نظارت

رویداد

بنگاه‌ها پیوسته از اعمال نظارت شکایت دارند، اما شهروندان، سازمان‌های غیردولتی (NGO‌ها) و حامیان مصرف‌کننده‌ها آن را برای حمایت از منافع عمومی کاملا ضروری می‌دانند.

نظارت (regulation) چیست؟ چرا نظارت‌ها و مقررات وجود دارند؟ این پدیده چگونه تغییر یافته است؟ در این مقاله، با تمرکز بر پیشینه نظارت‌ها در آمریکا به طور خلاصه پاسخ‌هایی به پرسش‌های فوق داده می‌شود.

نظارت و مقررات مشتمل بر الزاماتی هستند که دولت بر افراد و بنگاه‌های خصوصی اعمال می‌کند تا به اهدافش دست پیدا کند. این اهداف شامل ارائه خدمات و کالاهای بهتر و ارزان‌تر، حمایت از بنگاه‌های موجود در برابر رقابت «غیرمنصفانه» (و منصفانه)، تمیزتر شدن آب و هوا و افزایش امنیت محصولات و محل‌‌های کار هستند.

عدم تبعیت از مقررات می‌تواند به جریمه، دستور جهت توقف انجام فعالیت‌های خاص یا حتی در برخی موارد به مجازات‌های کیفری منجر گردد.

اقتصاددانان میان دو نوع مقررات اقتصادی و اجتماعی فرق می‌نهند. «نظارت اقتصادی» به قوانینی اشاره دارد که مشخص می‌کنند چه کسانی می‌توانند به یک کسب و کار خاص وارد شوند (کنترل ورود) و این افراد می‌توانند چه قیمت‌هایی را بر محصولات خود اعمال نمایند (کنترل قیمت‌ها). به عنوان مثال رانندگان تاکسی و بسیاری از شاغلان دیگر (مثل وکلا، حسابدارها، متخصصین زیبایی، مشاوران مالی و...) باید برای انجام کار خود مجوز داشته باشند. اینها نمونه‌هایی از کنترل ورود هستند.

در رابطه با کنترل قیمت‌ها نیز برای سالیان متمادی به شرکت‌های باربری، خطوط هواپیمایی و شرکت‌های مسافربری ریلی گفته می‌شد که می‌توانند چه قیمت‌هایی را اعمال نمایند یا حداقل این که نمی‌توانند از چه قیمت‌هایی فراتر روند. شرکت‌های تامین‌کننده خدمات تلفن محلی همچنان در تمام ایالت‌های آمریکا تابع‌ کنترل‌های قیمتی هستند.

«نظارت اجتماعی» به دسته وسیع قوانینی اشاره دارد که با هدف تصحیح یک یا چند «ناکامی بازار»، چگونگی انجام فعالیت‌های افراد یا بنگاه‌ها را تحت هدایت خود قرار می‌دهند. یک شیوه کلاسیک که در آن بازار با ناکامی رو‌به‌رو می‌شود، حالتی است که بنگاه‌ها (یا افراد) به هزینه‌هایی که فعالیت‌هایشان به گروه‌های ثالث تحمیل می‌کند، توجهی نمی‌کنند (رجوع کنید به اثرات جانبی). مثلا اگر کارخانه‌ها به حال خود رها شوند، ممکن است مواد شیمیایی مضری را در هوا یا آب تخلیه کرده و به این طریق به همسایگان خود ضرر برسانند.

دولت‌ها با تعیین استانداردهایی برای میزان انتشار مواد آلاینده یا حتی با ملزم ساختن بنگاه‌ها به استفاده از تکنولوژی‌های خاص به این مشکل واکنش نشان می‌دهند (از جمله این تکنولوژی‌ها می‌توان به فیلترهایی اشاره کرد که مواد شیمیایی مضر درون بخار را پیش از ورود آن به هوا به خود جذب می‌کنند).

یک نوع دیگر از ناکامی بازار زمانی بروز می‌یابد که بنگاه‌ها اطلاعات کافی جهت اتخاذ تصمیمات آگاهانه را به مصرف‌کننده‌ها یا کارگران خود عرضه نکنند. ملزم ساختن بنگاه‌ها به علنی ساختن اطلاعات، این مشکل را حداقل به طور کلی حل می‌کند.

مثال‌های این امر شامل اعلام نرخ‌های بهره و دیگر مشخصات مربوط به وام‌های بانکی و اعلام اجباری اثرات جانبی احتمالی داروهای فروخته شده توسط شرکت‌های دارویی است. اگرچه اعلام اطلاعات مربوط به وام‌ها ظاهرا موثر می‌باشد، اما اثرگذاری سایر موارد اعلام اطلاعات کمتر است. به عنوان نمونه، افراد زیادی به مطالعه برگه‌های ضمیمه مفصلی که به همراه داروها به آنها داده می‌شود،

نمی‌پردازند.

اگر سیاست‌گذاران به این نتیجه برسند که افراد قادر به پردازش موثر اطلاعات علنی شده یا اقدام بر اساس آنها نیستند، دولت‌ها تبعیت از قوانین خاصی را در انجام فعالیت‌ها اجباری خواهند کرد. نمونه‌های اصلی این کار، اعمال محدودیت بر مواد شیمیایی خاصی است که کارگران کارخانه‌های تولید دارو با آنها در تماس بوده و در معرض آنها قرار می‌گیرند.

در بخش زیادی از تحقیقات اقتصادی انجام شده طی چند دهه گذشته بر نظارت‌ها و مقررات تمرکز شده است و در اثر آنها توافق تعجب‌آوری حول چند نقطه‌نظر پدید آمده است.

سیاست‌گذاران به گونه‌ای شگفت‌آور و به تدریج به توصیه اقتصاددان‌ها توجه کرده و مقررات را بر اساس آن تغییر داده‌اند. این افراد یقینا به خاطر دلایل دیگری نیز این کار را کرده‌اند (به خاطر فشار بخش‌های خاصی از جامعه فعالان حوزه کسب و کار یا فشارهای وارده از سمت NGO‌ها). اما اقتصاددانان نقش مهمی را در ایجاد زمینه فکری برای اعمال این تغییرات ایفا کرده‌اند.

اولا اقتصاددانان بر این نکته تاکید کرده‌اند که کنترل‌های قیمتی باید به شرایطی محدود شوند که در آنها بازار تحت تسلط یک یا نهایتا دو بنگاه قرار داشته باشد. در غیر این صورت، اگر بازارها به گونه‌ای مناسب و منطقی رقابتی باشند، هیچ دلیلی برای اعمال نظارت بر قیمت‌ها وجود ندارد.

دولت فدرال به شکل هماهنگ با این گفته‌ها در اواخر دهه ۱۹۷۰ و اوایل دهه ۱۹۸۰ شروع به برچیدن نظارت‌های قیمتی در خدمات مختلف حوزه حمل‌و‌نقل کرد که در آنها چندین بنگاه به فعالیت پرداخته و از این رو مصرف‌کننده‌ها قادر به انتخاب هستند (رجوع کنید به آزادسازی خطوط هواپیمایی و نظارت بر حمل‌و‌نقل زمینی).

با این حال، مجموعه‌ای از فعالیت‌های اقتصادی وجود دارند که حتی اگرچه بازارهای آنها به طور اساسی رقابتی هستند، اما هنوز نوعی نظارت قیمتی در آنها اعمال می‌شود. یک نمونه پراهمیت از این دسته فعالیت‌های اقتصادی، بخش بیمه است. به همین ترتیب، اقتصاددانان سیاست‌گذاران را به کاهش کنترل ورود تشویق کرده‌اند، به گونه‌ای که هر فرد یا بنگاه بتواند به استثنای مواقعی که کاهش کیفیت محصولات از نگاه سیاست‌گذارها قابل تحمل نیست، به بازار وارد شود.

مثلا ناظران بانکی، دیگر پیش از اعطای مجوز فعالیت به بانک‌های جدید برای بررسی دقیق نیاز به وجود این قبیل بانک‌ها ندارند (و در مقابل این بررسی‌های دقیق خود را تنها به این نکته محدود می‌کنند که بانک‌ها از سرمایه اولیه کافی برخوردار بوده و مالکان آنها معتبر باشند). با این وجود، سیستم‌های مجوزدهی همچنان در رابطه با پزشک‌ها، وکلا، حسابدارها، نیروگاه‌های هسته‌ای و... برقرار است؛ زیرا برخی از سیاست‌گذاران معتقدند که خسارت‌های بالقوه حاصل از کیفیت پایین محصولات این گروه از افراد می‌تواند قابل‌ملاحظه یا غیرقابل جبران باشند (برای مطالعه دیدگاهی دیگر در این باره رجوع کنید به حمایت از مصرف‌کننده‌).

ثانیا اقتصاددانان، ناظران را به طراحی نظارت‌ها و مقررات‌ اجتماعی کارآتری توصیه کرده‌اند، به گونه‌ای که بتوان با حداقل هزینه به یک هدف معین- مثل هوای پاک- دست یافت. این امر به لحاظ مسائل عملی بدان معنا نیست که به بنگاه‌ها گفته شود دقیقا از چه تکنولوژی‌هایی استفاده کنند (یعنی به معنای تعیین استانداردهای طراحی نیست)، بلکه تنها به این معنا است که استانداردی برای آنها تعیین شده و به آنها اجازه داده شود که خود راجع ‌به چگونگی انطباق با این استاندارد‌ تصمیم‌گیری کنند (یعنی به معنای تعیین استانداردهای عملکردی می‌باشد).

افزون بر آن اقتصاددانان ناظران را وادار ساخته‌اند که‌امکان مبادله و تجارت حول وضعیت تطابق با قوانین را برای بنگاه‌ها فراهم آورند. به عنوان نمونه بنگاهی که به خاطر استفاده از تکنولوژی ارزان‌تر می‌تواند میزان انتشار مواد شیمیایی مضر را به سطحی کمتر از استاندارد تعیین شده کاهش دهد، خواهد توانست حقوق انتشار این مواد را به بنگاه‌ دیگری که هزینه بیشتری را جهت تبعیت از این استاندارد متحمل می‌شود، بفروشد. این روش کل هزینه مربوط به کاهش مشخصی در انتشار کلی مواد آلاینده را پایین می‌آورد.

در واقع ناظرین این توصیه را با کمال میل پذیرفته‌اند. بنگاه‌های دولتی ناظر بر امنیت خودروها، کارگاه‌های صنعتی و محیط‌زیست همگی در راستای نظارت بر عملکرد و نه طراحی حرکت کرده‌اند. به طور خاص آژانس حفاظت‌های زیست‌محیطی (‌EPA) آمریکا برنامه‌هایی را در رابطه با تجارت حق انتشار دی‌اکسید سولفور و دیگر مواد آلاینده پیاده کرده است.

با این حال از آن جا که حتی اقتصادهای دارای کارکرد خوب نیز با ناکامی بازار مواجه می‌شوند، همواره مبنایی برای دفاع از حدی از نظارت وجود خواهد داشت. در برخی از این موارد، می‌توان نظارت‌ها را جایگزینی برای مخارج مستقیم دولتی یا انگیزه‌های مالیاتی در نظر گرفت.

به عنوان مثال خود دولت می‌تواند برای اطمینان از کاهش آلودگی آب یا هوا در وهله اول جهت جلوگیری از انتشار آلاینده‌ها هزینه بهبود تکنولوژی‌های مورد استفاده بنگاه‌ها را پرداخته یا از این کار حمایت مالی کند و سپس هزینه‌ پاکسازی هرگونه آلودگی باقیمانده را که بنگاه‌ها و افراد به جا می‌گذارند، پرداخت نماید.

دولت‌ها تا حد زیادی به این خاطر که مایل به افزایش مالیات‌ها جهت اعمال این گونه سیاست‌ها نیستند و نیز تا حدودی در اثر فشارهای وارد شده از جانب سازمان‌های غیردولتی زیست‌محیطی به این سمت گرایش پیدا می‌کنند که از اعمال نظارت‌ها و مقررات استقبال کنند. به عنوان نمونه EPA یک مجموعه از استانداردها را در رابطه با انواع مختلف آلاینده‌ها ارائه و اعمال کرده است.

دولت‌ها غالبا نظارت‌های بی‌فایده و حتی دست و پاگیر را اعمال می‌کنند. مثلا EPA به جای آن که به بنگاه‌ها اجازه دهد با تغییر مخلوط مواد اولیه مورد استفاده خود جهت ممانعت از ایجاد آلودگی در مرحله اول با استانداردهای موجود تطابق یابند، آنها را به نصب بهترین تکنولوژی موجود برای کنترل حذف آلودگی وادار ساخته است.

یکی از این نظارت‌های بسیار پرهزینه آن است که EPA واحدهای تولیدی را ملزم ساخته است که حتی اگر برای به حداقل رساندن آلودگی گوگرد از زغال ارزان‌تر حاوی مقدار کمی از این ماده استفاده می‌کنند، باید فیلترهایی را در کارخانه‌های خود نصب نمایند. تولید‌کننده‌های زغال در شرق آمریکا به اعمال فشار جهت‌ اعمال این قانون پرداختند، زیرا محصول آنها دارای مقدار گوگرد زیادی بود و نصب این دستگاه باعث می‌شد که خرید زغال کم گوگرد از غرب برای این کارخانه‌ها کم‌ارزش‌تر شود.[۱]

مخارج صورت گرفته توسط افراد و بنگاه‌های خصوصی در راستای تطابق با این الزامات دولت، برخلاف مخارج مستقیم یا انگیزه‌های مالیاتی که به صورت بخشی از بودجه دولت ثبت می‌گردند، تا این اواخر محاسبه نشده‌اند و همچنان تابع یک فرآیند رسمی بودجه‌ریزی نیستند.

در سال ۲۰۰۰، اداره مدیریت و بودجه (OMB) که بودجه مخارج مستقیم دولت فدرال را تدوین می‌کند، سعی کرد که هم هزینه‌های انطباق با مقررات و هم عواید حاصل از تمامی فعالیت‌های نظارتی فدرال را محاسبه کند (در این امر نظارت‌ها و مقررات وضع شده توسط آژانس‌های «مستقل» یا بنگاه‌هایی که به شاخه اجرایی تعلق نداشتند، مستثنا بودند). حال OMB این کار را هر ساله انجام می‌دهد و روش خود را در گذر زمان بهبود بخشیده است. این اداره مثلا در گزارش نظارتی سال ۲۰۰۳ خود چنین برآورد کرد که هزینه‌های سالانه تطابق با تمام مقررات جدید شاخه اجرایی فدرال که در دهه ۲۰۰۲-۱۹۹۲وضع شده‌اند، از ۳۸ تا ۴۴‌میلیارد‌دلار متغیر بوده است (البته این در حالی است که هزینه مقرراتی که از قبل وجود داشتند، بیش از ۲۰۰‌میلیارد‌دلار تخمین زده شد). در مقابل OMB عواید و درآمدهای سالانه این قوانین را در کل بین ۱۳۵ تا ۲۱۸‌میلیارد‌دلار برآورد نمود. با این همه اشتباه است اگر از این ارقام کلی چنین نتیجه‌ بگیریم که درآمدهای حال یکایک این نظارت‌ها بیشتر از هزینه‌ آنها است. در حقیقت تحلیل‌گران مستقل ثابت کرده‌اند که در بسیاری از موارد عکس این مطلب صادق است.

تمامی دولت‌ها از زمان جرالد فورد به این سو در راستای حداقل ساختن احتمال وضع نظارت‌هایی توسط این آژانس‌ها که هزینه‌های آنها بیشتر از عوایدشان باشد، طرح‌های نظارتی بخش‌های اجرایی را پیش از نهایی شدن مورد بررسی و ارزیابی قرار داده‌اند. نهادهای گوناگونی این بررسی‌ها را انجام داده‌اند، اما از دور اول ریاست‌جمهوری رونالد ریگان به بعد یکی از ادارات OMB این فرآیند ارزیابی را زیر نظر گرفته است.

افراد بررسی‌کننده سعی می‌کنند از این نکته اطمینان حاصل کنند که مقررات و نظارت‌های مورد بحث پیش از نهایی شدن نوعی تست هزینه- فایده را پشت سر بگذارند. البته باید به این مطلب اشاره کرد که کنگره در برخی از موارد به تصمیم‌گیرها اجازه نمی‌دهد که به تراز هزینه‌ها در مقابل عواید بپردازند یا این کار را به نوعی محدود می‌سازد. این نوع تصمیم‌گیری که با عنوان تحلیل هزینه- فایده شناخته می‌شود، تحت «دستورات اجرایی» متوالی که طی سه دهه توسط روسای جمهوری از هر دو حزب وضع شده‌اند، الزامی گردیده است.

همچنان بحث‌های داغی- عمدتا میان اقتصاددانان و غیراقتصاددانان- راجع ‌به اقتصاد و تناسب تحلیل‌های هزینه فایده وجود دارد. از یک سو اقتصاددانان به نحو گسترده‌ای در این باره توافق دارند که این نوع تحلیل نه تنها برای اتخاذ تصمیمات نظارتی، بلکه در رابطه با تصمیمات راجع‌به سایر فعالیت‌های دولتی (مخارج مستقیم و محرک‌های مالیاتی) و نیز در رابطه با تصمیمات بخش خصوصی ضروری است.

اما از سوی دیگر برخی از مزایا و عواید (نظارتی و غیرنظارتی) حاصل از برنامه‌های دولتی را نمی‌توان تعیین کرد یا بر حسب مقادیر پولی بیان نمود. مثلا ارزش حفظ یک گونه آبزی خاص یا ارزش اطمینان از این که دریاچه‌ها و رودخانه‌های مشخصی غارت نخواهند شد، چقدر است؟

در این قبیل موارد، طرفداران تحلیل هزینه- فایده به تحلیل‌گرها توصیه‌ می‌کنند که حداقل هزینه‌های تبعیت از مقررات را محاسبه کرده و آنها را با عوایدی که به طور کیفی تشریح می‌گردند، مقایسه نمایند و سپس مشخص کنند که آیا این نوع خاص از اعمال نظارت، کارآمدترین شیوه برای دستیابی به این عواید هست یا نه. این نوع تحلیل را اثربخشی هزینه‌ها می‌نامند.

منتقدان تحلیل هزینه- فایده، ایراداتی را هم به لحاظ اخلاقی و هم از نظر تکنیکی بیان می‌کنند. بعضی از منتقدان بر اساس مبانی اخلاقی استدلال می‌کنند که بسیاری از هدف‌های نظارت‌ها (از قبیل هوا یا آب پاکیزه) بسیار پرارزش و فاقد قیمت هستند و ناظرین باید سعی کنند تمام مواد آلاینده را فارغ از هزینه‌های مربوطه حذف کنند.

مدافعان تحلیل هزینه- فایده در پاسخ چنین می‌گویند که هزینه پاکسازی کامل هوا و آب آن قدر بزرگ است که می‌توان از پولی که قرار است در این راه صرف شود، برای نجات جان انسان‌های بسیاری استفاده کرد.

منتقدان دیگر، مخالفت‌های تکنیکی را مطرح می‌سازند. شاید معمول‌ترین این ایرادها و مخالفت‌ها این سوال باشد که آیا ناظرین می‌توانند پیش از پیاده‌سازی طرح‌های نظارتی به برآوردهای بدون تورشی از فواید و هزینه‌های آنها دست پیدا کنند یا خیر (و حتی پس از پیاده‌سازی این طرح‌ها به سختی می‌توان تعیین کرد که چه بخشی از این هزینه‌ها و عواید به نظارت‌ها مربوط می‌شوند و چه بخشی در اثر فشار بازار به وجود آمده‌اند). با این وجود، ممکن است در دنیای واقعی حداقل در رابطه با برآورد هزینه‌ها تفاوت‌های زیادی را مشاهده نکنیم یا اصلا هیچ تفاوتی بروز نکند

(اگرچه برآوردهای صورت گرفته در باب عواید طرح‌ها نوعا گستره بزرگی را در بر می‌گیرند).

به عنوان مثال اداره ملی امنیت عبور و مرور در بزرگراه‌ها هیچ تفاوت هزینه‌ای را در رابطه با نظارت‌های اعمال شده در میانه دهه ۱۹۹۰ جهت ثبات و کنترل وسایط نقلیه متوسط و سنگین گزارش نکرد. به همین ترتیب EPA هیچ تغییری را در هزینه‌های مربوط به مقررات وضع شده در سال‌های ۲۰۰۱ و ۲۰۰۲ که با گازهای منتشره از وسایل تفریحی ارتباط داشتند، گزارش نکرد. OMB هر ساله اطلاعاتی را درباره قوانینی که برآوردهای هزینه آنها هیچ تغییری ندارد، ارائه می‌نماید.

اگرچه یقینا بحث‌های گوناگونی مربوط به تحلیل هزینه- فایده و چگونگی انجام آن ادامه خواهند یافت، نوعی از بررسی‌های متمرکز بر مقررات فدرال به میزان کافی نهادینه شده است، به طوری که به احتمال بسیار زیاد، این نوع بررسی‌ها به بخشی دائمی از فرآیند نظارتی دولت تبدیل خواهد شد و تا زمانی که این امر رخ دهد، این احتمال نیز بسیار زیاد است که تصمیم‌گیرها، چه در آژانس‌ها و چه در ادارات اجرایی دولت، دلایل ارائه شده در موافقت و مخالفت با طرح‌های نظارتی را پیش از وضع آنها مقایسه کنند. به این معنا مقامات دولتی به همان شیوه‌ای عمل خواهند کرد که شهروندان عادی در زندگی روزانه خود عمل می‌کنند.

نویسنده: رابرت لیتان

مترجمان: محسن رنجبر

درباره نویسنده: رابرت لیتان، معاون تحقیقات و سیاست بنیاد کافمن، عضو ارشد بخش مطالعات اقتصادی موسسه بروکینگز و مدیر مرکز مشترک مطالعات نظارتیAEI-Brookings است.

منابعی برای مطالعه بیشتر

For a thorough list of documents, articles, and monographs on the full range of regulatory issues, see http://aei-brookings.org. In addition, readers may be interested in the following:

Breyer, Stephen. Breaking the Vicious Circle: Toward Effective Risk Regulation. Cambridge: Harvard University Press, ۱۹۹۵.

Hahn, Robert W. Risks, Costs and Lives Saved: Getting Better Results from Regulation. Oxford: Oxford University Press, ۱۹۹۶.

Kelman, Steven. What Price Incentives: Economists and the Environment. Boston: Auburn House, ۱۹۸۱.

Litan, Robert E., and William D. Nordhaus. Reforming Federal Regulation. New Haven: Yale University Press, ۱۹۸۳.

پانوشت‌ها

۱ - مراجعه کنید به:

Bruce Ackerman and William T. Hassler, Clean Coal/Dirty Air; or How the Clean Air Act Became a Multibillion-Dollar Bail-out for High-Sulfur Coal Producers and What Should Be Done About It (New Haven: Yale University Press, ۱۹۸۱(.