کلاف سردرگم بودجه ۸۸

اگر از این ۴۰میلیارد دلار ۳‌میلیارد دلار مربوط به واردات بنزین و ۵‌میلیارد دلار نیز مربوط به خسارت ناشی از خشکسالی و افزایش هزینه کالاهای اساسی باشد، در آن صورت بازهم حدود ۳۲‌میلیارد دلار باقی می‌ماند که یا باید به حساب ذخیره ارزی اضافه شده باشد یا در برآورد پایین و غیرواقعی هزینه‌های بودجه سال ۸۸ ناپدید شود یا به نحو شفافی به عنوان کسری بودجه سال ۸۸ افشاء گردد. اگر خوش‌بینانه رقم افزایش حساب ذخیره ارزی را طی سال ۸۷ معادل ۶‌میلیارد دلار در نظر بگیریم در آن صورت هنوز هم ۲۶‌میلیارد دلار یا ۲۵هزارمیلیارد تومان کسری درآمد دولت در سال ۸۸ نسبت به سال ۸۷ می‌باشد که یا باید از طریق کاهش اقلام هزینه‌های جاری و هزینه‌های عمرانی سال ۸۸ نسبت به عملکرد واقعی سال ۸۷ پوشانده شده باشد یا به صورت شفاف به عنوان کسری بودجه سال ۸۸ نشان داده شود.
از آنجایی که هزینه‌های جاری دولت در سال ۸۸ بدون دخالت هزینه اجرای قانون خدمات کشوری و هزینه واردات بنزین طبق گفته معاون محترم بودجه معاونت برنامه‌ریزی ریاست جمهوری، ۳/۵‌درصد رشد و هزینه‌های عمرانی هم با حدود ۴۵درصد افزایش روبه‌رو است، بنابراین با قبول استدلال فوق، بودجه سال ۸۸ باید حداقل با ۲۵هزار میلیارد تومان کسری مواجه باشد، که البته این موضوع هم صریحا و خیلی محکم از طرف معاون محترم معاونت برنامه‌ریزی ریاست‌جمهوری رد شده است. ممکن است ادعا شود که در پیش‌بینی بودجه سال ۸۸ کسری درآمد نفتی دولت از محل افزایش درآمدهای دیگر جبران شده است، ولی ارقام بودجه چنین ادعایی را ثابت نمی‌کند.
هرچند که درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی شده حدود ۹هزار میلیارد تومان افزایش را نشان می‌دهد ولی باید گفت که در مقابل این افزایش غیرعادی مبلغ ۹هزار میلیارد تومان برای هزینه اجرای قانون خدمات کشوری به هزینه‌های دولت افزوده شده است. افزایش غیرعادی دیگر در درآمدهای دولت مربوط است به سهم ۲۵درصدی طرح هدفمند کردن یارانه‌های انرژی به مبلغ ۸.۵۰۰‌میلیارد تومان، که آن هم درصورت تحقق مصروف افزایش هزینه‌های عمرانی دولت از ۱۸هزار میلیارد تومان عملکرد سال ۸۷ به ۲۶.۵۰۰‌میلیارد تومان پیش‌بینی سال ۱۳۸۸، خواهد شد. اگر فرض شود افزایش‌های درآمدی دیگر نیز با افزایش طبیعی هزینه‌های جاری دولت سربه‌سر باشد، در آن صورت این ادعا نیز (درصورت وجود) مردود است. با این حساب می‌توان با قاطعیت گفت که دولت در سال ۸۸ با ادامه روند فعلی حداقل با ۲۵ تا ۳۰هزار‌ میلیارد تومان کسری بودجه ناشی از کاهش درآمدهای نفتی، روبه‌رو خواهد بود و علاوه برآن دست‌کم از بابت عدم تحقق سود سهام شرکت‌های دولتی، و واگذاری شرکت‌های دولتی، درآمدهای خوش‌بینانه مالیاتی و درآمد غیرواقع بینانه ناشی از هدفمند کردن یارانه‌ها با ۱۰ تا ۱۵هزار میلیارد تومان کسری بودجه دیگر نیز مواجه خواهد شد. دلایل ادعای اخیر به‌شرح زیر است:
۱ ) سود شرکت‌های دولتی پیش‌بینی شده در بودجه سال ۱۳۸۸ شامل سود سهام ابرازی (۴۰درصد سود ویژه) سال جاری شرکت ملی نفت ایران به مبلغ ۴.۰۳۱‌میلیارد تومان و‌ ۴.۲۵۵‌ میلیارد تومان، ۴۰درصد سود ویژه ابرازی سایر شرکت‌های دولتی می‌باشد.
۱ - ۱ ) به نظر می‌رسد در مورد سود شرکت نفت یک اشتباه چاپی رخ داده و رقم ۴هزار میلیارد تومان پیش‌بینی ۱۰۰درصد سود سهام شرکت نفت باشد زیرا در غیر این صورت سود سال ۸۸ شرکت نفت متجاوز از ۱۰هزار‌میلیارد تومان خواهد بود که با توجه به بند ۷ ماده واحده بودجه ۸۸، رقم درآمد نفتی کشور ۱۲۵‌میلیارد دلار برآورد شده است که با واقعیت فاصله ۴ برابری دارد.
۲ - ۱ )حتی ۱۰۰درصد سود علی‌الحساب شرکت نفت یعنی ۸درصد درآمد ۲۸هزار میلیارد تومانی نفت در سال ۸۸ کمتر از ۲.۳۰۰‌میلیارد تومان می‌باشد که با درآمد ۴هزار میلیارد تومانی پیش‌بینی شده ۱.۷۰۰‌میلیارد تومان تفاوت دارد.
۳ - ۱ ) ادعای دولت مبنی بر بستن بودجه با نفت بشکه‌ای ۵/۳۷ دلار مقرون به واقعیت نیست، زیرا با اضافه نمودن سود و مالیات علی‌الحساب و هزینه‌های سرمایه‌ای سال ۸۸ شرکت ملی نفت ایران، به درآمدهای نفتی پیش‌بینی شده در بودجه عمومی دولت (۶/۲۸‌هزار میلیارد تومان درآمدهای نفتی منعکس شده در بودجه عمومی + ۴هزار‌میلیارد تومان سود علی‌الحساب + ۵/۲‌هزار میلیارد تومان مالیات علی‌الحساب و ۴هزار میلیارد تومان سهم هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت نفت) معادل ۴۱‌میلیارد دلار خواهد بود که بافرض صادرات ۲/۲‌میلیون بشکه در روز و ۸۰۰‌میلیون بشکه در سال، درآمد در نظر گرفته شده در بودجه عمومی دولت برای هر بشکه متجاوز از ۵۱دلار می‌باشد.
۲ ) از آنجایی که حدود ۵۰درصد سود سهام شرکت‌های دولتی مربوط به شرکت‌های فعال در زمینه‌های نفت و پتروشیمی و فلزات اساسی می‌باشد و با توجه به کاهش شدید قیمت محصولات این شرکت‌ها، لذا پیش‌بینی افزایش درآمد شرکت‌های دولتی برای سال ۸۸ با واقعیات موجود، همخوانی ندارد. ضمن آنکه عدم تاثیر افزایش قیمت حامل‌های انرژی بر سود سهام شرکت‌های دولتی و سود سهام وعده داده شده به صاحبان سهام عدالت در محاسبات پیش‌بینی سود شرکت‌های دولتی، ابهامات بزرگی است که باید به آن پاسخ گفت.
۳ ) پیش‌بینی ۵هزار میلیارد تومان درآمد از محل واگذاری شرکت‌های دولتی با توجه به سوابق امر و اوضاع حاکم بر بازار سرمایه کشور، بسیار بعید به نظر می‌رسد. باید توجه داشت که واگذاری سهام برای رد دیون و طرح سهام عدالت هیچ نوع درآمدی را برای دولت ایجاد نخواهد کرد، بنابراین دریافت مبلغ ۵هزار میلیارد تومان از بخش خصوصی در اوضاع و شرایط کنونی را نباید زیاد جدی گرفت. به نظر می‌رسد رقم درآمد مورد انتظار از بابت واگذاری سهام در سال ۱۳۸۸ با اوضاع و احوال کنونی و نحوه عمل دولت در زمینه خصوصی‌سازی و ارقام سال ۸۷، کمتر از ۱۵۰۰‌میلیارد تومان باشد.
۴ ) سهم درآمدهای مالیاتی در تامین درآمدهای دولت در سال ۸۸ از حدود ۲۰هزار میلیارد تومان سال‌جاری به ۴/۲۹‌میلیارد تومان افزایش یافته است. این چنین افزایش ناگهانی در هیچ یک از سال‌های قبل سابقه نداشته است و معلوم نیست دولت بر چه اساسی چنین اضافه درآمدی را متصور شده است. درآمد مالیاتی یک کشور به‌دلیل سه اتفاق زیر قابل افزایش است:
۱-۴ )پایه جدیدی به پایه‌های مالیاتی موجود اضافه شود.
۲-۴ ) ارزش افزوده عوامل تولید با قیمت‌های جاری نسبت به سال قبل افزایش داشته باشد.
۳-۴ ) روش‌های تشخیص و وصول مالیات به نحو موثری بهبود یابد.
۱-۴ ) هرچند در سال ۱۳۸۸ پایه مالیاتی جدیدی تحت عنوان مالیات برمبنای ارزش افزوده به پایه‌های مالیاتی کشور اضافه شده است، ولی با توجه به نرخ اندک این مالیات و اشکالات اساسی در اجرای این نوع مالیات، نباید انتظار زیادی از اجرای قانون جدید داشته باشیم و حتی به نظر می‌رسد وصول ۷/۱‌هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی پیش‌بینی شده در بودجه ۸۸ ناشی از اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده بسیار دشوار باشد.
۲-۴ ) بخش مهمی از درآمدهای مالیاتی دولت پیش‌بینی شده در بودجه سال ۸۸ مربوط به مالیات شرکت نفت و مالیات سایر شرکت‌های دولتی است که به دلایل پیش گفته در مورد سود سهام این شرکت‌ها، تحقق ارقام پیش‌بینی شده در مورد مالیات آنها نیز دور از انتظار است. در مورد شرکت‌های بخش خصوصی و سایر شرکت‌های متعلق به بخش عمومی، به‌دلیل وابسته بودن تولید و فروش اکثر این شرکت‌ها به اقلام وارداتی و کاهش حتمی واردات ناشی از کاهش درآمدهای ارزی کشور و همچنین تاثیر بحران جهانی بر اقتصاد داخلی، سود این شرکت‌ها و در نتیجه مالیات بر درآمد این شرکت‌ها به شدت تحت‌تاثیر قرار خواهد گرفت و لذا پیش‌بینی افزایش درآمد مالیاتی در مورد عملکرد این شرکت‌ها نه تنها توجیه ندارد، بلکه واقع‌بینانه است که درآمد مالیاتی ناشی از عملکرد اشخاص حقوقی و سایر فعالان اقتصادی با کاهش چشمگیری، در بودجه سال ۸۸ منظور گردد. بخش دیگری از درآمدهای مالیاتی مربوط به مالیات بر واردات می‌باشد که با توجه به نکات فوق یعنی کاهش درآمدهای ارزی و به تبع آن کاهش واردات تحقق ارقام پیش‌بینی شده در بودجه ۸۸، میسر نمی‌باشد.
۳-۴ ) به نظر نمی‌رسد تحول چشمگیری در ساختار سیستم‌های جامع اطلاعات مالیاتی کشور در سال ۸۸ بوجود آید و افزایش و انتظار بهبود محسوس در عملکرد سازمان امور مالیاتی در تشخیص و وصول مالیات درآمدهای پنهان اشخاص، انتظاری دور از واقعیت است.
۵ ) اما جالب‌ترین قسمت بودجه سال ۸۸ پیش‌بینی ۸۵۰۰‌میلیارد تومان درآمد ناشی از اجرای طرح هدفمند کردن یارانه‌های حامل‌های انرژی می‌باشد، زیرا:
اولا قراربود دولت یارانه‌های پنهان (یارانه‌هایی که پرداخت نمی‌شود بلکه در بطن قیمت‌های پایین حامل‌های انرژی پنهان است) حامل‌های انرژی را هدفمند سازد. برای هدفمند کردن یارانه‌ها ابتدا باید میزان آنرا تعیین کرد و برای تعیین میزان این یارانه‌ها راهی جز اندازه‌گیری تفاوت بین بهای دریافتی دولت از بابت فروش داخلی این حاملها با بهایی که احتمالا دولت از فروش خارجی آنها به دست می‌آورد، وجود ندارد. بنابراین هر نوع بهای مقایسه‌ای دیگر حتما شامل مالیات است یا مجددا حاوی مقداری یارانه (مالیات منفی) می‌باشد و از آنجایی که طبق اصل ۵۱ قانون اساسی برقراری هر نوع مالیات فقط با مجوز قانونی امکان‌پذیر است، بنابراین در قیمت‌های پیشنهادی غیر از قیمت‌های قابل اعمال در صادرات حامل‌های انرژی، چه از طرف دولت و چه از طرف مجلس، میزان مالیات باید احصاء و تحت عنوان مالیات به تصویب برسد. با این حساب پیش‌بینی ۳۴هزار میلیارد تومان درآمد حاصل از هدفمند کردن یارانه‌ها و اختصاص ۲۵درصد آن در ردیف درآمدی دولت هیچ نوع مبنای علمی و قانونی ندارد.
ثانیا دولت و زیر مجموعه عریض و طویل آن بخش عمده‌ای از حامل‌های انرژی را مصرف می‌کند، بنابراین افزایش قیمت حامل‌های انرژی اگر از یک طرف درآمدی برای دولت ایجاد می‌کند در مقابل هزینه‌های جاری و عمرانی دولت را به شدت افزایش می‌دهد (و از طریق کاهش سود شرکت‌های دولتی، درآمد دولت را کاهش می‌دهد) و حتی ممکن است سهم افزایش هزینه دولت از بابت بالا بردن قیمت حامل‌های انرژی بیش از درآمد ۸۵۰۰‌میلیارد تومانی منظور شده در ردیف‌های درآمدی بودجه باشد. حال این موضوع که هیچ رقمی از این بابت در طرف هزینه بودجه منظور نشده است، ناشی از فراموشی است یا ترازکردن بودجه، آینده مشخص خواهد ساخت.
ثالثا قراربود طرح هدفمند کردن یارانه‌ها به صورت تدریجی و طی سه سال صورت گیرد و حتی در بند ۳-۳۴ سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه ابلاغ شده از طرف مقام معظم رهبری، به تدریجی بودن فرآیند هدفمندسازی یارانه‌های غیر آشکار تاکید شده است. حال معلوم نیست که چرا دولت در نظر دارد تمام ۳۴هزار میلیارد تومان درآمد ناشی از هدفمندسازی یارانه‌های انرژی را دفعتا وصول و ۷۵درصد آن را بین اقشار مختلف توزیع و ۲۵درصد آنرا صرف کسری بودجه خود کند؟ آیا بهتر نبود یک سوم تفاوت قیمت داخلی و خارجی حامل‌های انرژی در سال اول کلا به حساب کسری بودجه منظور می‌شد و یارانه نقدی هم پرداخت نمی‌گردید ؟
رابعا از آنجایی که دولت تصور می‌کند با افزایش چند صد‌درصدی قیمت حامل‌های انرژی هیچ‌گونه کاهشی در مصرف این حامل‌ها ایجاد نمی‌شود و از این رو رقم ۳۴هزار میلیارد تومانی خود را با ثابت فرض کردن میزان مصرف پس از افزایش قیمت، محاسبه کرده و ۲۵درصد آنرا به عنوان درآمد در بودجه ۸۸ منظور می‌نماید. بدیهی است این تصور نمی‌تواند مبنایی منطقی داشته باشد.
با این اوصاف دولت ظاهرا هیچ دل‌مشغولی از اینکه مجلس شورای اسلامی لایحه بودجه سال ۸۸ را با حداقل تغییرات (طبق نظر بعضی از دولتمردان و مجلسیان حداکثر تا ۵درصد) به تصویب رساند و در قالب این لایحه به پذیرش مصوبات دولت برای هدفمندسازی یارانه‌ها ناچار گردد به خود راه نمی‌دهد و چندان نگران کسری بودجه ۳۰ تا ۴۰هزار تومانی خود نیست. زیرا از آنجایی که مقام پاسخ خواه دولت یعنی مجلس در سال‌های اخیر بیش از خود دولت در روند بودجه‌ریزی و ایجاد کسری‌های نجومی بودجه مقصر بوده است، لذا دولت دغدغه پاسخگویی را نداشته و نخواهد داشت. از طرف دیگر دولت تصور می‌کند کاهش بهای نفت یک رویداد موقتی است و براساس این تصور می‌پندارد که با افزایش قیمت نفت به ارقامی بالاتر از ۷۰دلار برای هر بشکه تمام این کسری بودجه را می‌توان تامین کرد علاوه بر آن دولت در بودجه سال ۸۸ مانند بودجه سال جاری هزینه‌های عمرانی را بیش از واقع در نظر گرفته است تا چنانچه در سال آینده درآمدهای پیش‌بینی شده تحقق نیابد یا نیاز به هزینه‌های جاری بیشتری پیدا شود (که حتما همین‌طور خواهد بود) در آن صورت بخشی از اعتبارات عمرانی مصوب را به عنوان اصلاحیه بودجه به اعتبارات هزینه‌ای منتقل کند.
توضیحا اضافه می‌نماید که در سال ۱۳۸۶ از ۱۸.۵۰۰‌میلیارد تومان هزینه عمرانی ۲۵۰۰‌میلیارد تومان به اعتبارات هزینه‌ای انتقال یافت و در سال ۱۳۸۷ و همین هفته گذشته با تصویب مجلس حدود ۵۵۰۰‌میلیارد تومان از سرجمع اعتبارات عمرانی کاسته شد و به اعتبارات جاری افزوده گردید. معنی این حرف آنست که کل هزینه عمرانی قابل خرج در سال ۱۳۸۷ که هیچ نوع محدودیت درآمدی وجود نداشته است از حدود ۲۴۰۰۰‌میلیارد تومان به ۱۸.۵۰۰‌میلیارد تومان کاهش یافته است حال چگونه ممکن است در شرایطی که درآمدهای نفتی از ۷۰‌میلیارد دلار به ۳۰میلیارد دلار کاهش یافته و در نتیجه دولت با فشار زیاد کمبود منابع مواجه است،‌ در لایحه بودجه ۸۸ مبلغ ۲۶.۵۰۰میلیارد تومان برای هزینه‌های عمرانی پیش‌بینی شود و علاوه بر آن حدود ۶هزار میلیارد تومان دیگر مشروط به افزایش ۵/۷دلاری قیمت نفت در هر بشکه نیز به عنوان متمم اعتبارات عمرانی در اختیار دولت قرارداده شود.
به نظر می‌رسد دولت در نظر دارد بخش مهمی از کسری اعتبارات هزینه‌های جاری احتمالی سال آینده را مجددا با اصلاحیه بودجه در سال ۸۸ تامین کند یعنی با فرض ثابت نگهداشتن حجم هزینه‌های عمرانی در حد ۱۸.۵۰۰‌میلیارد تومانی سال جاری مبلغ ۵۰۰/۱۳‌میلیارد تومان ذخیره در اعتبارات عمرانی نگهداری نماید تا برای جبران کسری اعتبارات جاری آنرا جابجا سازد. در چنین صورتی و با فرض تحقق هزینه‌های جاری در همین حد ۲۰۰/۵۸‌میلیارد تومان، سهم نفت از هزینه‌های جاری از ۲۵درصد طبق لایحه پیشنهادی (نه ۷درصد مورد ادعای دولت) به بیش از ۴۵درصد افزایش خواهد یافت.
برای اجتناب از کسری ویرانگر بودجه پیشنهاد می‌شود.
۱ ) ارزش برابری ریال در مقابل دلار و سایر ارزها به نحو مناسبی کاهش یابد.
۲ ) هزینه‌های عمرانی در حدود ۱۸هزار میلیارد تومان تثبیت شود.
۳)درآمد ناشی از هدفمند کردن یارانه‌ها (سهم دولت) در صورت تصویب در مجالی مناسب تر، به اعتبارات عمرانی اضافه شود.
۴ ) درآمدهای مالیاتی دولت در همان حد سال ۸۷ مورد تصویب قرار گیرد و کسری درآمد از این بابت از محل افزایش نرخ ارزهای خارجی جبران گردد.
۵ ) افزایش احتمالی درآمدهای مالیاتی تا سقف معین به اعتبارات عمرانی اضافه شود.
۶ ) افزایش قیمت هر بشکه نفت به بیش از۵۱ دلار در هر بشکه (طبق بودجه پیشنهادی) طبق قانون برنامه چهارم به حساب ذخیره ارزی منظور شود.

غلامرضا سلامی

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد