه‌ها را یکی از چالشی‌ترین مسائل بودجه ۸۹ دانست که مقدار آن در لایحه بودجه دولت حدود ۴۰‌هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود که البته این میزان به ۲۰هزار میلیارد در کمیسیون تلفیق کاهش یافت.

استدلال دولت در مورد پیشنهاد خود این بود که به دلیل ریسک بالا و عوارض غیرقابل پیش‌بینی اجرای قانون عظیم هدفمندسازی یارانه‌ها در سال اول لازم است دولت از انعطاف و پشتوانه قوی‌تری برای کنترل عوارض آن برخوردار باشد و در این خصوص سال ۸۸ را سال اول اجرا شدن این طرح نامید تا بتواند به جای ۲۰‌هزار میلیارد، ۴۰هزار میلیارد از این محل درآمد داشته باشد و از سوی دیگر اظهار داشت که این مبلغ توسط دولت خرج نمی‌شود، بلکه صرفا در بین مردم جابه‌جا می‌شود.

اما در مقابل، استدلال کمیسیون تلفیق و مخالفان ۴۰‌هزار میلیارد این بود که در قانون هدفمندسازی یارانه‌ها برای سال اول اجرای این قانون حداکثر ۲۰‌هزار میلیارد تومان به دولت اجازه هدفمندسازی یارانه‌ها را داده است که رقم ۴۰‌هزار میلیارد مغایر این قانون است و نمی‌توان سال ۸۸ را سال اول اجرای این طرح نامید؛ چرا که هنوز هیچ وجهی به عنوان باز توزیع یارانه‌ها به مردم پرداخت نشده است. از طرفی برخلاف استدلال دولت مخالفان ۴۰‌هزار میلیارد معتقدند در سال اول بازتوزیع، به دلیل وجود ریسک و عدم وجود تجربه لازم مقدار کمتری باید لحاظ شود که در صورت بروز خطا یا وجود ضایعات با آسیب کمتری روبه‌رو شویم، از طرف دیگر آنها معتقدند رقم پیشنهادی دولت باعث افزایش تورم نیز خواهد شد.

درباره تورم حاصل از بودجه۸۹ نظرات متعدد و بعضا متناقضی وجود دارد. از تورم زیر ۱۰درصدی و یک رقمی مورد ادعای دولت گرفته تا تورم بالای ۵۰درصدی مرکز پژوهش‌های مجلس؛ اما استدلال معتقدان به افزایش قابل‌توجه تورم مبتنی بر انبساطی بودن بودجه و نیز بازتوزیع یارانه‌های نقدی در جامعه است.

در واقع بحث هدفمند کردن یارانه‌ها تنها نگرانی و چالش پیش روی لایحه بودجه امسال نیست، لایحه بودجه ۸۹ با افزایش ۳۱‌درصدی خود انتقادات بسیاری را مبنی بر انبساطی بودن با خود همراه کرده است. اعتبارات شرکت‌های دولتی، اعتبارات عمرانی و هدفمند کردن یارانه‌ها، همه نشان از رویکرد انبساطی دولت دارد. دولت در رابطه با شرکت‌های دولتی اعلام می‌کند تعداد شرکت‌ها از ۴۹۷ شرکت به ۴۵۸ شرکت کاهش یافته که این مساله بیانگر کوچک شدن دولت از حیث ساختاری است و عملا باید بودجه این شرکت‌ها نیزکاهش یابد، اما چنین امری تاکنون محقق نشده است.

بودجه شرکت‌های دولتی در سال ۸۹، از ۱۹۸‌هزار میلیارد تومان به ۲۶۹‌هزار میلیارد تومان افزایش یافت که با کسر ۳۲‌هزار میلیارد تومان مربوط به سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها حجم بودجه شرکت‌های دولتی در واقع، ۲۳۷‌هزار میلیارد تومان است. در همین حال ۵۰ شرکت نیز به دلیل اینکه خصوصی شده‌اند بودجه شان در لایحه ذکر نشده بود. با این احتساب بودجه شرکت‌های دولتی از ۱۹۹‌هزار میلیارد تومان در سال ۸۸ به ۲۳۷‌هزار میلیارد تومان رشد کرده است. این میزان رشد در حالی اتفاق افتاده که دولت ۶۰‌هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی برای شرکت‌های دولتی در نظر گرفته است. این میزان بودجه عمرانی در حالی برای شرکت‌های دولتی در نظر گرفته شده و آنها را به همین میزان بزرگ‌تر خواهد کرد که کل واگذاری‌های پنج سال برنامه چهارم تنها ۶۳‌هزار میلیارد تومان بوده است و این صراحتا با سیاست‌ها و قانون اصل ۴۴ در تضاد است.

از سوی دیگر، دولت خود اعلام کرده بود ۵/۱۷‌هزار میلیارد تومان دچار کسری است، با این حال اعتبارات جاری در عمل تنها هشت‌درصد رشد کرده است. دولت حتی اگر بخواهد هزینه‌هایش به‌اندازه تورم افزایش یابد، باید بالای ۱۰‌درصد اعتبارات جاری خود را افزایش می‌داد. دولت در لایحه بودجه اعتبارات جاری را ۷۳‌هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرده که هشت‌هزار میلیارد تومان بابت اجرای هدفمندکردن یارانه‌ها است و ۳/۳‌هزار میلیارد تومان هم برای یارانه برق در نظر گرفته است. از سوی دیگر وقتی دولت برای مصارف خود ۷۳‌هزار میلیارد تومان را در نظر گرفته خود به خود به معنای رشد ۲۸‌درصدی اعتبارات جاری دولت است.

نکته دیگر در این رابطه آن است که دولت بر خلاف سنوات گذشته که بین نیم تا یک‌درصد نسبت به بودجه عمومی مجوز جابه‌جایی دریافت می‌کرده اکنون در این لایحه ۶۰‌درصد نسبت به بودجه عمومی و ۳۰‌درصد نسبت به بودجه عمرانی مجوز جابه‌جایی خواسته است که این مساله باعث غیرشفاف شدن بودجه و مشکل شدن نظارت بر آن را خواهد شد.

در سیاست‌های کلی برنامه پنجم تصریح شده است که باید میزان اتکا و وابستگی دولت به درآمد حاصل از فروش نفت کاهش یافته و این درآمد در صندوق توسعه ملی ذخیره شده و صرف سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی گردد و در بودجه عمومی لحاظ نشود، اما در لایحه بودجه، ۵۷ میلیارد تومان از محل درآمدهای نفتی به عناوین مختلف به مصرف بودجه می‌رسد؛ به طوری که اتکای بودجه به نفت در سال ۸۸ حدود ۴۱‌درصد بوده، اما در بودجه سال ۸۹ این مقدار به میزان ۵۱‌درصد افزایش یافته است. از سوی دیگر، شفاف نبودن رابطه دولت و نفت و عدم ارائه و تصویب اساسنامه وزارت نفت هر ساله مشکلاتی را در تصویب بودجه و میزان وابستگی آن به نفت به‌وجود آورده است.

از سوی دیگر، در حالی که پیش‌بینی می‌شد قیمت نفت در بودجه به ۵۰ تا ۶۰‌دلار کاهش یابد، اما در نهایت کمیسیون همان نفت ۶۵‌دلاری در بودجه را تصویب کرد. این رقم به معنای آن است که دولت تقریبا تمام درآمدهای نفتی را در سال جاری، صرف مصارف خود خواهد کرد و چیزی برای واریز به صندوق توسعه ملی باقی نمی‌گذارد. بر این اساس، دولت در ماده واحده ساختار صندوق توسعه ملی را به گونه‌ای طراحی کرده که منابع آن در نهایت در اختیار دولت قرار می‌گیرد. پیش‌بینی نفت ۶۵‌دلاری در بودجه سال جاری با نوساناتی که بازار انرژی همواره با آن مواجه بوده است، ریسک پذیرفتن نفت ۶۵‌دلاری را تا به حدی افزایش داده که همگان به این رقم به عنوان ریسکی بزرگ نگاه می‌کنند، زیرا در دو سال گذشته بهای نفت از ۱۴۷‌دلار تا ۳۳‌دلار در هر بشکه نوسان داشته است که این نوسانات غیرقابل پیش‌بینی بهای نفت در بازارهای جهانی ریسک پذیرفتن نفت ۶۵‌دلاری در بودجه سال جاری را به دلیل کاهش ذخایر ارزی افزایش می‌دهد.

دولت در لایحه بودجه پیشنهاد داده بود نحوه تخصیص ۳۰‌درصد از درآمد نفت و گاز جهت سرمایه‌گذاری‌های نفتی، به دولت واگذار شود، اما کمیسیون تلفیق در نهایت ۱۳‌درصد را پذیرفت. نحوه تخصیص ۱۳‌درصد از درآمدهای حاصل از نفت و گاز در حالی به دولت واگذار شد که در سال گذشته این میزان شش‌درصد بود. با این حال دولت در چندین نوبت، نشان داد که به دنبال شفافیت این رابطه نیست، چرا که هر گاه در تنگنای منابع قرار می‌گیرد و در قانون مجالی برای تامین پیدا نمی‌کند، به درآمدهای داخلی وزارت نفت پناه می‌برد و در واقع زمینه‌ساز غیرشفاف شدن این ارتباط می‌شود.براساس برآورد بانک مرکزی نرخ رشد تولید ناخالص داخلی در سال گذشته ۵/۲ تا ۷/۲‌درصد بوده است و امسال حداقل ۵۱‌درصد از آن کاهش می‌یابد، به عبارت دیگر در سال جاری رکود حاکم بر بخش صنعت و اقتصاد ملی تشدید خواهد شد و چنانچه گفته شد این بودجه هم سرعت این رکود را بیشتر خواهد کرد و نیز به دلیل انبساطی بودن، آثار تورمی زیادی را در پی خواهد داشت.

در حقیقت شواهد و قرائن گویای آن است که کشور در سال جاری، رکود تورمی را به نحوی عمیق تجربه خواهد نمود. هم رکود بین‌المللی، هم تداوم رکود حاصل از سیاست‌های انقباضی پولی، هم رکود حاصل از هدفمند کردن یارانه‌ها در بخش صنعت و کشاورزی و حمل‌و‌نقل، رکود را افزایش خواهد داد و هم آثار افزایش هزینه‌ها به خصوص در بخش تولید (متاثر از افزایش قیمت حامل‌های انرژی و کالاهای اساسی) تورم را با توجه به این بودجه انبساطی باز هم تشدید خواهد نمود.

اگر هدفمندی یک لایحه بودجه در تحقق برنامه‌های توسعه و به عنوان یک گام از تحقق اهداف میان مدت تلقی شود ضروری است این لایحه برای تحقق برنامه توسعه باشد. اگر این لایحه برای پوشش دادن به نقایص برنامه چهارم باشد لازم است هر یک از مواد و بندهای آن برطرف‌کننده مشکلات و نواقص آن برنامه باشد.

برای این کار نیازمند ارزیابی برنامه چهارم و تعیین موانع عدم تحقق اهداف معین شده در آن است و اگر بر پایه لایحه پیشنهادی برنامه پنجم توسعه باشد، ضروری است اهداف کمی معین شده در لایحه پیشنهادی برنامه پنجم توسعه را برآورده کند که در عمل بر هیچ کدام از دو برنامه تکیه ندارد.

بودجه یک سند پیش‌بینی درآمد و هزینه‌ها برای دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده با مکانیزم مشخص است، براین اساس، این برنامه کوتاه مدت باید در راستای برنامه‌های میان مدت که همان برنامه‌های توسعه‌ای است حرکت کند. قانون بودجه باید مانند سیاست‌گذاری‌های کلان به ایجاد ثبات اقتصادی، رشد نرخ اقتصادی و توزیع عادلانه درآمدها بینجامد، این درحالی است که به نظر می‌رسد بودجه ۸۹ چنین ویژگی‌هایی را ندارد.

در واقع اگر هدف از اجرای قوانین بودجه سالیانه در نهایت تحقق سند چشم‌انداز ۲۰ ساله و با هدف قدرت اول منطقه شدن اقتصاد ایران در افق ۱۴۰۴ است، ‌انتظار می‌رود نیمی از راه و اهداف سند چشم‌انداز حداقل تا پایان برنامه پنجم توسعه تحقق یابد و در غیراین صورت باید رشد بخش خصوصی، تحقق رشد مستمر ۸‌درصدی، کاهش و رفع بیکاری‌، جذب سرمایه‌گذاری‌های داخلی و خارجی، تک رقمی شدن تورم و... را بطور کلی به فراموشی بسپاریم.

بهزاد رادنسب