قابل تامل, قابل قدردانی

نگاهی به طرح جدید قانون احزاب

با پیروزی انقلاب اسلامی ایران، یکی از مهم‌ترین حوزه‌هایی که در آن انتظار و مطالبه تحول وجود داشت، حوزه فعالیت‌های سیاسی بود.

فصل سوم قانون اساسی، تحت عنوان حقوق ملت بر مبنای همین انتظار سامان یافته و یکی از اصول مهم آن راجع به آزادی گروه‌هاست. اصل بیست و ششم قانون اساسی، آزادی احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌ها اعم از سیاسی، صنفی، اسلامی یا اقلیت‌های دینی را اعلام می‌کند. این آزادی فقط در صورتی سلب خواهد شد که این گروه‌ها اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی، موازین اسلامی و اساس جمهوری اسلامی را نقض کنند. با سابقه‌ای که از تجربه تلخ حکومت پهلوی وجود داشت، اجبار افراد به عضویت در یکی از این گروه‌ها یا منع آنها از شرکت در این قبیل گروه‌ها ممنوع اعلام شده است.

تدوین قانون راجع به فعالیت‌های جوامع و گروه‌های مدنی، خیلی زود در دستور کار مجلس قرار گرفت. سال ۱۳۶۰، نخستین قانون مربوط به فعالیت‌های گروه‌ها از تصویب مجلس گذشت. این قانون بر فعالیت تمامی گروه‌ها اعم از احزاب، گروه‌های صنفی، انجمن‌های دینی و سایر جمعیت‌ها حاکم بوده و است. با این حال، طی سالیان گذشته به نظر رسیده این قانون نیازمند توسعه و گسترش در برخی ابعاد است. به همین دلیل در سال ۸۹ و در مجلس هشتم، جمعی از نمایندگان طرحی قانونی برای تحول در قانون احزاب تقدیم هیات رئیسه مجلس کردند. این طرح البته مسکوت ماند و تقریبا با همان کیفیت و این بار با امضای گروه دیگری از نمایندگان تقدیم هیات رئیسه مجلس نهم شد.

طرح قانونی مذکور اما «احزاب و گروه‌های سیاسی» را در دستور کار خود قرار و ترجیح داد ‌امور مربوط به سایر تشکیلات و مجموعه‌ها که کارکردشان معطوف به قدرت سیاسی نیست تا حد ممکن به سایر قوانین موجود واگذار شود. به این ترتیب، تدوین قانونی که هدف آن پرداختن به مساله احزاب به صورت ویژه باشد، یکی از امتیازات مثبت این طرح به شمار می‌رود.

آن‌گونه که علیرضا زاکانی در مصاحبه‌ای عنوان کرده، هدف از پیشنهاد این طرح قانونی، قدرتمندتر کردن احزاب و واسپاری نقش به آنها در امر اداره کشور بوده است. در مقدمه نسبتا طولانی این طرح قانونی که در قیاس با سایر نمونه‌های مشابه یک استثنا و مورد قابل بررسی به شمار می‌رود، طراحان به از دست رفتن کارکرد ملی مجلس شورای اسلامی و فقدان اثرگذاری کافی شوراهای محلی در امر اداره کشور اشاره کرده‌اند. آنها به فراست دریافته‌اند اداره کشور فقط با ساز و کارها و نهادهای رسمی قدرت ممکن نیست و حزب و گروه‌ سیاسی را پلی برای احیای اقتدار ملی پارلمان و رشد اقتدار محلی شوراها دانسته‌اند.

نگاهی گذرا به طرح جدید نیز هر خواننده‌ای را متوجه این موضوع می‌کند که نویسندگان، توجه ویژه‌ای به ارتقای انضباط احزاب داشته‌اند؛ اما آیا همه قصه ناکارآمدی تجربه حزب در ایران ‌بی‌انضباطی‌ بوده است؟

حزب یک حق همگانی است یا‌امتیاز‌دولتی؟

در قانون کنونی احزاب، کمیسیونی موسوم به کمیسیون ماده ۱۰ احزاب و متشکل از پنج عضو؛ دو نماینده دستگاه قضا، دو نماینده مجلس و یک نماینده وزارت کشور شکل گرفته که مرجع اصلی در اعطای مجوز احزاب یا لغو مجوز و ارجاع پرونده آنها به دادگاه به شمار می‌رود. اختیارات اعطا شده به کمیسیون ماده ۱۰ احزاب از جنسی است که «اختیارات صلاحدیدی» نامیده می‌شود. مقام اداری در این سنخ اختیارات می‌تواند «صلاحدید» خود را به عنوان یکی از ملاک‌های اصلی تصمیم‌گیری قرار داده و بدون دغدغه هرگونه بازنگری، تصمیمی قاطع و مصون از تغییر راجع به مسائل بگیرد. به این ترتیب نه تنها قانون، هیچ الزامی برای کمیسیون ماده ۱۰ راجع به صدور پروانه احزابی که حائز شرایط مقرر هستند وضع نکرده، بلکه نظر منفی کمیسیون نسبت به تشکیل یک حزب، قابلیت تجدیدنظر و بررسی دوباره در نهاد مستقل دیگری را نیز ندارد. علاوه بر این که هیچ‌گونه سنجه قابل ارزیابی برای نحوه احراز شرایط مقرر قانونی قرار داده نشده است. تنها ساز و کاری که قانون برای صیانت از حق افراد نهاده، امکان صدور مجوز احزاب توسط وزارت کشور در صورت سکوت سه‌ماهه کمیسیون درباره مجوز یک حزب است. دلیل این سکوت باید اعلام شود.

مساله اساسی در اینجاست که در تلقی عصر سلطنت استبدادی و پس از آن عصر مشروطه سلطنتی تا انقلاب ۵۷، امر سیاسی از اختصاصات مقام سلطنت به شمار می‌رفت. اگرچه انقلاب مشروطه در صدد برانداختن این نظم کهن بود که اداره امور عمومی جامعه را در صلاحیت انحصاری افراد فرهمند (بدون ویژگی‌های اکتسابی) قرار می‌داد، اما عملا توفیقی در تحول بنیادین نظم سیاسی کشور نیافت. با انقلاب اسلامی ایران و برافتادن نهادهایی که فرهمندی و وراثت در تاسیس و تداوم آنها نقش داشت و تاسیس و اداره نهادهای اساسی جامعه با اتکا به آرای عمومی زمینه‌های حقوقی این تحول عملا فراهم شد. در نظم انقلاب اسلامی، حزب‌داری و نشریه‌داری حق حاکمان نیست که به هر که بخواهند این «امتیاز» را بدهند یا از او بازستانند، بلکه «حق» شهروندان است که دولت موظف به حراست و تحقق آن است. با همین تلقی، قانون اساسی اصل را بر آزادی اجتماعات دائمی می‌گذارد و به صورت پیشینی تاسیس گروه‌ها را منوط به کسب مجوز نمی‌کند.

البته می‌توان با توجه به نقش و اهمیت احزاب در اداره امور کشور برای آن شرایطی مقرر کرده، اما نمی‌توان در این زمینه، اختیاری صلاحدیدی برای دولت وضع کرد. خاصه آن که چینش کمیسیون ماده احزاب، حاکی از عضویت سه عضو سیاسی و دو عضو قضایی است؛ یعنی کسانی که مصالح سیاسی و نه لزوما مُرّ قانون را در نظر می‌گیرند، بر کسانی که صرفا به ضوابط نظر دارند، چیرگی دارد. برای اتخاذ تصمیم نیز رای سه عضو کمیسیون کفایت می‌کند و عملا کارکرد تخصصی و بی‌طرفانه کمیسیون ماده ۱۰ احزاب منتفی می‌گردد.

ترتیبات مربوط به کمیسیون ماده ۱۰ احزاب در طرح جدید تحول نیافته و تنها می‌توان از پسرفت آن سخن گفت. به این معنا که دو عضو جدید به ترکیب کمیسیون اضافه شده که از میان احزاب انتخاب می‌شوند. یعنی به جای قضایی‌ترکردن روند تاسیس حزب و سپردن آن به نهادی مستقل‌تر نظیر یک دادگاه دادگستری یا کمیسیونی قضایی که صرفا بر اساس ضوابط مقرر قانونی تصمیم بگیرد، به احزاب این اختیار داده شده تا در تصمیم‌گیری نسبت به ایجاد رقبای بالقوه خود نقشی اساسی ایفا کنند.

البته می‌توان ترتیباتی نظیر دومرحله‌ای‌کردن تاسیس حزب، قراردادن حداقل عددی لازم برای تعداد اعضای حزب، تعداد اعضای شورای مرکزی، شمار افراد هیات موسس، نصاب لازم دفاتر استانی، منع عضویت مشترک در چند حزب و... را از نکات مثبت طرح به شمار آورد. این گونه گروه‌های فصلی و جمعیت‌های خلق‌الساعه نمی‌توانند با انگیزه کسب قدرت از نوسانات جو سیاسی، خود را ‌‌میان احزاب جا بزنند. اما تا زمانی که پارادایم متناسب با انقلاب اسلامی که همانا حق دانستن تشکیل حزب در برابر پارادایم سلطنتی امتیازانگاشتن تشکیل حزب است، در تدوین این طرح نقشی اساسی نیابد، این ترتیبات نیز هدف اصلی نمایندگان مجلس و طراحان این طرح قانونی را ـ که قدرتمندترکردن احزاب است- محقق نخواهد کرد.

گسترش اعتماد به احزاب

آزادی‌محوری حاکم بر قانون اساسی جمهوری اسلامی، اما در همه جای طرح قانونی جدید مغفول نمانده است. بلکه مواد ۱۴ و ۱۵ را باید از نکات مبارک طرح جدید به شمار آورد که برای مراعات مر اصل بیست و هفتم قانون اساسی یعنی آزادی تجمعات و راهپیمایی‌های بدون حمل سلاح، یک ساز و کار حقوقی و قابل اعتنا وضع شده است؛ ساز و کاری که اتفاقا می‌تواند در مساله آزادی احزاب در همین قانون نیز به عنوان یک الگو مورد استفاده قرار گیرد.

در ماده ۱۴ طرح قانونی احزاب آمده است: «برگزاری راهپیمایی احزاب و گروه‌های سیاسی، صنفی و دانشجویی و تشکیل اجتماعات حسب مورد با اطلاع وزارت کشور، استانداری و فرمانداری آزاد است». در قانون کنونی هر گونه اجتماع و راهپیمایی منوط به کسب مجوز قبلی وزارت کشور دانسته شده است، اما اینک ترتیبی در نظر گرفته شده است که احزاب شناسنامه‌دار صرفا با اطلاع‌رسانی به مقامات کشوری، حداقل سه روز قبل از برگزاری راهپیمایی بتوانند مبادرت به تشکیل اجتماعات کنند. البته گرچه این حق به مقامات کشوری داده شده تا مبادرت به لغو راهپیمایی پیش از برگزاری آن کنند، اما دو نکته اساسی حائز اهمیت است؛ نخست این که چنین تصمیمی نه مبتنی بر یک اختیار صلاحدیدی مقامات کشوری که مشروط به رعایت شرایط اصل ۲۷ قانون اساسی است. یعنی در صورتی اختیار لغو راهپیمایی وجود دارد که مخل مبانی اسلام یا با حمل سلاح باشد. همچنین این تصمیم قابل تجدیدنظر و رسیدگی فوری قضایی است. در صورتی که احزاب به تصمیم مقامات کشوری معترض باشند، می‌توانند رسیدگی به امر را از دادستان محل بخواهند و او نظر قاطع را نسبت به این امر ابراز می‌دارد.

در ماده پانزدهم طرح پیشنهادی، راهپیمایی عموم مردم (فارغ از صاحب تشکیلات بودن یا نبودن) از باب امر به معروف و نهی از منکر به صورت مطلق مجاز دانسته شده است. در این مورد نه نیازی به استطلاع مقامات کشوری است و نه مجوزی برای لغو آن، بلکه از قضا مسئولان موظف به حضور در جمع مردم و پاسخگویی به مطالبات مردمی هستند.

تمرکز و تداول قدرت

در طرح قانونی جدید، به منظور رشد و تقویت احزاب، پاره‌ای از تسهیلات سیاسی، رسانه‌ای و اقتصادی برای عموم احزاب یا احزابی که دارای شرایط خاص باشند، گنجانده شده است. تقویت احزاب به نحو عادلانه به گونه‌ای که به تفوق یک تفکر سیاسی بر دیگری منجر نشود، امری مبارک است؛ اما این تقویت نباید به تداول و تمرکز قدرت بینجامد. یکی از اهداف انقلاب اسلامی، شکستن حلقه بسته قدرت سیاسی بوده و است؛ روندی که به چرخش نخبگان موسوم است و هر گاه در حیطه تامین منابع انسانی مورد استفاده یکی از دولت‌ها قرار گرفته با تائید رهبر انقلاب همراه شده است.

در ماده ۲۴ طرح پیشنهادی یکی از این دسته احزاب که از تسهیلات خاص استفاده خواهند کرد احزابی هستند که شورای مرکزی آنها دارای حداقل پنج عضو باسابقه ریاست قوا یا معاونان آنها یا مقامات همطراز مانند دادستان و رئیس دیوان عالی کشور یا شهرداری تهران، وزارت یا نمایندگی مجلس یا مقامات همطراز باشد. صرف نظر از ناروایی مجاز دانستن فعالیت حزبی مقامات قضایی باید پرسید آیا این قبیل امتیازات نتایج مثبتی به همراه خواهد داشت؟ دغدغه نمایندگان برای کاهش احزاب تک نفره و فردپرست و ترغیب فعالان سیاسی به فعالیت گروهی کاملا محترم و قابل درک است، اما باید پرسید تسهیلاتی از این قسم که در انتخابات ریاست جمهوری زمان اختصاص یافته به نامزدهای این احزاب در رسانه ملی دو برابر سایر نامزدها خواهد بود یا محدودیت مربوط به الصاق و ابعاد پوستر مشمول نامزدهای این احزاب نخواهد شد، ثمری جز قدرتمندترشدن قدر‌تمندان و ایجاد چرخه بسته تولید و فزونی قدرت نخواهد داشت؟

می‌توان تقویت احزاب را از طریق ساز و کارهایی نظیر نهادینه‌کردن ساز و کار پیشنهادی ماده ۲۶ همین طرح پیشنهادی پی گرفت. ماده ۲۶ می‌گوید: «شورای نگهبان می‌تواند حسن شهرت، پایبندی به قانون اساسی و ولایت فقیه، نامزدهایی را که توسط این احزاب معرفی می‌شوند مورد پذیرش قرار دهد». البته اگر نقش انتخاباتی شورای نگهبان را مبتنی بر قانون اساسی بدانیم، مجلس نمی‌تواند برای آن تعیین حد کند، اما در نقطه مقابل می‌توان همین روند را برای هیات‌های اجرایی انتخابات به صورت یک الزام درآورد. یعنی این هیات‌ها را وفق قانون ملزم به احراز شرایط مربوط به حسن شهرت، پایبندی به قانون اساسی و ولایت فقیه تمامی نامزدهای حزبی و نه فقط نامزدهای احزاب خاص کرد.

جمع‌بندی

قانون جدید احزاب اگر بتواند بر اساس آبشخور فکری سازگار با نظم سیاسی سنت ولایت فقیه یعنی آزادی‌محوری حاکم بر قانون اساسی سامان یابد و ایرادات جزئی و ناهمخوانی‌های مبنایی آن (نظیر آنچه در سطور پیشین آمد) مرتفع گردد، می‌تواند یک پیشرفت مهم در ساماندهی فعالیت سیاسی و آغازگری دورانی نو در امر اداره کشور باشد.

محمد منصوری بروجنی ‌

دانشجوی‌ دکترای ‌حقوق ‌عمومی