شهـرهـا چه چیزهـایی را می توانند بفروشند

مثال هایی از خصوصی سازی خدمات شهری

در یک تعریف کلی، خصوصی‌سازی را می‌توان خارج کردن موسسات و فعالیت‌های دولتی از کنترل دولت و واگذاری آن به نیروهای بازار در نظر گرفت. از آنجا که خصوصی‌سازی در کنار پشتوانه‌های نظری و علمی، دارای ماهیت عملی نیز می‌باشد.

ارائه این تعریف به این دلیل است که در بسیاری از کشورها (مانند ایران) یک شرکت هنگامی به عنوان شرکت دولتی تلقی می‌شود که حداقل ۵۱‌درصد سهام آن متعلق به دولت باشد و به این ترتیب، واگذاری حداقل ۵۰‌درصد سهام به بخش خصوصی، شرکت مورد نظر را از وضعیت دولتی بودن خارج می‌کند.

در کشورهای با برنامه‌ریزی متمرکز که اقتصاد بازار شکل نگرفته است، تعریف خصوصی‌سازی علاوه‌بر بحث واگذاری، به ایجاد زمینه‌های لازم در تحقق اقتصاد بازار نیز باز می‌گردد. در این تعریف، خصوصی‌سازی به معنی به وجود آوردن نظام اقتصادی جدید بر اساس سازوکارهای بازار و در نتیجه دگرگونی و تحول در ابعاد مختلف اقتصادی می‌باشد. از مجموع تعاریف فوق می‌توان چنین استنباط کرد که محور تعریف این مفهوم بر حرکت به سوی اقتصاد بازار و تاکید بر نقش تکمیلی دولت (در نظارت بر فعالیت‌های واگذار شده) استوار است. در این زمینه باید توجه داشت که اساس واگذاری فعالیت‌ها بر پایه تفکیک وظایف (نقش) بخش‌های دولتی و خصوصی در اقتصاد می‌باشد. به عبارت دیگر، ترکیب مطلوب دولت و بخش خصوصی بر پایه تعیین قبلی نقش هر کدام در کل اقتصاد به دست خواهد آمد.

مکانیزم آزاد و انعطاف‌پذیر تصمیم‌گیری در بخش خصوصی به مدیران اجازه می‌دهد تا برای جلب و جذب نیروهای ماهر پرداخت‌های مناسبی را داشته باشند و محدود به مقررات خشک و تحت‌فشار اتحادیه‌های کارگری نباشند. مجموع نیروهای فوق شرایط را برای تخصیص بهینه و همچنین کاهش هزینه‌های تولید فراهم می‌آورند و در نتیجه کارآیی افزایش می‌یابد. در کنار این امر می‌توان نشان داد که کارآیی تخصیصی و کارآیی تولیدی نیز در شرایط رقابت در بازار و مکانیزم بازار آزاد افزایش خواهد یافت.

وضعیت خصوصی‌سازی در آمریکای لاتین، بخش مهمی از ادبیات خصوصی‌سازی در کشورهای در حال توسعه را تشکیل می‌دهد. خصوصی‌سازی در شیلی (که به عنوان اولین کشور در منطقه آمریکای لاتین در امر خصوصی‌سازی بوده و واگذاری شرکت مخابرات شیلی، مسیر مهمی را برای کشورهای در حال توسعه در استفاده از منابع بازارهای سرمایه غرب گشود)، خصوصی‌سازی گسترده در مکزیک، بولیوی و برزیل از مهم‌ترین و موفق‌ترین موارد خصوصی‌سازی در کشورهای در حال توسعه تلقی می‌شوند.

برنامه خصوصی‌سازی مکزیک هم از نظر مقیاس و هم از نظر درجه موفقیت آن قابل‌توجه بود. به عنوان مثال، دولت مکزیک در سال ۱۹۹۲ تعداد ۳۶۱ بنگاه از حدود ۱۲۰۰ بنگاه دولتی را خصوصی‌سازی کرد.

منطقه مهم دیگر، کشورهای عضو اتحاد جماهیر شوروی سابق و اروپای مرکزی و شرقی است که این کشورها خصوصی‌سازی را به عنوان بخشی از برنامه انتقال از اقتصاد دولتی به اقتصاد بازار برگزیدند.

اما در خصوصی‌سازی و فرآیند مربوط به آن نقش شهرداری‌ها، نقشی جدی و مهم است. شهرها و شهرداری‌ها، در کنار خدماتی که باید ارائه دهند، امکانات فراوانی دارند، که از طریق واگذار کردن آنها می‌توانند درآمد کسب نمایند.

در بحث فروش خدمات شهری، منظور فروش دارایی‌هایی است که امکان ایجاد درآمد برای خریدار آنها و در عین حال ایجاد درآمد برای فروشنده وجود دارد. اگر این معیار را برای خصوصی‌سازی زیرساخت‌های خدمات شهری در نظر بگیریم، ‌بسیاری از زیرساخت‌ها مانند حمل‌و‌نقل شهری که در اغلب شهرها توسط شهرداری‌ها اداره می‌شوند و قادر به تامین هزینه‌های خود نیستند،‌ از این بحث خارج می‌شوند. در عین حال برخی از زیرساخت‌های شهری وجود دارند که این معیار را برآورده می‌کنند.

در این مقاله به منظور آشنایی بیشتر در باب چگونگی و تجربیات موجود در زمینه برخی از مهم‌ترین خدمات شهری خصوصی شده، توضیحات مختصری در باب خصوصی‌سازی جمع‌آوری زباله‌های شهری و خصوصی‌سازی پارک‌ها و فضای سبز ارائه می‌شود.

● خصـوصی‌سازی جمع‌آوری زبـاله‌های شهـری

خدمات جمع‌آوری زباله‌های شهری به‌صورت خصوصی، از جمله مواردی است که در اغلب شهرهای دنیا رایج است، ولی نحوه انجام و دامنه آن در شهرها و کشورهای مختلف متفاوت است. خدمات شهری مربوط به زباله‌های شهری شامل جمع‌آوری، ‌انباشت و پالایش می‌شود. چهار شیوه برخورد و اداره این نوع از خدمات شهری وجود دارد که عبارتند از:

الف) ارائه خدمات توسط شهرداری صورت می‌گیرد و ‌شاغلان شهرداری‌ها کلیه امور فوق را انجام می‌دهند.

ب) خدمت توسط بنگاهی که توسط شهرداری انتخاب شده است ارائه می‌شود (فرانشیز) و صورت حساب به طور مستقیم برای شهروندان ارسال می‌شود. در این حالت، قیمت توسط شهرداری و شورای شهر تعیین می‌شود.

ج) خدمت توسط بنگاهی که توسط شهرداری تعیین می‌شود، ارائه شده و شهرداری خود مستقیما هزینه‌های لازم را به بنگاه پرداخت می‌کند (قرارداد پیمانکاری).

د) خدمت توسط بنگاه خصوصی ارائه می‌شود، توسط شهرداری امتیاز انجام این کار اعطا می‌شود و صورت حساب مستقیما به شهروندان داده شده و قیمت توسط بازار تعیین می‌شود.

میزان استفاده از این شیوه‌ها در شهرهای مختلف و در کشورهای مختلف متفاوت است، ولی در اغلب شهرها هنوز شیوه‌های اول و سوم از سایر شیوه‌ها رایج ترند. مطالعات انجام شده روی این نوع خدمات و کیفیت ارائه آنها نشان می‌دهد که ارائه این خدمات توسط شهرداری به دلیل انحصاری بودن آن از کارآیی لازم برخوردار نیست.

خصوصی‌سازی هزینه‌ها را کاهش می‌دهد، ولی شهرداری‌ها باید آن را به مناقصه گذاشته و در این مناقصه هم بنگاه‌های خصوصی و هم ادارات عمومی مربوطه شرکت نمایند. تجربه نشان داده است که در اغلب موارد، خصوصی‌سازی خدمات جمع‌آوری زباله‌های شهری نقش مهمی در کاهش هزینه‌های شهرداری‌ها در این زمینه داشته است. در صورتی که نظارت دقیق بر عملکرد این بنگاه‌ها صورت پذیرد، اغلب نگرانی‌های موجود در این زمینه مانند نگرانی از ضدرقابتی شدن،‌ عدم‌رعایت مسائل زیست‌محیطی، عدم‌انعطاف‌پذیری، ‌کیفیت پایین خدمات و از دست دادن کنترل از میان خواهد رفت. تجربیات موجود نشان می‌دهند که برای موفقیت خصوصی‌سازی خدمات زباله شهری باید رقابت میان بنگاه‌های خصوصی ایجاد شود.

● عرضـه رقابت‌آمیز اجبــاری

عرضه رقابت‌آمیز به طور گسترده در سراسر جهان به کارگرفته شده است. تجربه این امر در انگلستان در حال حاضر فراگیرترین و جامع‌ترین مورد است. همچنین انگلستان تنها کشوری است که عرضه رقابتی برای خدمات را برای مسوولان محلی اجباری کرده است. عرضه رقابت‌آمیز به طور وسیع در سال ۱۹۸۰ در حوزه تامین خدمات اجتماعی برای تامین آذوقه خانواده و خدمات اتوشویی به کار گرفته شد. عرضه رقابتی همچنین به طور گسترده در خدمات اجتماعی برای وظایف مشابه به کار گرفته می‌شود. بحث در این بخش روی تجربه مسوولان محلی متمرکز خواهد بود. عرضه رقابتی در اینجا خدماتی را در بر می‌گیرد که به طور آشکار توسط نیروی کار درون سازمانی ارائه می‌شود. گروه مشاوران جناح راست با سرعت مزیت عرضه رقابتی را تایید کردند و مدعی شدند این کار منجر به پس‌انداز در هزینه عمومی (کاهش هزینه عمومی) و کاهش قدرت مسوولان محلی می‌شود. ماهیت عرضه رقابتی، آن چیزی است که نیروی کار درون سازمانی می‌خواهد تا در مقابل منافع پیشنهاددهنده خصوصی، رقابت کند و اگر برای این کار پیروز شود بودجه سازمان با قیمت رقابتی بسته می‌شود و مسوولان محلی برای سال‌های مشخص در قرارداد، با افراد درون سازمانی به طور شایسته‌ای رفتار می‌کنند.

اگر بخش خصوصی برنده شود، قرارداد بسته شده به نفع بخش خصوصی خواهد بود و نیروی کار درون سازمانی منحل خواهد شد. این شکل از عرضه رقابتی برای گسترش دامنه خدمات،اجباری شده و رشد می‌یابد تا محور اصلی برنامه خصوصی‌سازی محافظه‌کاران شود. به عنوان نتیجه عرضه رقابت‌آمیز، سهم کار با نیروی کار مستقیم در ساخت و نگهداری، بین سال‌های ۱۹۸۱ تا ۱۹۸۲ و ۱۹۸۸ تا ۱۹۸۹، از ۴۴‌درصد به ۴۰‌درصد کاهش یافت. اگر سهم کار کاهش یابد، اصلاحات مدیریتی گسترده‌ای را در سازمان‌های کار می‌طلبد و این کاهش موجب کنار گذاشته شدن چندین هزار کارمند شده است.

جامع‌ترین لایحه برای توسعه عرضه رقابت‌آمیز در قانون ۱۹۸۸ دولت محلی ارائه شد. این قانون به رقابت تعدادی از فعالیت‌های مشخص پاسخ داد و به وزیر مربوطه، قدرت ارائه خدمات دیگری را نیز داد. مدیریت امکانات تفریحی به فهرست سفارشی پارلمان در نوامبر ۱۹۸۸ اضافه شد. دولت مرکزی در این خصوص خود را پر شور نشان داده تا عملیات عرضه رقابت‌آمیز را گسترش دهد. رقابت برای کیفیت در سال ۱۹۹۱ (بخش محیطی) و در قانون ۱۹۹۲ دولت محلی ارائه شده است. عرضه اجباری بر چهار طبقه خدمات گسترش می‌یابد:

الف) خدمات هدایت کردن مردم. مدیریت تئاتر و امکانات هنری، خدمات پشتیبانی آزمایشگاه‌ها و خدمات پارکینگ، فعالیت‌های مشخص جدید تحت‌قانون ۱۹۸۸ دولت محلی هستند.

ب) خدمات دستی. این خدمات شامل تمیز کردن ساختمان‌های پلیس، نگهداری وسائل نقلیه پلیس، نگهداری وسائل نقلیه آتش نشانی و تامین جابه‌جایی از خانه به مدرسه هستند که همگی تحت‌قانون ۱۹۸۸ می‌باشند.

ج) خدمات وابسته به ساختمان مانند معماری، مهندسی، مدیریت املاک و مستغلات.

د) خدمات شرکتی شامل خدمات قانونی، مالی، پرسنلی، کامپیوتری و دیگر وظایف اداری. البته این فهرست کامل نیست و خدمات دیگری نیز می‌توانند اضافه شوند. در سال ۱۹۹۳، زمینه قانونی برای مدیریت خانه‌سازی هموار شد. به نظر می‌رسد گسترش عرضه رقابت‌آمیز، دایره نفوذ صدها هزار شغل مسوولان محلی را به همراه آورد. در نوامبر سال ۱۹۹۲ دولت اعلام کرد تغییرات مختلفی را طراحی کرده تا گسترش نفوذ را کم کند. شوراها باید آزادی بیشتری بدهند تا عاملان اقتصادی روی مزیت‌های نسبی عرضه کنندگان مختلف و تغییرات در رویه‌های حسابداری و حساب‌های بازرگانی داخلی تصمیم بگیرند. شورای ایالتی آکسفورد در آوریل سال ۱۹۹۳، اداره حقوق‌بگیران و مستمری‌بگیران و اداره درآمد را به پیمانکار آن داد.

چندین مسوول دیگر در‌هانکانتی و نواحی لندن نیز عرضه رقابت‌آمیز در صنعت آسانسور را آزمایش کردند. حتی آنان در قانون و سند دولتی شورای دولتی نیز این امر را اجباری کردند. این عمل باعث گسترش برنامه عرضه رقابت‌آمیز و پیچیده‌تر شدن آن شد. پیچیدگی اداره سازمان دولت محلی به موازات گسترش عرضه، مشکلاتی را ایجاد کرده بود. همچنین اگر ساختار جدید مسوولان محلی تعیین شده باشد و اداره قرارداد، توسط مسوولان جدید بر حسب شورای لغو شده قبلی باشد، شورای محلی دچار بی‌نظمی خواهد شد. این عوامل، جدول زمانی گسترش عرضه رقابت‌آمیز را متزلزل و بی‌ثبات می‌سازد.

خطر بعدی در قوانین به کار گرفته شده عرضه رقابت‌آمیز، ایجاد شده است. ایجاد چنین محدودیت‌هایی به روشنی مانع رقابت بخش خصوصی برای فعالیت‌ها می‌شود. خطری که اکنون وجود دارد این است که مسوولان محلی مجموعه‌ای از واحدهای مجزا هستند که هر یک وظیفه مشخص خود را دارد و هیچ یک توانایی این که واحدهای دیگر را ببیند یا با آنها رابطه برقرار سازد ندارد. افزایش کارآیی در جنبه‌های ویژه ارائه خدمات، ممکن است از هماهنگی و اقدام کارآی دولتی در سطح محلی ناشی شود.

● خصـوصی‌سازی پارک‌ها و فضـای سبـز

▪ مشکلات مدیریت پارک‌ها

عمده‌ترین مشکلات مدیریت پارک‌ها عبارتند از:

الف) افزایش جرائم در پارک‌های عمومی؛

ب) فقدان مشارکت عمومی در مدیریت پارک‌ها؛

ج) افزایش مشکلات اقتصادی دولت‌ها؛

د) مسن‌تر شدن جوامع بشری، اختلافات طبقاتی و افزایش تقاضا برای این گونه خدمات.

نگـرش مربوط به پارک‌ها در کشورهـای مختلف

در بسیاری از کشورها دسترسی رایگان به خدمات تفریحی و پارک‌ها حق مسلم شهروندان است و این حق از بدو تولد برای شهروندان تعریف می‌شود؛ البته در این کشورها نیز تغییرات کلی در مدیریت خدمات دولتی (خصوصی‌سازی) مشاهده می‌شود. متخصصان این تغییرات را نتیجه عوامل مختلفی مانند احساس شکست در ارائه خدمات به صورت دولتی می‌دانند. کانادا، استرالیا و آمریکا از جمله کشورهایی هستند که گام‌های موفقیت‌آمیزی در جهت خصوصی‌سازی پارک‌ها و فضای سبز برداشته‌اند.

منـافع اقتصـادی پارک‌ها

الف) جذب جهانگردان داخلی و خارجی؛ این عمل باعث می‌شود که صادرات کشور افزایش یافته و درآمد ملی افزایش یابد.

ب) افزایش اشتغال؛

ج) افزایش ظرفیت‌ها در دیگر بخش‌های اقتصاد از طریق افزایش سلامت جامعه،

د) خصوصی‌سازی باعث می‌شود که در زمان اوج و حضیض بازدیدکنندگان، ارائه خدمات از انعطاف‌پذیری بیشتری برخوردار باشد.

هزینـه‌های اقتصـادی پارک‌ها

الف) هزینه فرصت. درآمدی که اگر منابع در جهت پارک‌ها تخصیص نمی‌یافت، می‌توانست در دیگر بخش‌های اقتصاد کشور تولید شود.

ب) هزینه مدیریت. هزینه‌هایی که عملا بر شهرداری‌ها یا دولت‌ها در جهت حفظ، نگهداری یا حتی افزایش محیط تفریحی و پارک‌ها تحمیل شود.

● روش‌هـای خصـوصی‌سازی پارک‌ها در آمریکا

مشارکت بخش خصوصی به دولت‌ها (ایالات) کمک می‌کند که خدمات را با هزینه کمتری ارائه کنند. در آمریکا، خصوصی‌سازی پارک‌ها و فضای سبز به صورت‌های زیر انجام می‌شود:

الف) انعقاد قرارداد برای ارائه خدمات تفریحی عمومی توسط بخش خصوصی؛

ب) اجاره پارک‌ها به بخش خصوصی؛

ج) فروش کامل تفریحگاه‌ها و فضاهای تفریحی؛

د) استفاده از گروه‌های داوطلب. این گروه‌ها غالبا بومی بوده و به صورت رایگان نیروی کار خود را در اختیار سازمان‌ها قرار می‌دهند.

برای تعیین روش خصوصی‌سازی در پارک‌ها، سیاستگذاران باید شرایط اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی را مد نظر قرار دهند؛ به عنوان مثال، به نظر نمی‌رسد که خصوصی‌سازی با استفاده از گروه‌های داوطلب در ایران چشم‌انداز روشنی داشته باشد.

خصـوصی‌سازی به معنای تغییر مدیریت یا مالکیت

الف) تغییر مدیریت همراه با تغییر مالکیت. در این صورت انگیزه سودآوری در بخش خصوصی برای حضور در این بخش اقتصاد (پارک‌ها) تحریک نخواهد شد. بخش خصوصی برای این که هزینه‌های خود را بپوشاند باید درآمدهایی داشته باشد. از طرف دیگر بخش خصوصی در صورتی می‌تواند درآمد قابل‌قبولی داشته باشد که بتواند به طور موثر اشخاصی را که هزینه خدمات را نمی‌پردازند، محروم کند. در اغلب موارد هزینه‌هایی که باید صرف جداسازی شود بسیار سنگین است؛ در نتیجه بخش خصوصی تمایلی برای حضور در این بخش ندارد.

ب) تغییر در مدیریت. در حالی که پارک‌ها مالکیت عمومی خود را حفظ کرده‌اند، خصوصی‌سازی به صورت تغییر مدیریت انگیزه‌های سودآوری بخش خصوصی را تحریک خواهد کرد. دولت می‌تواند از طریق قراردادن استاندارهایی از طریق مناقصه، بخش خصوصی را به سرمایه گذاری در پارک‌ها و تفریحگاه‌ها ترغیب کند. در این نگرش می‌توان انتظار داشت که کارآیی افزایش یابد. همچنین منافع غیربازاری (فرهنگی ـ اجتماعی) پارک‌ها و فـضای سبزها تامین خواهد شد.

● نکات قابل‌توجـه در زمینـه قراردادهـا

در بسیاری از موارد، موفقیت یا شکست خصوصی‌سازی در پارک‌ها و فضای سبز به نحوی که قراردادها نوشته می‌شود، بستگی دارد. باید دقت شود تمام احتمالات در قراردادها در نظر گرفته شود. نرخ پرداخت شده جهت مدیریت پارک‌ها، به حداقل استانداردهایی که توسط دولت تعریف شده است، بستگی دارد. در ایالات متحده، بخش خصوصی سرمایه و مدیریت را تهیه می‌کند و در زمین‌هایی که غالبا متعلق به عموم است (بدون انتقال مالکیت) فرصت‌های تفریحی را برای شـهرونـدان به وجـود می‌آورد.

علی کیوان‌پناه