بررسی نقش دولت در بخش مسكن

اگر عملكرد دولت و دولت های بعد از انقلاب را بررسی كنیم به چند دوره مختلف برمی خوریم یك دوره مربوط به مداخله بسیار شدید و مستقیم در بازار مسكن است

«قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» از داشتن مسكن مناسب برای اقشار مختلف مردم به عنوان یك «حق» نام برده و دولت را به عنوان متولی بخش مسكن و مسوول تامین مسكن آحاد جامعه معرفی كرده است. اما متاسفانه طی سال‌های گذشته دولت‌ها نتوانسته‌اند به خوبی از عهده وظایف خود در قبال تامین مسكن مردم برآیند. امروزه دولت در بخش مسكن با اتخاذ شیوه اقتصاد بازار برخلاف دیگر كشورهای موفق در حل معضل مسكن سهم حضور خود را در بخش مسكن تا كمتر از ۵درصد پایین آورده است، اما چرخه بازار بنابر دلایل متعدد نتوانسته است به نحو صحیحی عوامل مختلف تامین مسكن را در یك زنجیره كامل و كارآ قرار دهد. «گروه سیاست‌گذاری مسكن» مركز مطالعات تكنولوژی دانشگاه علم و صنعت ایران در ادامه سلسله هم‌اندیشی‌های خود به «بررسی نقش دولت در بخش مسكن» و سابقه‌ای از سیاست‌های دولت در بخش مسكن و صنعت موجود در این بخش و راهكارهای برون رفت از بحران موجود در بخش مسكن پرداخته است.

● مهندس پروین‌پور (مدیر مركز مطالعات تكنولوژی دانشگاه علم و صنعت ایران مجری جلسه)

پس از غذا و پوشاك، مسكن مهم‌ترین نیاز انسان است كه در كشور ما متاسفانه وضعیت مطلوبی ندارد.

مشكل مسكن اساسا ماهیتی اقتصادی دارد و به طور كلی دو مشكل عمده در این زمینه عبارتند از:

۱) كمبود مسكن در مقابل قشر جوان نیازمند (طبق برنامه چهارم توسعه، سالانه یك‌میلیون واحد مسكونی برای رفع احتیاج باید ساخته شود)

۲) بالا بودن سهم هزینه مسكن در سبد هزینه خانوار كه به دلیل كمبود عرضه مسكن، سهم آن در این سبد افزایش یافته است.

از طرفی مشاهده می‌شود كه در زمینه نهاده‌های تولید مسكن مثل زمین، مصالح و نیروی انسانی متخصص، مشكل چندانی وجود ندارد، ولی همچنان با مشكل مسكن، مواجه هستیم.

اولین مساله‌ای كه در این رابطه به نظر می‌رسد عدم وجود سیاستگذاری اصولی و درست در این زمینه است كه طبیعتا ضرورت اصلاح سیاست‌های موجود و اتخاذ سیاست‌های اصولی را ایجاب می‌كند.

مسلما این مورد بدون در نظر گرفتن و تبیین نقش دولت در این زمینه امكان‌پذیر نخواهد بود.

در این باره، سه نظریه كلان، در بخش مسكن و دیگر حوزه‌های كلان اقتصادی مطرح است، اولین دیدگاه قائل به حضور حداقلی دولت در تمام عرصه‌ها است و معتقد است كه سازوكار بازار می‌تواند بخش‌های مختلف اقتصادی را به تعادل برساند كه یكی از آنها مسكن است و به تبع آن بخش مسكن نیز بدون نیاز به حضور دولت به این تعادل دست پیدا خواهد كرد.

دومین دیدگاه، معتقد به حضور حداكثری دولت است و حتی پا را فراتر گذاشته و قائل به تصدیگری دولت در تمامی امور است و دیدگاه سوم اصل را بر كارآمدی دولت و حكومت در حوزه‌های مختلف می‌گذارد كه بنابراین نظریه، چنانچه حضور دولت منجر به كارآیی در آن بخش بشود و آن را به سامان كند باید در آن عرصه حضور داشته باشد و اگر این حضور منجر به كارآیی در آن بخش نشود، نیازی به حضور دولت نخواهد بود.

● خانم دكتررفیعی (مدیر فنی طرح جامع مسكن)

در مجموع همه معتقد به نظر سوم هستند كه نظر تعادلی است ولی مهم آن است كه این حد تعادل را در كجا قرار دهیم و چگونه آن را تعیین كنیم. در طی این سال‌ها به‌خصوص بعد از انقلاب شاهد مداخله شدید دولت در این بخش بوده‌ایم. برای مثال در سال‌های اولیه انقلاب، این مداخله به صورت تملك و بعد از واگذاری زمین، به افراد، سازنده‌ها و تشكل‌ها (یعنی تعاونی‌ها و سازندگان انبوه) بوده است و ما شاهد بیشترین میزان دخالت دولت بعد از دولت‌های سوسیالیستی (كه البته در آنها اختیار همه چیز به دست خودشان است) در بخش مسكن بوده‌ایم ولی همانطور كه اشاره شد هنوز كمبودها بر طرف نشده است، بنابراین ابتدا باید دید مسائل و مشكلات كجاست و دولت تا چه اندازه می‌تواند و باید در بخش مسكن مداخله كند، حتی ممكن است مداخله آن غیرمفید و مضر هم باشد، پس ابتدا باید حجم كلی مداخلات دولت را برآورد كرد و اینكه چقدر می‌تواند وارد بخش مسكن شود.

اگر عملكرد دولت و دولت‌های بعد از انقلاب را بررسی كنیم به چند دوره مختلف برمی‌خوریم. یك دوره مربوط به مداخله بسیار شدید و مستقیم در بازار مسكن است كه پس از قانون ملی شدن زمین‌ها، دست دولت باز گذاشته شد تا بخش زیادی از زمین‌های شهری (زمین‌های بایر و موات) را تملك و واگذار كند و این فقط محدود به زمین نمی‌شد بلكه دولت در زمینه مصالح ساختمانی نیز وارد شد و سیاست توزیع مصالح ساختمانی ارزان قیمت به نرخ دولتی نیز مدنظر قرار گرفت و در قسمت توزیع عوامل تولید نیز شاهد چنین وضعی بودیم. به‌طور خلاصه دولت در بخش‌های زمین و مصالح‌ ساختمانی به‌شدت شروع به مداخله كرد.

به غیر از اینها ساخت‌وساز مسكن نیز توسط دولت مورد توجه قرار گرفت و این یكی از سیاست‌هایی بود كه در این دوره مداخله شدید دولت تا قبل از برنامه اول و دوم هم ادامه داشت (كه البته تا آن موقع هنوز برنامه‌ای نداشتیم).

در برنامه سوم، پس از بازنگری نسبت به آنچه انجام شد دولت به این نتیجه رسید كه این مداخله در بعضی عرصه‌ها، مداخله صحیحی نیست و باعث انحراف در بازار می‌شود و علائم اشتباه به بازار می‌دهد. از سویی اطلاعات صحیحی در اختیار آن قرار نمی‌دهد و در عین حال افراد كم‌درآمد را نیز در برنمی‌گیرد به همین خاطر، از مداخله شدید به سمت مداخله حداقل حركت كرد و دولت، كمترین حد مداخله را در بخش مسكن انجام داد، در طول برنامه سوم، سیاست اصلی بنا بر عرضه زمین به مردم با قیمت بازار و ورود دولت به بازار مسكن بود كه باعث افزایش شدید قیمت مسكن و زمین و حركت به سمت حد افراطی طیف دیگر سیاست‌گذاری‌ها شد.

در این دوره، سیاست‌هایی كه ناظر بر توزیع مصالح ساختمانی به قیمت دولتی بود، متوقف شد و سیاست واگذاری زمین از انفرادی به سازندگان انبوه اتخاذ شد و زمین به قیمت بازار به‌فروش رسید. در حالی‌كه دولت، سازنده بسیار بدی است و دیر می‌سازد و بسیار گران هم می‌سازد.

بنابراین ساخت‌وساز دولتی به حداقل خود كاهش یافت و چون عملكرد چندانی هم (از نظر تعداد) نداشت، در نهایت بازار آزاد بر بخش مسكن غلبه پیدا كرد كه در اوایل، نتیجه بدی نداشت ولی با افزایش قیمت‌ها باعث شد، گروه‌های درآمدی یك، دو، سه و چهار كه طبیعتا در همه برنامه‌ها محفوظ بودند، تقریبا به هیچ عنوان نتوانند اقدام به تامین مسكن كنند.

آن بخشی از این گروه‌ها كه دارای مسكن (یا به صورت تملك و یا اجاره‌ای) بودند در همان محل باقی ماندند و افراد جدیدی كه به آنها اضافه می‌شدند به صورت متراكم شدن در همان واحدهای مسكونی به زندگی خود ادامه دادند. در شهرهای بزرگ مثل تهران نیز دهك‌های درآمدی پنج و شش به اینها اضافه شدند كه هم‌زمان با جوان‌تر شدن ساختار جمعیتی، عرضه مسكن برای گروه‌های كم‌درآمد و جوان كاهش یافت و در پی آن تقاضا افزایش پیدا كرد و به افزایش قیمت‌ها نیز دامن زد. همین موضوع باعث شد تا دولت برنامه خاصی برای گروه‌هایی كه از بازار خارج می‌شوند، نداشته باشد.

بنابراین در ابتدا باید مشخص شود كه به چه نحو می‌شود به آنها كمك كرد و سیاست‌های متعادلی كه ما را به تركیب بهینه‌ای از نیروی بازار و مداخله دولت می‌رساند، كدام‌ها هستند.

● مهندس اسماعیل زاده (نماینده مجلس شورای اسلامی و عضو كمیسیون عمران)

در رابطه با نقش دولت در بخش مسكن باید گفت كه این حضور در اوایل انقلاب به صورت صددرصدی بود. در سال ۷۹مصوب شد كه زمین را با دو هدف به قیمت منطقه‌ای واگذار كنیم چرا كه زمین در تهران و كلان‌شهرها ارزش بالایی دارد و به دلایلی ممكن است برخی با در اختیار داشتن منابعی، واحدهایی را بسازند كه این اتفاق افتاد و چون دولت، قیمت را بر اساس قیمت حاشیه‌ای تعیین كرده بود، تاثیر منفی در وضع مسكن كشور داشت. بخش خصوصی هم به‌علت حضور بالای دولت در این بخش، با دولت وارد رقابت شد.

همین روش در تعیین نرخ وسایل نقلیه نیز مشاهده می‌شود. ورود ماشین، انحصاری می‌‌شود و به این ترتیب تولید در اختیار تولیدكنندگان خاصی قرار‌ می‌گیردكه آنها هم بر اساس نرخ حاشیه‌های بازار، قیمت را تعیین می‌كنند.

با آنكه عوامل مختلف ضرایب متفاوتی در بخش مسكن دارند ولی در مجموع، آنچه مشكل اساسی مطرح می‌شود، بازار سرمایه، اقتصاد و منابع مالی- كه مهم‌ترین عامل قلمداد می‌شود- است كه باید برای آنها راهكارهای ویژه‌ای تعریف شود. به این دلیل كه در شهرهای جدید كه تعداد آنها به عدد۳۰می‌رسند و ۱۸مورد آنها هم در حال ساخت‌وساز و پذیرش جمعیت هستند، زمین‌ها به صورت صددرصد دولتی عرضه می‌‌شوند و فقط باید برای آماده‌سازی آنها هزینه كرد اما وقتی بخش خصوصی وارد می‌شود و زمین را برای انبوه‌سازی در اختیار می‌گیرد، با وجود آنكه درصدی از آن را نیز پیش فروش می‌كند ولی باز هم با مشكل مالی مواجه است و نمی‌تواند در زمان معین پروژه را به پایان برساند. وقتی علت تاخیر در پروژه پرسیده می‌شود، مشكل مالی مطرح می‌شود. در كشور ما بازار سرمایه عمده‌ترین مشكل در بازار مسكن است كه باید راهكارهایی را به صورت دستورالعملی برای آن ارائه كرد.

در برنامه سوم توسعه، بانك‌ها موظف شدند صورت وضعیت پیمانكاران را پرداخت كنند اما هنوز سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، وزارت دارایی و بانك‌مركزی در این باره به جمع‌بندی مشخص نرسیده‌اند تا بتوانند این منابع تعیین شده را حمایت كنند. به همین دلیل هنوز نتوانسته‌ایم كشور را در بحث تكنولوژی‌های جدید به خصوص در بحث سبك‌‌سازی ساختمان و انبوه‌‌سازی به روز كنیم.

● مهندس ایزدخواه (مدیر گروه اقتصاد و مدیریت مركز مطالعات تكنولوژی دانشگاه صنعتی شریف)

در زمینه نقش دولت، در تئوری مسائلی عنوان می‌شود كه با واقعیت كشور ما متفاوت است. مكتب‌های مختلف راجع به نقش دولت صحبت‌های زیادی كرده‌اند (مانند دیدگاه‌هایی كه در حال حاضر در بسیاری از كشورها حاكم هستند و به اقتصاد نئوكلاسیك یا اقتصاد بازار آزاد معروف هستند). این مكاتب عمدتا بدین صورت اظهارنظر می‌كنند كه دولت موظف است از محیط اقتصادی صیانت كند ولی در اقتصاد، صنعت و بازار، مداخله مستقیم نداشته باشد یعنی رانت ها را از بین ببرد، انحصارات را از بین ببرد و تعرفه‌ها و قیمت‌ها را واقعی كند و بعد همه چیز را به بازار بسپارد، در این بازار دولت موظف نیست مباحثی از جنس سیاست‌گذاری و چشم‌اندازسازی را برای بخش‌خصوصی تعیین كند و به طور مثال از صنعتی كه ممكن است آینده‌دار باشد حمایت كند، چون این نوع دخالت هم به عنوان بنگاه‌داری و تصدیگری تلقی شده و منفور خواهد بود. دیدگاه‌هایی همچون نگاه كمونیستی هم كه در حال حاضر تقریبا می‌توان گفت در دنیا وجود ندارد، حتی كشوری مثل چین كه دارای نظام كمونیستی است در حال حاضر از سیاست‌هایی كه عمدتا از جنس سیاست‌های اقتصاد غربی است، بهره می‌گیرد، بنابراین نمی‌توان گفت دولتی وجود دارد كه صددرصد كمونیستی فكر و عمل می‌كند. پس این قضیه منتفی است.

اما نگاه دیگری كه در كشور ما و در بسیاری از كشورهای دنیا مغفول و مهجور بوده و در حال حاضر به صورت یك مكتب درآمده دیدگاه نهادگرایی است. اعتقاد مكتب نهادگرایی بر این است كه دولت، فقط نقش متولی و متصدی به این معنا كه اگر متولی نیست، متصدی است و برعكس – بلكه نقش‌های دیگری را نیز باید بر عهده بگیرد. برای مثال آقای «پیتر اوانز» اصطلاحی را باب كرده است كه دولت می‌تواند، قابله‌گر و پرورش‌‌دهنده نیز باشد. نهادگراها اعتقاد دارند كه اساسا بازار كشورهای در حال توسعه مثل بازارهای كشورهای غربی كامل نیستند كه ما هر سیاست غربی را برای بازار خود اعمال كنیم.

این مطلب در اینجا هم صادق است. بازارها در كشورهای در حال توسعه شكست‌های بسیار متحمل شده‌اند و اطلاعات بسیار كمی در این بازارها وجود دارد.

در غرب، دنیایی اطلاعات وجود دارد اما در كشور ما دستگاه‌های دولتی هم از دادن اطلاعات خودداری می‌كنند، با این وجود از بنگاه‌های خصوصی چه انتظاری است كه اطلاعاتشان را در اختیار قرار دهند بنابراین اطلاعات كامل اصلا وجود ندارد. بحث دیگر این است كه بنگاه‌ها اساسا در كشور ما بنگاه‌های ناقصی هستند.

در غرب هر شركتی كه تاسیس می‌شود در كنارش R&D دارد، واحد بازاریابی دارد، با شركت‌های دیگر همكاری می‌كند اما در كشور ما به ندرت شركتی با چنین خصوصیاتی پیدا می‌شود. بنابراین دولت باید نقش‌های جدیدی را تعقیب كند، چشم‌انداز سازی كند و فضا را برای بخش‌خصوصی (كه وجود ندارد)، به وجود بیاورد و پرورش بدهد. تناقضی كه در كشور ما وجود دارد این است كه وقتی می‌گوییم دولت، بلافاصله عنوان می‌شود دولت كه حضور داشته و حمایت كرده است و بسیاری از صنایع هم دولتی هستند.

خودروسازی ۴۰سال است كه مورد حمایت دولت بوده و صنایع دیگر نیز همین طور ولی به نظر بنده، این حضور، حضوری معیوب و ناقص (به‌خصوص در بخش اقتصاد) بوده، یا اینكه بنگاه‌داری را به بدترین شكل و یا مثل شرایط حال حاضر در بخش مسكن، حضور جدی و فعالی ندارد فقط در همان حد تعیین ارز، مالیات، بهره و ...

دخالت می‌كند.

● دكتر علی احمدی (عضو هیات‌علمی دانشگاه علم و صنعت ایران)

در قانون اساسی پیش‌بینی شده، خانواده محور توسعه كشور باشد و سیاست‌گذاری مسكن هم به سمت تولید مسكن خانوارها برود. (بعد از انقلاب) اقتصاد در مسكن از دولتی و گرایش به تمدن ماركسیستی شروع شد و سراسیمه به سمت سرمایه‌داری حركت كرد و از اقتصاد تعاونی، مختلط و اسلامی غفلت شد، این منحصر به بخش مسكن هم نیست. ظاهرا در بسیاری از حوزه‌ها با مشكل مواجه هستیم.

---