ابزارهای سنجش عدالت در شهرها

با عدالت امور مردم به صلاح در می آید اگر عدالت در بین مردم اجرا شود بی نیازی تحقق می یابد اما از طرف دیگر, جهان امروز خیلی به سمت عدالت و برابری حرکت نمی کند

در این فرصت سعی می‌کنیم بحث عدالت را از مفاهیم غیرانتزاعی به مفاهیم قابل اجرا تبدیل کنیم. اهمیت عدالت را با جملاتی از آیات بررسی می‌کنیم. العدل احلامن الماء یسیبه الظمعان: عدل شیرین‌تر از آبی است که به تشنه رسد. (امام صادق علیه السلام)

هر که در سرزمین‌ها عدالت برپا کند خداوند رحمت را بر او می‌گستراند. (امیرالمؤمنین)

به سبب عدالت برکت‌ها دو چندان می‌شود. هیچ چیز مانند عدل باعث عمران و آبادی نمی‌شود. (امیرالمؤمنین)

با عدالت امور مردم به صلاح در می‌آید. اگر عدالت در بین مردم اجرا شود بی‌نیازی تحقق می‌یابد. اما از طرف دیگر، جهان امروز خیلی به سمت عدالت و برابری حرکت نمی‌کند. الگوهای مختلف عدالت از نظر عملی مشکل‌زا بوده‌اند و به خصوص در شهرها این مسئله نمود بیشتری دارد. زیرا در اغلب کشورهای در حال توسعه با شهرنشینی برنامه‌ریزی نشده‌ای روبه‌رو هستیم که باعث جدایی قشرهای مختلف مردم می‌شود. اتفاقی که در اکثر شهرها می‌افتد اینطور است که به دلیل اینکه قطب شکل می‌گیرد و تمرکز امکانات ایجاد می‌شود. فرصت‌های شغلی و اجتماعی باعث گسیل مردم از نقاط مختلف شهرها می‌شود و چون شهرها امکان پذیرش آنها را ندارند بسیاری از شهرها به حاشیه رانده می‌شوند. معمولاً حاشیه‌نشین‌ها شرایط زندگی بسیار نامساعدتری از شرایط اولیة زندگی‌شان دارند و از طرف دیگر تمرکز درآمدها در شهرها باعث می‌شود درآمدهای بالایی در مرکز و شرایط زندگی نامناسبی در حاشیه ایجاد شود و دوقطبی بودن اتفاق بیفتد.

عدم تعادل فضایی و افزایش فاصلة نواحی مختلف در تجربه‌های شهرنشینی، عدم تحقق فرصت‌های برابر اجتماعی برای آموزش، برخورداری سلامت و دسترسی به سرمایه‌های مالی و فیزیکی شرایطی است که عمدتاً در شهرها اتفاق می‌افتد. لزوم استقرار سیاست‌های اجرایی برای ت حقق تعادل بین طبقات محروم یکی از ضرورت‌های برنامه‌ریزی شهری تلقی می‌شود. از طرف دیگر، عدالت یک اصل بنیادی برای توسعة انسانی است و راهکاری که برای آن توصیه می‌شود برنامه‌ریزی منطقه‌ای است. به هر حال، یک لایه‌ای از توسعة پایدار را برابری تشکیل می‌دهد که برخورداری همگانی از سلامت، آموزش، رفاه،‌خلاقیت را شامل می‌شود. تحقق توسعة متوازن در بستر توزیع ناموزون جمعیت و امکانات شکل می‌گیرد. اتفاقی که طبیعت شهرنشینی به دنبال می‌آورد اختصاص امکانات به قطب‌ها، تمرکز امکانات در آنها و عدم اختصاص امکانات به مناطق پیرامونی منجر به رشد شکاف و نابرابری می‌شود و همة اینها لزوم برنامه‌ریزی برای حفظ عدالت و دسترسی یکسان به مواهب را ایجاد می‌کند.

قرآن می‌گوید: «بگو چه کسی حرام می‌کند زینت‌های الهی را که برای عباد و بندگان خود خارج و خلق کرده است» و چیزهای پاکیزه‌ای از روزی و خوراکی‌ها را با محدودیت روبرو می‌کند.» «بگو همة این مواهب ما برای همگان خلق شده و برخورداری همگانی برای همة انسان‌ها تحقق پیدا کرده و روز قیامت هم بیشتر از اینها حاصل می‌شود.»

اسلام‌شناس برجسته معاصر، آقای محمدرضا حکیمی، در کتاب الحیات به صراحت بیان می‌کند که این آیه دلیلی بر ضرورت دسترسی همگانی از مواهب طبیعی است. اتفاقی که امروزه در جهان می‌افتد این است که تفاوت در برخورداری و مواهب به شدت به چشم می‌خورد، جوامع مثل رودخانه‌ای هستند که اگر کسانی که نزدیک رودخانه هستند بدون برنامه‌ریزی مشخص از آن آب بردارند طبیعتاً تمام آب را توانمندها برداشت می‌کنند و برای دورترها چیزی نمی‌ماند در حالی‌که یک نظام با تدبیر طوری برنامه‌ریزی می‌کند که همه برخورداری یکسان داشته باشند.

وقتی مداخلات توسعه‌گرا شکل می‌گیرد هدفش این است که برخورداری‌ها را بیشتر کند و دسترسی‌ها را یکسان کند. عملاً هم می‌بینیم کشورهایی که مداخلات بیشتر دارند شکاف‌ها در آنها کمتر شده و بیشترین شکاف‌های طبقاتی مربوط به کشورهایی است که امکان برنامه‌ریزی ضعیف دارند، علم و دانش ضعیف است، دولت‌ها ضعیف هستند. به همین دلیل، امروزه در بسیاری از متن‌ها هدف برنامه را بهینه‌سازی برابری می‌گویند.

اصل ۴۸ قانون اساسی می‌گوید:

ـ در بهره‌برداری از منابع طبیعی و استفاده از درآمدهای ملی در سطح استان‌ها و توزیع فعالیت‌های اقتصادی میان مناطق کشور باید تبعیض در کار نباشد به طوری که هر منطقه فراخور نیازها و استعداد خود سرمایه و امکانات لازم را در دسترس داشته باشد.

بنابراین، در قانون اساسی ما هم برابری در توزیع فعالیت‌های اقتصادی و امکانات و استفاده از درآمدها را در سطح استان‌ها هدف‌گذاری می‌کند و نهایتاً دیدگاه الهی پرورش انسان‌های مقرب به خدا و ساخت جامعة متعالی را تحقق می‌بخشد و برنامه‌ریزی‌ها هم از آنجا که به رفع موانع بازدارنده می‌پردازند برای بهینه‌سازی این هدف باید اقدامات را به انجام رسانده و شاخص‌های ارزیابی این برابرسازی و دسترسی یکسان و برخورداری از مواهب را در سرلوحة اهداف قرار دهند.

این اتفاق در سطوح مختلف اجتماعی خیلی خوب نمی‌افتد، در بررسی برنامه‌های مختلف توسعه همیشه دچار این سؤال بوده‌ایم که آیا توسعة اقتصادی محور باشد یا توسعة همه‌جانبه، حداقل در ۳، ۴ برنامه‌ای که در جریان بوده‌ام همیشه در برنامه‌ها گفته شده برنامة توسعة همه‌جانبه و پسوند اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی برایش درست شده و برنامه‌ای که توسط برنامه‌ریزان تهیه شده، در عمل برنامه‌ توسعة اقتصادی بوده است و معلوم نشده که برنامه توسعه وجوه اجتماعی و فرهنگی‌اش کجاست؟ آیا برای عدالت اجتماعی برنامه‌ای مشخص دارد یا نه و .... ضمن آنکه در عمل مشاهده می‌شود شاخص‌های ارزیابی صرفاً شاخص‌های اقتصادی است و از شاخص‌های اجتماعی که عمدة آن حول محور عدالت است چندان خبری و عملی مشاهده نمی‌شود.

دستگاه‌ها برای اینکه به اهداف کمی از پیش تعیین شده براساس شاخص‌ها دست پیدا کنند تلاش می‌کنند از این شاخص‌ها درست مثل فانوس دریایی که راهنمای عملکرد مدیریتی است، استفاده کنند. وقتی شاخصی را میزان پرسنل قرار دهیم همة دستگاه‌ها سعی می‌کنند به آن شاخص برسند و به اهداف متعالی و چندوجهی ذکر شده برای هر دستگاه توجه نمی‌کنند. چون شاخص‌ها صرفاً متوجه توسعة اقتصادی است ادبیات فراموش می‌شود و رفتار در جهت توسعة اقتصادی شکل می‌گیرد و این عاملی است که در چهار برنامه گذشته مشاهده کردیم. ا لبته با این تفاوت که در تنظیم برنامة چهارم سعی کردیم شاخص‌های توسعة برنامة اجتماعی و شاخص‌های متناسب عدالت اجتماعی را در این برنامه قرار بدهیم. اما امروزه دیگر رشد تولید ناخالص شاخص یکتای توسعه محسوب نمی‌شود و در سطح ملی هدف یگانه نیست.

به همین دلیل که ما با توجه به اهمیتی که شاخص‌ها در طول دوران اخیر داشته‌اند با مدلی آشنا شدیم که در کره و ژاپن تهیه شده بود تحت عنوان «ابزارسنجش عدالت»، که روی آن مدتی به صورت جمعی کار کردیم، برنامه‌ریزی کردیم، مدل را باز کردیم، سمیناری گذاشتیم در فروردین ماه و با تلاش‌هایی که صورت گرفت امروز تقریباً نهایی شده، آن را تقدیم می‌کنیم.

از مهمترین مسائلی که نابرابری درآن بروز پیدا می‌کند نابرابری در خدمات سلامتی است. به دلیل پر هزینه شدن، به دلیل تغییر در الگوی بیماری‌ها بحث برابری در سلامت بسیار مورد توجه قرار گرفته چه در مقیاس ملی و چه در مقیاس منطقه‌ای و به طور مشخص در این زمینه پیامدها ارزیابی می‌شود، مؤلفه‌های تعیین‌کنندة سلامت مورد بحث قرار می‌گیرد. نکتة مهم این است که در این مدل بهینه‌سازی عدالت برای تحقق یک زندگی سالم مبنا قرار می‌گیرد. سلامت امروزه مفهوم جامعی دارد و برمی‌گردد به زندگی سالم. سلامت را در این الگو به ۴ حیطه تقسیم می‌کنند و سعی می‌شود به وسیلة شاخص‌هایی میزان برابری را در این چهار حیطه ارزیابی نمایند که عبارتند از:

۱) حیطة سیاست و محیط فیزیکی

۲) حیطة توسعة انسانی و اجتماعی

۳) حیطة اقتصادی

۴) حیطة حاکمیت.

برای هر کدام از این حیطه‌ها شاخص‌هایی تعیین می‌شود. مثلاً حیطة فیزیکی تشکیل می‌شود از شش شاخص. البته مدل می‌گوید که شاخص‌ها باید با شرایط هر کشور سنجیده شود کما اینکه برخی شاخص‌ها که با شرایط ایران هم‌خوانی نداشت در مطالعه ما تغییراتی داده شد تا هماهنگی و تناسب ایجاد شود.

مثلآً در این زمینه شاخص اول درصد خانوارهایی است که به آب سالم دسترسی دارند و شاخص دوم درصد خانوارهایی می‌باشد که به تسهیلات توالت بهداشتی دسترسی دارند، شاید این شاخص برای منطقه‌ای مثل تهران موضوعیت نداشته باشد ولی برای منطقه‌ای محروم موضوعیت دارد.

شاخص بعدی نرخ وقوع محدودیت‌های جاده‌ای، کشنده یا غیرکشنده و ایجاد کننده مصدومیت شدید. شاخص چهارم درصد خانوارهای بهره‌مند شده از سیستم مدیریت دفع زباله‌های جامد شهری است. شاخص پنجم درصد خانواده‌هایی است که از سوخت جامد استفاده می‌کنند؟

چوب،‌ ذعال و غیره (این مورد هم در تهران خیلی موضوعیت ندارد و برخی تغییرات را اعمال کرده‌ایم). حتی در مورد دسترسی به آب سالم فرض کردیم که در تهران تقریباً همه آب لوله‌کشی مصرف می‌کنند ولی نیترات آب در اینجا با مشکل روبرو است. بنابراین در هر کدام از شاخص‌ها گروه متخصص همان رشته را تعیین کردیم. برای تعریف این شاخص و تغییرات آن و نیز اطلاعات مورد نیاز، از روش نمونه‌گیری و روش محاسبه برحسب نمونه‌ها استفاده شد و در این گروه برای هر کدام پروتکل تشکیل دادند. درحقیقت این مدل چهار حیطه دارد و برای هر حیطه ۶، ۷ تا شاخص. بنابراین، چیزی حدود ۳۰، ۴۰ شاخص می‌آید که آ‌نها سنجش شده و به تفکیک در مناطق مختلف و شهرهای مختلف سنجیده می‌شود. نابرابری در هر کدام از شاخص‌ها استخراج می‌شود و در ماتریسی قرار می‌گیرد که آن ماتریس نقاط ضعف هر ناحیه را در این مجموعه نشان می‌دهد.

حیطة توسعة انسانی و اجتماعی را این مدل نرخ سواد پیشنهاد کرده همچنین با توجه به این‌که زایمان‌های غیربهداشتی از دلایل مهم مرگ و میر مادران شناخته می‌شود یک شاخص مهم توسعه‌ای است. درصد نوزادان کاملاً ایمن شده، درصد پوشش واکسیناسیون، درصد کودکان زیر ۵ سال با کمبود وزن. مثلاً برای این شاخص کودکان زیر ۵ سال جامعة آماری شمرده می‌شوند.

آنها که برحسب شاخص تعریف‌شدة‌ تغذیه‌ای زیر قد و وزن مناسب هستند، محاسبه می‌شوند. این درصد اندازه‌گیری می‌شود به عنوان متغیر مهم عدالت اجتماعی. درصد کودکان زیر ۶ سال که انحصاراً با شیر مادر تغذیه شده‌اند. درصد کودکانی که ۲۴ ماه با شیر مادر تغذیه شده‌اند. میزان شیوع زایمان توسط مادران نوجوان (که معمولاً زایمان نوجوانان و افراد مسن با بیماری توأم خواهد بود). میزان شیوع مصرف دخانیات، میزان شیوع خشونت خانوادگی براساس زنان و کودکان. برای همة اینها جدولی تهیه می‌شود یعنی براساس منطقه اطلاعات موردنیاز جمع‌آوری می‌شود، منابع اطلاعات و روش جمع‌آوری مشخصاً توسط آن گروه متخصص محاسبه شده و مبنا قرار می‌گیرد.

حیطة سوم اقتصادی است و متغیرهای آن به شرح زیر می‌باشد.

۱) نرخ اشتغال یعنی دسترسی به شغل.

۲) درصد زنانی که کسب درآمد می‌کنند.

۳) درصد کنترل زنان به درآمدشان (در خیلی از مناطق آسیایی زنان حق استفاده از درآمدشان را ندارند).

۴) درصد خانوارها با دسترسی به زمین و مسکن ایمن.

۵) درصد خانوارهای اجاره‌نشین.

۶) موانع خاص کشور برای خانه‌دار شدن زنان یا اقلیت‌ها (در بعضی از کشورها مقرراتی وجود دارد که زنان نمی‌توانند صاحب ملک باشند که این موارد باید برحسب شرایط خاص کشورها تعیین شود).

همان‌طور که عرض کردم تغییراتی هم اعمال شده مثلاً در همین حیطة اقتصادی درآمد سرانه را قرار دادیم همین‌طور خط فقر و درصد هزینه‌های غیرخوراکی سبد هزینة خانوار که باعث شد شرایط کشور واقعی‌تر شوند.

حیطه‌ چهارم، حیطة حاکمیت است و در آن به موارد زیر توجه می‌شود:

۱) تعداد طرح‌های توسعة اجرا شده با جامعه نظیر بودجه‌ریزی مشارکتی.

۲) درصد منابع دولتی تخصیص داده شده به زیرساخت‌ها و سایر خدمات اجتماعی.

۳) نرخ مشارکت در رأی دادن در انتخاب‌های منطقه‌ای و ملی.

۴) مکانیزم‌های رسمی و غیررسمی برای مشارکت در تصمیم‌گیری در همة سطوح مثلاً تابعیت برای مهاجرت‌های غیرقانونی (که شاخص‌ها در مدل کمی خام بود و روی آنها کار شد).

۵) درصد جمعیت با دسترسی به مدارس ابتدایی، خدمات مراقبت سلامت و نظایر آنها که نشان می‌دهد تعهد حاکمیت در دسترسی به خدمات آموزشی چقدر بوده است.

ما یکسری شاخص‌های دیگر که در حوزة سیاست انجام داده‌بودیم اضافه کردیم. مثلاً میزان دسترسی مردم به مسئولین. در شهرداری جلسات ملاقات‌های عمومی را هدف گذاشتیم، تعداد جلسات، ساعت‌هایی که گذاشته می‌شود، گزارش‌دهی یکی از ارکان مهم حکمرانی است. آیا مسئولین خود را موظف به گزارش‌دهی می‌کنند و گزارش‌دهی منظم وجود دارد؟

به هر حال، همانطور که عرض کردیم در این چهار حیطه شاخص‌هایی مشخص می‌شود. خروجی این شاخص‌ها به صورت گزارش هزار صفحه‌ای که کسی فرصت خواندن نکند، نیست بلکه خروجی روکشی می‌خورد که به شکل ماتریس درمی‌آید.

میانگین هر شاخص در کل محاسبه می‌شود. آنها که بالاتر از میانگین هستند وضعشان خوب است. مثلاً در واکسیناسیون میانگین این است که ۹۵ درصد واکسیناسیون صورت بگیرد آنها که بالای ۹۵ درصد واکسیناسیون انجام دادند علامت سبز می‌خورد. آنها که حول و حوش ۹۰ درصد شده زرد و پایین ۹۰ درصد قرمز می‌شود. بنابراین این ماتریس در یک صفحه با یک نگاه نشان می‌دهد در کدام یک از این ۴۰ شاخص منطقه‌ای وضع قرمز دارد یعنی مناطقی که الآن دچار نابرابری هستند قرمز رنگ می‌باشند. بنابراین این مدل تقریباً چارچوب سنجش برابری در برخورداری از این حیطه را مشخص می‌کند.

مراحلی را پیش‌بینی کردیم که در حال انجام است. آشنایی با مدل سنجش، بومی‌سازی شاخص‌ها، شناسایی اقلام اطلاعاتی برای هر کدام قلم خاصی است طبیعتاً آنجا که آلودگی آب را می‌خواهیم تا جایی که واکسیناسیون دیتاهای متفاوتی نیاز است هر کدام از اطلاعات به روشی باید ارزیابی شود. مثلاً در شاخص‌های زیرساخت آلودگی هوا را در نظر گرفتیم همین‌طور آلودگی صوتی. به این ترتیب اجازه دادیم ۴۰ تا شاخص حداکثر تا ۷۰ تا افزایش پیدا کند و به چارچوبی که مورد نظرمان است برسد. پرسشنامه‌هایی تهیه شده که بعد از تکمیل نشان می‌دهد این شاخص‌ها در کدام منطقه زرد و کجا قرمز است.

در این مدل:

۱) مقایسه بین مناطق ممکن خواهد بود.

۲) روند تغییرات وضعیت در مناطق یعنی ممکن است منطقه‌ای قرمز باشد ولی روند مطلوب داشته باشد و منطقه‌ای دیگر ممکن است روندش ثابت باشد یا رو به نزول که نشان می‌دهد مدیریت اینجا خوب کار نکرده.

بنابراین، این مدل ارزیابی مدیریتی است. الان در مرحله‌ای هستیم که پرسشنامه‌ها تهیه شده. این ابزار به ما کمک می‌کند توزیع بهره‌مندی از مواهب توسعه را در نقاط مختلف ارزیابی کنیم.

نتیجة این مجموعه:

۱) کمی شدن و سنجش‌پذیر کردن ابعاد عدالت است یعنی بحث عدالت از مفهوم کلی و غیرانتزاعی تبدیل شود به مفاهیم کمی، داده‌ها، شاخص و اندازه‌گیری و تعهد حاکمیت.

۲) شفاف شدن نابرابری‌ها، به این ترتیب دقیقاً آنجا که نابرابری هست مشخص می‌شود.

۳) جلب توجه سیاست‌گذاران،‌مردم و ذینفعان به نابرابری‌ها و مشکلات ناشی از آنها.

۴) بسیج عزم ملی برای تحقق بهره‌مندی یکسان و کاهش نابرابری‌ها.

۵) انجام پاره‌ای مداخلات و اقدامات اصلاحی در حین اصلاح طرح.

اما آنجا که مداخلات در حین طرح صورت نمی‌گیرد بودجه و برنامه و توجه و حمایت سیاسی به گروه‌های نابرخوردار و مناطق سازمان پیدا می‌کند یعنی وقتی در منطقه‌ای بی‌سوادی زنان ۱۰ تا ۴۰ سال زیاد باشد به این معناست که بودجة آموزش و پرورش باید به این سمت آورده شود. در منطقه‌ای آلودگی هوا بیشتر است و باید بودجه‌های کنترل به آن سمت آورده شود. در منطقه‌ای آب آلوده وجود دارد و باید امکان سالم‌سازی آب در دسترس قرار گیرد. به این ترتیب این مدل می‌تواند جهت‌دهی بودجه را هم تا حدودی انجام دهد.

۶) تثبیت نظام گزارش‌دهی. یکی از عناصر مهم سیاست‌های معطوف به عدالت اجتماعی نظام گزارش‌دهی است در انگلستان حتی محلات هم گزارش می‌دهند. دهداری‌ها و بخشداری‌ها هم همین‌طور.

۷) ارزشیابی سیاست‌ها و برنامه‌ها و تدوین و اصلاح برنامه‌ها براساس برون‌داد. این کارکرد بسیار مهم مدل خواهد بود یعنی مثلاً وضع برخورداری در این منطقه و همچنین، سایر مناطق به این صورت است . بعد سیاستی را اجرا می‌کنید اگر بهتر شده بود سیاست درست بوده ولی اگر جواب نداد سیاست غلطی پیش گرفته بوده‌اید یعنی شاخص متغیر مهمی برای سنجش اثربخشی سیاست‌ها است.

۹) انگیزه و رقابت سالم بین مناطق و شهرها ایجاد می‌کند یعنی هر شهری به رنگ سبز رسید امتیاز می‌گیرد و معلوم می‌شود ‌مدیریت قوی مستمری داشته است.

۱۰) اجرایی شدن و تحقق مفهوم عدالت محوری. از آنجا که شاخص ارزیابی‌کنندة سیاست‌ها ملاک خواهد بود و برای سنجش عدالت شکل گرفته خود‌به‌خود سیاست‌های عدالت‌محور سازمان پیدا خواهد کرد یعنی موضوع از شعار خارج می‌شود.

تجربة این کار سابقاً بوده با تأیید مشترک سازمان ملل و UNDP در مورد اولین گزارش ملی برای دستیابی به اهداف شاخص توسعة هزاره که تقریباً مدلی مشابه در شاخص‌های MDG هم اعمال شده. آنجا هم ۷ هدف تعیین شده، مثل ۴ حیطة ما، ۱۴ فصل و ۴۸ شاخص. منتها این گزارش در سطح ملی بود، البته در سند توسعة استان‌ها که به تصویب دولت رسید در دولت گذشته تکلیف شده کلیة استان‌ها باید شاخص‌های MDG را محاسبه کنند یعنی باید آلان دولت گزارش دهد که متأسفانه هنوز انجام نشده است.

نهایتاً انشاءا... این مجموعه بتواند ما را به سمت سنجش علمی و مشخص ابعاد عدالت پیش ببرد.

دکتر محمدرضا واعظ مهدوی

معاون شهردار تهران و استاد دانشگاه