برنامه توسعه؛ پرنده چاق اما ضعیف

اگر دو دسته سند یعنی سیاستهای کلی برنامه‌های پنج ساله و قانون برنامه‌های توسعه طی دهه‌های اخیر را مرور کنیم، نکات عبرت‌آموز بسیاری برای ما خودنمایی خواهد کرد. از جمله این درسها، فربگی و همه‌چیز‌خواهی در برنامه‌های پنج ساله است که البته می‌توان با نام جامع‌نگری از آن دفاع کرد. واقعیت آن است که نزد سیاستگذاران ما برنامه توسعه، یعنی اعلام برنامه پنج سال آتی در تمام حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی و غیره آنهم برای همه زیربخشها و متغیرها. این تلقی ناصواب از برنامه توسعه، موجب شده که به دلیل ممکن نبودن پیگیری همزمان تمام پیشرفتها، نه تنها گزارشهای ارزیابی برنامه هیچگاه رضایت‌بخش نباشد، بلکه بیش از نیمی از اهداف مذکور در قانون برنامه پیشین با ویرایش ادبی در برنامه جدید نیز تکرار شده و البته به تناسب ذائقه استراتژیستهای دولتها، نکات بدیعی بر آن افزوده شود و هر روز فربه‌تر از دیروز.
به عنوان نمونه سیاستهای کلی برنامه سوم در حوزه اقتصاد حاوی ۱۶ بند بود، این حجم در سیاستهای کلی برنامه چهارم به ۱۹ بند رسید که در ذیل برخی بندها، اهداف متعدد دیگری درج شده بود. سیاستهای کلی امور اقتصادی در پیش‌نویس برنامه پنجم (که در دولت نهایی و جهت اظهارنظر به مجمع تشخیص مصلحت فرستاده شده) مشتمل بر ۲۵ بند و حاوی ۳۴ هدف و حکم است. جالب اینکه ۱۵ بند از ۲۵ بند این پیش‌نویس در سیاستهای برنامه سوم و چهارم تکرار شده بود. از اکنون می‌توان به روشنی پیش‌بینی کرد که این پرنده فربه و بلندپرواز اما ضعیف، توان چنان پروازی را نخواهد داشت.
به نظر نمی‌رسد نقد امکان (و حتی نقد مطلوبیت) پیشرفت در تمام حوزه‌ها آنهم توسط بدنه ناکارا، کرخت و بعضا فاسد قوا چندان نیازمند استدلال باشد زیرا هر فرمانده‌ای می‌داند که یک باره نباید در تمام جبهه‌ها دست به عملیات زند بلکه باید اولویت تهدید یا فرصت را شناخت و عمده توانها را برای پیشروی در آن نقاط ویژه متمرکز نمود. آری جوامع در حال توسعه که با ضعفهای نهادی، موانع سیاسی، کاستی‌های زیرساختی، ناهمسازی هنجارهای اجتماعی و محدودیت منابع بالفعل (نه آنچه بالقوه می‌تواند پشتیبان رشد و توسعه شود) مواجه‌اند، گریزی از تعیین اولویت، هدفگیری‌های دقیق، مرحله‌بندی و تدبیر گام به گام توسعه ندارند. تا موانع کلیدی موجود یا بسترها مفقود است، پیشرفتهای دیگر چونان خانه از پای بست ویرانی است که خواجه در بند نقش ایوان مانده اما دیری نمی‌پاید که چرخه بازگشتی موجب رجعت مشکلات و اتلاف دوباره منابع خواهد شد.
اصلاح این رویه و اتخاذ سیاستهای کلی محدود و روشن اما کارشناسی‌شده و اولویت‌دار، می‌تواند نشانه درس‌آموزی برنامه‌ریزان اقتصادی ما از تجارب باشد. مثلا اگر ساختار تصمیم‌گیری و مدیریت اقتصادی، روابط دولت رانتی و فقدان نظام شفاف اطلاعات سه مانع توسعه اقتصادی و مقدم بر مالیات، خصوصی‌سازی،‌ کشاورزی،‌ تورم،‌ بهره‌وری، بورس و ده‌ها مشکل ریز و درشت دیگر است،‌ دولت تمام توان خود را معطوف به گره‌گشایی از این سه مساله نماید و در برنامه‌های آتی گامهای بعدی را دنبال کند. دولت حتی می‌تواند به صراحت اولویت بین هدف ثبات اقتصاد کلان و مهار تورم با هدف افزایش اشتغال و تولید در این برنامه را اعلام نماید. واقعا چه نیازی است که در اهداف برنامه چهارم (گام نخست از دوره چشم‌انداز) برای «مهار آبهایی که از کشور خارج می‌شوند»، «اقتصاد متکی بر دانش و فناوری نوین»، «ساماندهی سواحل و جزایر ایرانی»، «هم‌افزایی و گسترش فعالیتهای اقتصادی»، «خلق مزیت‌های جدید» و «دستیابی تعاونی‌ها به فناوری، ارتباطات و پیوندهای فنی اقتصادی» و موارد مشابه برنامه‌ریزی شود؟ آیا چیزی از مشکلات اساسی باقی نمانده که ما به حل این مسائل بپردازیم؟
یادآوری سه نکته در این خصوص ضرورت دارد:
- اولا این نگاه تنها در سطح هدفگیری‌های بخشی یا متغیرهای کلان اقتصادی است و نه اهداف توسعه، یعنی ما ناچار به انتخاب یکی از دو هدف رشد و عدالت در برنامه توسعه نیستیم اما در پیگیری توامان و برای بهبود شاخصهای رشد یا عدالت نباید تمام بخشها را در یک برنامه هدف گرفت.
- ثانیا هدفگذاری چند هدف محدود و مشخص در یک برنامه به معنای عدم لزوم استمرار و حفظ نتایج آن در مسیر آتی نیست به بیان دیگر این اولویت‌ها همانند پله‌های یک نردبان‌اند که تا رسیدن به بام توسعه باید آنها را حفظ نمود.
- ثالثا این نگرش مترادف رها کردن دیگر متغیرها یا بخشهای اقتصاد نیست. نکته آن است که با حفظ دیگر خاکریزها، توان سیاستگذاری و مادی و فکری کشور به طور موثر بر نقاط خاصی تمرکز یابد و سپس گام بعدی برداشته شود. واقعا اگر بسیاری از احکام قوانین برنامه نبود آیا روند برخی تصمیمات دولتها یا برخی عملکرد دستگاه ها با امروز متفاوت بود؟
الغرض تنها با تعیین سیاستهای محدود،‌ اولویت‌دار و غیرکلی‌گویانه است که گامهای تحقق سند چشم‌انداز طی برنامه‌های توسعه و تقدم و تاخر هر یک مشخص خواهد شد. همچنین مشکل شکاف میان احکام قانون برنامه با اهداف کلی برنامه و با عملکردها به حداقل می‌رسد و فرصت ارزیابی دقیق و نظارت موثر برای مجلس، مجمع تشخیص و دستگاه‌های نظارتی فراهم خواهد شد.

سیداحسان خاندوزی

منبع : سایت الف