ارزیابی بودجة سال ۱۳۸۸ با تاکید بر نقش افزایش قیمت انرژی و نرخ ارز و جبران خانوارها

با طراحی مدلی برای بودجه دولت، امکان بررسی کمی تاثیر سیاست‏های متفاوت دولت بر تامین منابع بودجه و بر رفاه مصرف‏کننده و تولید‏کننده قابل‏ارزیابی است. به این منظور:
الف) تحلیل رفتار منابع و مصارف بودجه از طریق مدل‏سازی رفتار اقلام بودجه انجام شده و
ب) در برش‏های مختلف از قیمت نفت، رفتار بودجه در سناریوهای مختلفی از وضعیت نرخ ارز و قیمت حامل‏های انرژی مورد بررسی قرار گرفته است. نتایج تحلیلی مدل، حاکی از این است که:
۱) هدفمند کردن یارانه‌ها (اصلاح قیمت انرژی) به تنهایی برای تأمین منابع بودجه دولت کافی نیست؛
۲) در هر سناریوی ممکن، اصلاح نرخ ارز برای تأمین منابع بودجه ضروری است؛
۳) در نفت ۵/۳۷ دلاری، حتی در سناریوهایی از نرخ ارز و قیمت انرژی که منابع بودجه قابل‏تامین است، باقی‏مانده درآمدهای آزاد شده، مقدار قابل‏توجهی نخواهد بود و تقسیم این منابع بین تمام یا حتی نیمی از دهک‏ها تاثیر معنی‏داری روی رفاه اجتماعی ندارد.
● مقدمه
سال آینده سالی دشوار برای اقتصاد جهانی است و بیش‌تر کشورها در تدارک طراحی واکنشی مناسب به بحران مالی جهانی و رکود اقتصادی هستند. در این میان، اقتصاد ایران نیز از تأثیرات این بحران ایمن نخواهد ماند و بحران مالی جهانی از طریق کاهش قیمت نفت، کاهش شدید قیمت فلزات، افت زیاد شاخص بورس و کاهش صادرات غیرنفتی بر آن تأثیر منفی می‌گذارد. علاوه بر پیامدهای بحران مالی جهانی، شرایط کنونی اقتصاد ایران نیز اهمیت توجه جدی به شرایط اقتصادی سال آتی را دو چندان می‌کند؛ شرایطی از جمله افزایش قابل توجه سطح مخارج دولت و در نتیجه افزایش شدید نیازهای مالی دولت، افزایش قابل توجه واردات و در نتیجه آسیب‌پذیری تراز پرداخت‌ها نسبت به کاهش درآمدهای ارزی، رکود بخش مسکن و عدم تعادل در منابع و مصارف سیستم بانکی.
در کنار شرایط ترسیم شده، طرح مباحثی در عرصه سیاست‌گذاری شامل افزایش قیمت حامل‌های انرژی، راه‌اندازی نظام جدید ارتباط مالی بین دولت، بنگاه‌ها و خانوارها در چارچوب پرداخت‌های مستقیم و اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری که به معنی افزایش حقوق کارکنان دولت و بازنشستگان است، مقوله‏ای جدید است که می‏تواند به‏طور جدی بر عملکرد اقتصاد کشور در سال آینده تاثیرگذار باشد.
از آن‌جایی که در کشور ما، بودجه دولت سندی است که بخش قابل توجهی از شرایط عمومی اقتصاد و تحولات سیاست‌گذاری در آن انعکاس می یابد، در این نوشته بر تحلیل و ارزیابی سند بودجه سال ۸۸ متمرکز شده‌ایم. بر این اساس تصویری از بودجه در سناریوهای مختلف قیمت نفت از یک سو و سیاست‌های متفاوت در مورد نرخ ارز و قیمت انرژی از سوی دیگر، ارائه شده‏است. برای تحلیل رفتار بودجه، مدلی برای توضیح رفتار درآمدها و هزینه‌های دولت در بودجه سال‌های گذشته طراحی شده و با استفاده از نتایج آن، پیش‌بینی‌هایی در مورد درآمدها و هزینه‌های بودجه سال آینده و منابع قابل تخصیص به خانوارها و صنایع در هر سناریو به دست آمده است. توضیح کامل مدل همراه با جزییات آن، خارج از قالب این مقاله است و مستلزم وارد شدن به معادلات سازنده مدل می‏باشد. اما برای آشنایی با اجزای مدل، در قسمت ضمیمه، بلوک‏های اصلی آن به اختصار شرح داده شده‏اند.
۱) ابزار دولت در سیاست‏گذاری اقتصادی برای بودجه
با صرف‏نظر از امکان استقراض از بانک مرکزی، ابزارهای اصلی در اختیار دولت برای کنترل بودجه شامل نرخ ارز و قیمت حامل‌های انرژی است.
۱.۱) نرخ ارز
در کشورهای توسعه‌یافته، ابزار اصلی دولت در بخش درآمدهای بودجه، مالیات است. چرا که منابع بودجه دولت در این کشورها به طور عمده از طریق مالیات‌ها تأمین می‌شود. در کشور ما، اما، درآمدهای مالیاتی به طور عام و نرخ مالیات به طور خاص، به عنوان ابزار اصلی سیاست‌گذاری بودجه در نظر گرفته نمی‌شود. در عوض، منابع نفتی سهم عمده‌ را در تأمین منابع بودجه ایفا می‌کنند. میزان ریالی درآمدهای حاصل از صادرات نفت از رابطه زیر محاسبه می‌شود:
درآمدهای حاصل از صادرات نفت به ریال = صادرات نفت × قیمت نفت × نرخ ارز
میزان صادرات نفتی در کشور ما از عوامل غیربودجه‏ای تاثیر می‏پذیرد و متغیری نیست که دولت بتواند برای تأمین منابع بودجه روی آن کنترل کامل داشته باشد. افزایش صادرات نفتی تنها با سرمایه‌گذاری‌های بزرگ در بخش نفت و پس از چندین سال و با این فرض که مصرف داخلی با سرعت بیش‌تری افزایش نیابد قابل انجام خواهد بود. متغیر دیگر قیمت نفت است، که کاملاً تحت تأثیر شرایط جهانی و خارج از اختیار دولت است.
تنها متغیر باقی‌مانده در تعیین درآمدهای ریال نفتی، نرخ ارز است. با توجه به مستقل نبودن بانک مرکزی از دولت در ایران، دولت نرخ ارز را به عنوان یک متغیر کنترل در اختیار دارد و می‌تواند دلارهای نفتی را با این نرخ به بانک مرکزی فروخته، ریال دریافت کند. پس با افزایش نرخ ارز، درآمدهای ریالی دولت از محل صادرات نفت افزایش می‌یابد و به این ترتیب دولت می‌تواند با استفاده از این متغیر بودجه خود را متوازن‌ سازد. البته باید گفت که کارکرد اصلی نرخ ارز در اقتصاد آن چه در اینجا ذکر شد نیست. بلکه نرخ ارز متغیری است که نقش اصلی آن ایجاد تعادل در تراز پرداخت‌ها (تراز مبادلات تجاری و سرمایه‌ای با سایر کشورها) است و سیاست‌گذاری صحیح در قبال آن به افزایش رقابت‌پذیری تولیدکنندگان داخلی با تولیدکنندگان خارجی کمک خواهد کرد.
از طرف دیگر، در سمت هزینه‌ها، افزایش نرخ ارز موجب گران‌تر شدن نسبی کالاهای وارداتی در سبد هزینه‌ای دولت خواهد شد و به این ترتیب هزینه‌های دولت نیز افزایش خواهد یافت. میزان این افزایش وابسته است به سهم کالاهای واداتی در سبد هزینه‌ای دولت و هم‌چنین میزان کاهش مصرف یا جانشین شدن این کالاها با کالاهای داخلی بر اثر افزایش قیمت نسبی کالاهای وارداتی. مدل طراحی‏شده این اثرات را ردیابی می‏کند.
۱.۲) قیمت حامل‌های انرژی
بسیاری از حامل‌های انرژی در کشور ما، مانند برق، بنزین و گازوییل، مشمول یارانه‌های انرژی هستند. به این معنا که دولت این حامل‌های انرژی را با قیمت نسبی پایین در اختیار مصرف‌کنندگان قرار می‌دهد و در نتیجه، نه تنها دولت درآمد خالصی را از محل این فعالیت به دست نمی‌آورد، بلکه در مواردی مانند برق و بنزین وارداتی، که قیمت فروش از قیمت تمام‌شده پایین‌تر است، از این محل متحمل هزینه نیز می‌گردد.
با افزایش قیمت حامل‌های انرژی، دولت می‌تواند از دو مسیر منابع بودجه را تأمین و بودجه را متوازن سازد. اول، با افزایش قیمت حامل‌های انرژی، درآمد دولت از محل فروش این حامل‌ها افزایش می‌یابد.دوم، افزایش قیمت این حامل‌ها باعث کاهش مصرف آن‌ها خواهد شد و به این ترتیب، مثلاً در مورد بنزین، نیاز به واردات کم‌تری خواهیم داشت و هزینه‌هایی که دولت صرف واردات بنزین می‌کند کاهش یافته و منابعی در بودجه آزاد می‌شود.
از طرف دیگر، سهم حامل‌های انرژی در سبد هزینه‌های دولت قابل‏توجه است. در نتیجه در مقایسه با سطح عمومی قیمت‏ها، افزایش قیمت انرژی، شاخص هزینه‏های دولت را بیشتر افزایش می‏دهد. بر این اساس، جمع هزینه‏های اسمی دولت به‏مقدار قابل‏توجهی بیش از ارقام مصوب در لایحه خواهد بود.
۲) تفاوت پیش‏بینی‏ها با ارقام مصوب در لایحه
پیش‌بینی‏های مدل حاکی از این است‏ که در لایحه بودجه، هزینه‌های جاری، بین ۳۵ تا ۵۰ درصد کم‏ برآورد شده است. خطای برآورد لایحه به علت عدم درک صحیح از دو نکته است. اول، رفتار هزینه‏های جاری در پنجاه سال گذشته نشان می‏دهد که مقدار حقیقی آن حتی در شوک‏های منفی نفتی تمایلی به کاهش نشان نمی‏دهد، در نتیجه حتی اگر مقدار حقیقی آن افزایش نیابد، مقدار اسمی‏اش با تورم هزینه‏های دولت رشد می‏کند. دوم، اثر افزایش قیمت حامل‌های انرژی بر شاخص هزینه‌های دولت بیش از افزایشی است که در شاخص کالاها و خدمات مصرفی احاد اقتصادی ایجاد می‏کند. در نتیجه از طریق این کانال، رشد اسمی هزینه جاری افزایش می‏یابد.
هزینه‌های عمرانی پیش‌بینی شده در مدل، بین ۱۰ تا ۱۵ درصد کمتر از پیشنهاد دولت در لایحه بودجه ۸۸ است؛ یعنی طبق پیش‌بینی مدل، دولت هزینه‌های عمرانی خود را اندکی بیشتر ‌برآورد کرده است. بررسی رفتار هزینه جاری و عمرانی و درآمدهای نفتی (در مقادیر حقیقی) در کنار هم نشان می‏دهد که هم هزینه‏های جاری و هم هزینه‏های عمرانی در واکنش به شوک‏های مثبت نفتی، افزایش می‏یابند، اما شوک‏های منفی نفتی بر بودجه جاری کم اثرند و عمدتا از طریق کاهش هزینه‏های عمرانی در بودجه منعکس می‏شوند.
درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی شده در مدل نیز حدود ۱۵ درصد از پیشنهاد لایحه ۸۸ کمتر هستند. چرا که طبق پیش‌بینی مدل، مقدار حقیقی مالیات بر واردات و مالیات بر کالاها و خدمات کاهش خواهند یافت که این به‏علت کاهش حجم واردات (به علت کاهش درآمدهای ارزی) و تورم بالای پیش‌بینی شده برای سال ۸۸ است.
با کنار هم قرار دادن نتایج بالا و سایر نتایج به دست آمده از مدل، پیش‌بینی مدل از منابع تأمین نشده بودجه در سال ۸۸ در شرایط فرض شده در لایحه بودجه و با فرض استفاده دولت از تمامی منابع آزاد شده از محل هدف‌مند کردن یارانه‌ها، مبلغی تا حدود ۵۰ هزار میلیارد ریال است. یعنی پیش‌بینی مدل این است که با شرایط فرض شده در لایحه بودجه، منابع بودجه تأمین نشده بودجه با کسری قابل توجهی مواجه خواهد شد و هیچ منابعی نیز برای جبران خانوارها و صنایع باقی نخواهد ماند. علت اصلی این تفاوت را باید در کم برآورد کردن افزایش هزینه‌های جاری توسط دولت جست‌و‌جو کرد. تفاوت فاحش ۳۵ تا ۵۰ درصدی در پیش‌بینی هزینه‌های جاری باعث شده تا پیش‌بینی منابع تأمین نشده بودجه در این مدل و لایحه بودجه بسیار قابل توجه باشد.
۳) سناریوهای بودجه سال ۸۸
سیاست‌گذاری بودجه‌ای سال آینده را در قالب سه سناریو دسته‏بندی می‏کنیم و با شبیه‏سازی مدل در چارچوب این سناریوها نتایج آن‌ها را با یک‌دیگر مقایسه خواهیم کرد.
▪ سناریوی ۱: افزایش نیافتن قیمت حامل‌های انرژی و ارز (ادامه شرایط فعلی)،
▪ سناریوی ۲: افزایش قیمت حامل‌های انرژی، بدون افزایش نرخ ارز،
▪ سناریوی ۳: افزایش قیمت حامل‌های انرژی و نرخ ارز.
در سناریوی ۱، قیمت انرژی تغییری نمی‌کند و نرخ ارز در ۱۰۰۰ تومان/دلار ثابت باقی می‌ماند (برای سرراست شدن نرخ ارز فعلی را به ۱۰۰۰ تومان/دلار گرد کرده‌ایم). در سناریوی ۲ فرض می‌کنیم که شاخص قیمت انرژی (شامل سبدی از حامل‌های انرژی مانند بنزین، گازوییل و برق) به میزان ۳۰۰ درصد افزایش بیابد. در سناریوی ۳، علاوه بر افزایش ۳۰۰ درصدی شاخص قیمت انرژی، نرخ ارز (قیمت دلار) به ۱۳۰۰ تومان خواهد رسید. هم‌چنین، هر یک از این سناریوها را برای سناریوهای مختلف قیمت نفت در نظر می‌گیریم: قیمت بدبینانه ۳۰ دلار/بشکه، قیمت نفت پیشنهادی لایحه بودجه یعنی ۳۷٫۵ دلار/بشکه و قیمت نفت خوش‌بینانه ۵۰ دلار/بشکه.
▪ مقایسه منابع تأمین نشده و سرانه جبران خانوارها در سناریوهای مختلف
در شکل زیر منابع تأمین نشده (کسری) بودجه در سناریوهای ۱، ۲ و ۳ برای سه سناریوی مختلف یاد شده برای قیمت نفت رسم شده است.
مقادیر منفی منابع تأمین نشده که در سناریوی ۳ و حالت نفت ۵۰ دلاری در سناریوی ۲ پیش‌بینی شده است، به معنی تأمین کامل منابع بودجه و باقی ماندن مازادی برای جبران صنایع و خانوارها است. نتیجه‌ای که بلافاصله از بررسی شکل بالا به دست می‌آید آن است که در سناریوی اول، یعنی ادامه شرایط فعلی در بودجه سال آینده (ثابت ماندن قیمت انرژی و نرخ ارز)، بودجه دولت حتی در حالت خوش‌بینانه نفت ۵۰ دلاری با کسری منابع بسیار قابل توجهی مواجه خواهد شد. اما در سناریوی دوم (افزایش قیمت حامل‌های انرژی بدون افزایش نرخ ارز)، تأمین منابع بودجه بسیار وابسته به قیمت نفت خواهد بود و تنها در حالت نفت ۵۰ دلاری است که منابع بودجه تأمین شده و اندکی منابع برای جبران خانوارها و صنایع باقی می‌ماند. در سناریوی سوم که نرخ ارز نیز به ۱۳۰۰ تومان افزایش می‌یابد، حتی در قیمت بدبینانه ۳۰ دلار/بشکه برای قیمت نفت نیز منابع بودجه تأمین می‌گردد و هر چه قیمت نفت بیش‌تر باشد، منابع بیش‌تری برای جبران باقی خواهد ماند.
در شکل بعدی، سرانه پرداخت شده برای جبران خانوارها در سناریوهای محتلف رسم شده است. در این جا فرض کرده‌ایم که در هر سناریو، دولت تمام آن‌چه را که برای تأمین منابع بودجه نیاز دارد (حتی بیش‌تر از درصدی که در لایحه بودجه برای دولت در نظر گرفته شده) از منابع آزاد شده از هدف‌مند کردن یارانه‌ها برداشت کند و ما بقی را به نسبت مساوی میان صنایع هدف و ۵ دهک پایین درآمدی تقسیم کند.
با بررسی ارقام باقی‏مانده برای پرداخت سرانه به ۵ دهک متوجه می‌شویم که اولاً در سناریوهای ۱ و ۲ منابعی برای جبران و پرداخت به خانوارها باقی نمی‌ماند و رقم پرداخت سرانه در بهترین حالت (سناریوی سوم، نفت ۵۰ دلاری) حدود ۱۵ هزارتومان/ماه به ازای هر نفر است که با در نظر گرفتن اثر افزایش قیمت حامل‌های انرژی بر افزایش هزینه خانوارها، به هیچ وجه رقم قابل توجهی برای جبران خانوارها به حساب نمی‌آید. بنابراین برای باقی ماندن منابعی جهت جبران خانوارها، اولاً افزایش هم‌زمان قیمت انرژی و نرخ ارز ضروری است، ثانیاً در این حالت نیز این منابع در حدی نیستند که بتوانند خانوارها را به میزان کافی جبران نمایند.
مقایسه شاخص قیمت مصرف کننده (CPI) و رشد شاخص هزینه‌های دولت نشان می‏دهد که رشد شاخص هزینه‌های دولت بر اثر افزایش قیمت انرژی و نرخ ارز (سناریوهای ۲ و ۳) بیشتر از رشد شاخص قیمت مصرف کننده (CPI) است. این مسئله از آن‌جا ناشی می‌شود که سهم کالاهای یارانه‌ای در سبد هزینه‌های دولت نسبت به سبد مصرف‌کننده‌ی نوعی، بیشتر است؛ بنابراین افزایش قیمت حامل‌های انرژی تأثیر بیشتری بر روی هزینه‌های دولت خواهد گذاشت. نتیجه دیگر آن است که اثر افزایش نرخ ارز از ۱۰۰۰ تومان به ۱۳۰۰ تومان با وجود تأثیر قابل توجه بر تأمین منابع بودجه، اثر تورمی محدودی به‏همراه دارد.
۴) نتیجه‌گیری‌ها و ملاحظات تکمیلی
نتیجه‌های به دست آمده از این مدل برای بودجه سال آینده را می‌توان در سه گزاره کلیدی خلاصه کرد:
۱) هدفمند کردن یارانه‌ها (اصلاح قیمت انرژی) ضمن آنکه برای سلامت عملکرد اقتصاد و کند کردن روند تخریب محیط زیست، بسیار ضروری است، به تنهایی برای تأمین منابع بودجه کافی نیست.
۲) در هر سناریوی ممکن، اصلاح نرخ ارز برای تأمین منابع بودجه ضروری است.
۳) حتی در صورت افزایش هم‌زمان نرخ ارز و قیمت انرژی، منابع قابل توجهی برای جبران خانوارها و صنایع باقی نخواهد ماند.
توضیح این‏که در طراحی مدل، برون‌زا فرض کردن برخی متغیرها اجتناب‌ناپذیر بود. در نتیجه برای داشتن تصویری جامع‏تر از وضعیت اقتصادی سال آتی، در ادامه چند ملاحظه تکمیلی پیشنهاد شده است.
پیش‏بینی از بودجه عمرانی و جاری نشان می‏دهد که در لایحه بودجه ۸۸، بودجه عمرانی حدود ۱۰ درصد بیشتر و بودجه جاری حدود ۳۵ درصد کمتر، برآورد شده است. با توجه به این‏که مقیاس بودجه جاری در همه سال‏های دهه‏های اخیر دو و نیم تا سه برابر بودجه عمرانی بوده است و با توجه به این‏که در لایحه، درآمدها بیش از مقادیر پیش‏بینی برآورد شده‏اند، برای سال آتی، کسری بودجه قابل‏توجهی متصور است. در هرحال اگر نرخ ارز و قیمت انرژی به اندازه کافی افزایش نیابند، هم رکود و هم تورم قابل‏توجهی قابل تصور است. زیرا از یک طرف، وقتی منابع تامین‏نشده بیش از ‏اندازه افزایش می‏یابد، بودجه عمرانی محتمل‏ترین گزینه برای کاهش هزینه‏های دولت است، حال آن‏که کاهش هزینه‏های عمرانی منجر به کاهش تولیدات و افزایش بیکاری می‏شود. از طرف دیگر، درصورتی که صرفه‏جویی در هزینه‏ها برای جبران کسری کافی نباشد -چنان‏چه نتایج مدل دلالت براین امر دارد- بودجه متوازن نخواهد شد مگر از طریق سیاست‏های پولی انبساطی که باعث رشد قابل‏توجه پایه پولی می‏شوند. در این صورت، نه تنها تورم قابل‏ملاحظه‏ای ایجاد می‏شود بلکه در سال‏های بعدی، هزینه اصلاحات نرخ ارز و یارانه‏ها، افزایش می‏یابد. در نتیجه در جهت بیشینه‏سازی رفاه اجتماعی با قید تامین بودجه، بهترین سیاست برای دولت، بدون درنظرگرفتن ملاحظات سیاسی، این است که قیمت حامل‏های انرژی را با سازوکاری مدیریت‏شده افزایش دهد و از افزایش نرخ ارز جلوگیری نکند. این درحالی ‏است که اثرات مثبت اصلاح نرخ ارز نه تنها شامل تأمین منابع بودجه است، بلکه در اصل، افزایش رقابت‌پذیری بنگاه‌های اقتصادی و در نتیجه کمک به رشد اقتصادی و بهبود تراز تجاری و تراز پرداخت‌ها در یک تحلیل بلندمدت است.
ملاحظه دیگر مربوط به هزینه‏های اقتصادی و اجتماعی افزایش قیمت حامل‏های انرژی است. محدودیت‏های بودجه در سال آتی دلالت بر این دارد که مساله این نیست که قیمت حامل‏های انرژی افزایش پیدا بکند یا نه، چراکه افزایش قیمت حامل‏های انرژی برای تامین منابع بودجه ضروری و احتمالاً اجتناب‏ناپذیر است. در عوض، مساله این است که چه مکانیسمی از افزایش قیمت حامل‏های انرژی می‏تواند کمترین هزینه‏ها را به‏همراه داشته باشد. از آنجایی که انرژی یکی از نهاده‏های پراهمیت در بسیاری از کارگاه‏های صنعتی است، افزایش ناگهانی قیمت حامل‏های انرژی، هزینه‏های تولید را به میزان قابل‏توجهی افزایش می‏دهد. در کوتاه‏مدت، اگر صنایع انرژی-محور (Energy-Intensive) از باقیمانده درآمدهای آزادشده از یارانه‏ها، جبران نشوند، کاهش معناداری در بخش تولید (عرضه) روی می‏دهد. اگر کسری بودجه به اندازه کافی کوچک نباشد، بخش زیادی از درآمدهای حاصل از حذف یارانه‏ها، سهم دولت می‏شود و چیزی برای جبران صنایع و خانوارها باقی نمی‏ماند. در این صورت، اگر صنایع حمایت نشوند، در کوتاه مدت بیکاری به طور قابل‏توجهی افزایش می‏یابد و با کاهش عرضه، اثرات تورمی در اقتصاد افزایش می‏یابد. طراحی سازوکاری برای کمینه‏سازی هزینه اصلاحاتِ چاره‏ناپذیر در یارانه‏های انرژی، خود پروژه دیگری است که در هرحال امکان رفع این چالش بدون اتکا به نتایج تحقیقات کارشناسی وجود ندارد.
در یک تحلیل کامل از مسائل اقتصادی، در کنار بودجه، می‏بایست که یک بسته سیاست‌گذاری جامع و هماهنگ با برنامه‏های پنج ساله مورد توجه قرار گیرد. در چنین بسته سیاست‌گذاری‌ای، مسائل زیر واجد اولویت بالایی هستند:
▪ لزوم افزایش متناسب نرخ ارز با تورم، برای حفظ رقابت‌پذیری تولید داخلی در اقتصاد جهانی
▪ تعیین تعادلی نرخ بهره برای ایجاد تعادل در بازار سرمایه و تأمین منابع نظام بانکی
▪ اصلاح نظام یارانه‌ها (انرژی و ...) برای از بین بردن زیان‌های مرده و ناکارایی‌های اقتصادی
▪ تعامل با اقتصاد جهانی، در جهت استفاده از مزایای نسبی کشور در تجارت جهانی و جذب سرمایه‌های خارجی
▪ لزوم طراحی سازوکارهایی با ضمانت اجرایی برای کاهش تأثیر پذیری از شوک‌های نفتی و افزایش ثبات در سطح کلان
▪ سیاست‌های پولی شفاف و باثبات در جهت کنترل تورم و کاهش عدم قطعیت در اقتصاد
تنها با در نظر داشتن مجموعه‏ای از این مسایل توأم با رویکردی فارغ از سیاست‏زدگی است که می‌توان امیدوار بود تا از مسیر اصلاحات اقتصادی، توسعه اقتصادی شکل گیرد. در غیر این صورت نمی‌توان انتظار داشت تا اصلاحات مقطعی‏‏ای که از سر اجبار در شرایط بحرانی، همراه با شوک‏های هزینه‏بر روی می‏دهد، گره‌گشای مشکلات مزمن اقتصاد ایران باشند. چرا که کارکردهای اقتصادی تابع آرزوهای افراد یا دستورات دولتی نیستند، بلکه این ما هستیم که باید با پذیرفتن سختی‌ها و هزینه‌های اصلاحات، در جهت تولید ثروت و رفاه بیشتر گام برداریم.
● ضمیمه: مروری بر مدل طراحی‏شده
در مدلی که برای ارزیابی و پیش‌بینی اقلام بودجه سال ۸۸ ایجاد شده است، اقلام مختلف بودجه در قسمت منابع (درآمدها) و مصارف (هزینه‌ها) مورد بررسی قرار گرفته‌اند. در قسمت منابع: منابع نفتی، درآمدهای مالیاتی، منابع حاصل از خصوصی‌سازی، منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی (هدف‌مند کردن یارانه‌ها) و سایر درآمدها و در قسمت مصارف: هزینه‌های جاری (با جداکردن هزینه واردات بنزین و گازوییل و هزینه لایحه خدمات کشوری که از سال آینده به اجرا درخواهد آمد)، هزینه‌های عمرانی و هزینه واردات بنزین و گازوییل.
● منابع نفتی
منابع نفتی در بودجه، از چهار جزء اصلی تشکیل می‌گردد، شامل: درآمدهای نفتی بودجه (که به زبان بودجه‌نویسی، جزء واگذاری‌ دارایی‌های سرمایه‌ای قرار می‌گیرد)، برداشت از حساب ذخیره ارزی (جزء واگذاری دارایی‌های مالی)، مالیات علی‌الحساب عملکرد شرکت نفت (جزء درآمدهای مالیاتی) و سود علی‌الحساب شرکت نفت (جزء سایر درآمدها). در سال ۸۷، این منابع حدود ۵۵ درصد از کل منابع بودجه را تشکیل می‌دادند. در مدل مورد استفاده، منابع نفتی به صورت جمع اقلام فوق وارد می‌شوند و در سناریوهای قیمت نفت که در ادامه به بررسی آن‌ها خواهیم پرداخت، هر یک از این اقلام به طور متناسب بازمحاسبه خواهند شد.
● درآمدهای مالیاتی
در مورد درآمدهای مالیاتی، برای هر یک از اقلام مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم یک مدل خودبازگشتی (autoregressive) مورد استفاده قرار گرفته است که مقادیر هر سال را به مقادیر سال‌(های) گذشته مربوط می‌کند. در موارد مقتضی، از متغیرهای اقتصادی دیگر نیز به عنوان توضیح دهنده استفاده شده است. به عنوان مثال، برای توضیح مالیات بر درآمد، از متغیر تولید ناخالص داخلی و برای توضیح مالیات بر واردات، از ارزش واردات در هر سال استفاده شده است.
● منابع حاصل از هدفمند کردن یارانه‏ها
رقم پیشنهادی اولیه در بودجه ۸۸، ۸۵ تریلیون ریال از محل هدف‌مند کردن یارانه‏ها برای مصرف در بودجه دولت بوده است که این رقم، یک‌چهارم رقم ۳۴۰ تریلیون ریال کل منابع آزاد شده از این محل است (مابقی برای جبران خانوارها و صنایع در نظر گرفته شده بود). بر این اساس فرض کرده‌ایم که این منابع آزاد شده، به ازای عدم رشد شاخص قیمت انرژی، برابر ۰ ریال، به ازای رشد ۳۰۰ درصدی شاخص قیمت انرژی برابر ۳۴۰ تریلیون ریال، و به ازای رشد بین ۰ تا ۳۰۰ درصدی شاخص قیمت انرژی، به صورت خطی بین ۰ و ۳۴۰ تریلیون ریال تغییر کند.
● منابع حاصل از خصوصی‏سازی
مقدار پیشنهادی منابع حاصل از خصوصی‏سازی در لایحه ۸۸، ۵۵ تریلیون ریال است. بودجه ۸۷ نشان می‏دهد که مقدار مصوب منابع خصوصی‏سازی در سال ۸۷، ۴۶ تریلیون ریال ولی مقدار محقق سال ۸۷، تنها ۱۰ تریلیون ریال بوده است. یعنی درصد تحقق آن در سال ۸۷، تنها ۲۱ درصد بوده است. با فرض تحقق ۵۰ درصدی واگذاری‌ها در سال ۸۸، این رقم را برابر ۲۷٫۵ تریلیون ریال پیش‌بینی می‌کنیم. با توجه به مقادیر مصوب و عملکرد بودجه در سال‏های قبل، این فرض، یک فرض خوش‏بینانه محسوب می‏گردد.
● هزینه واردات بنزین و گازوییل
واردات بنزین در سال ۸۷ برابر۳۰ تریلیون ریال معادل ۳٫۱۶ میلیارد دلار بود. اما در مورد سال آینده دو مطلب را می‌دانیم: یک، در صورت عدم اصلاح قیمت انرژی، مصرف بنزین در سال آینده افزایش خواهد یافت. دو، قیمت‌های جهانی بنزین و گازوییل در سال ۸۸ نسبت به سال ۸۷ کاهش می‌یابد. بنابراین در صورت حفظ شرایط موجود، از یک طرف بر اثر فشار افزایش مصرف، انتظار افزایش هزینه‌های واردات بنزین و گازوییل را داریم. از طرف دیگر کاهش قیمت جهانی این محصولات، هزینه واردات آن‌ها را کاهش خواهد داد. بر این اساس فرض می‌کنیم که در صورت ادامه وضع موجود (باقی ماندن در ۱۰۰ تومان/لیتر)، نیاز به واردات بنزینی معادل ۳ میلیارد دلار داشته باشیم؛ یعنی کم‌تر از سال ۸۷. البته این فرض خوش‌بینانه و به نفع کاهش هزینه‌های دولت است. با داشتن پیش‌بینی‌های بهتر از قیمت جهانی بنزین و مصرف داخلی بنزین، می‌توان به ارقام دقیق‌تری نیز رسید.
در ادامه، فرض می‌کنیم مطابق با پیشنهاد اولیه دولت در لایحه بودجه ۸۸ و لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها، به ازای قیمت بنزین ۴۰۰ تومان/لیتر، نیازی به واردات بنزین نداشته باشیم. البته این فرض نیز جای بحث دارد و انتظار تطبیق سریع مصرف بنزین در یک سال بسیار خوش‌بینانه است. همچنین فرض می‌کنیم که به ازای قیمت‌های بنزین بین ۱۰۰ تا ۴۰۰ تومان/لیتر، نیاز به واردات بنزین بین ۳ میلیارد دلار تا ۰ دلار به صورت خطی کاهش یابد. با داشتن مدلی بهتر برای تابع تقاضای بنزین، می‌توان تخمین‌های دقیق‌تری برای میزان تقاضای بنزین و هزینه واردات بنزین (و گازوییل) به دست آورد.
● هزینه‌های جاری و عمرانی
در مورد هزینه‌های جاری دولت در بودجه سال‌های گذشته، این رفتار قابل مشاهده است که هزینه‌های جاری واکنش متقارنی به نوسانات درآمدهای نفتی بودجه از خود نشان نمی‌دهند. به این معنی که در زمان افزایش منابع نفتی در بودجه (بر اثر شوک مثبت در قیمت نفت یا جهش نرخ ارز) مقدار حقیقی (تورم‌زدایی شده) این هزینه‌ها به مقدار قابل توجهی افزایش یافته‌اند؛ اما در زمان کاهش این منابع (بر اثر شوک‌های منفی قیمت نفت) مقدار حقیقی این هزینه‌ها کاهش بسیار کم‌تری داشته یا حتی تقریباً ثابت مانده است. علت اصلی این پدیده را می‌توان به وجود نوعی لَختی (اینرسی) در هزینه‌های جاری نسبت داد. چرا که بخش عمده هزینه‌های جاری را جبران خدمات کارکنان دولت و یارانه‌ها تشکلیل می‌دهد که دولت به علت هزینه‌های سیاسی آن‌، نمی‌تواند به سادگی آن‌ها را کاهش دهد.
در مورد هزینه‌های عمرانی، از طرف دیگر، می‌توان مشاهده کرد که تغییرات این هزینه‌ها با تغییرات درآمدهای نفتی هماهنگ‌تر است؛ یعنی به همان میزان که هزینه‌های عمرانی در زمان افزایش درآمدهای نفتی افزایش می‌یابند، در زمان کاهش این درآمدها نیز کاهش می‌یابند و رفتاری بسیار متقارن‌تر از هزینه‌های جاری از خود نشان می‌دهند. یک توجیه برای این مشاهده این است که کاستن از هزینه‌های عمرانی در زمان کاهش درآمدها، ساده‌ترین و کم‌هزینه‌ترین گزینه‌ از لحاظ سیاسی پیش روی دولت‌ها و مجلس‌ها است. به همین دلیل هزینه‌های عمرانی نسبت به هزینه‌های جاری پرنوسان‌تر بوده و لختی کم‌تری دارند.
این رفتارهای هزینه‌های جاری و عمرانی در یک معادله اقتصادسنجی که درآمدهای نفتی را به شوک‌های مثبت، منفی، بدون شوک و جهش نرخ ارز تفکیک می‌کند، برآورد و مدل شده است و نتایج آن برای پیش‌بینی مورد استفاده قرار گرفته است. با توجه به این که قیمت نفت در سال آینده نسبت به سال ۸۷ بسیار پایین‌تر خواهد بود، پیش‌بینی مدل از سال آینده این است که که مقدار حقیقی هزینه‌های جاری در سال آینده تقریباً ثابت بماند اما هزینه‌های عمرانی کاهش بیابند. مقدار رشد اسمی این متغیرها، البته، بسته به میزان رشد شاخص هزینه‌های دولت در سال آینده خواهد بود که همان طور که پیش از این نیز اشاره شد، خود تابعی است از میزان افزایش قیمت حامل‌های انرژی و نرخ ارز و هم‌چنین میزان تورم طبیعی موجود در اقتصاد در سال آینده.
● تورم
پیش‏بینی‏های انجام‏شده در بخش‏های قبل، پیش‏بینی اجزای هزینه‏ای بودجه در مقادیر حقیقی بود، حال آن‏که برای اسمی‏سازی متغیرها نیاز داریم که تورم سال ۱۳۸۸ را داشته‏ باشیم. کالاها و خدمات مصرفی آحاد اقتصادی شامل سه جزء است:
۱) کالاها و خدمات داخلی غیریارانه ای
۲) کالاها و خدمات داخلی یارانه ای (حاملهای انرژی)
۳) کالاها و خدمات وارداتی
با تغییر قیمت‏های نسبی بین کالاهای (۱)، (۲) و (۳) سهم این کالاها در سبد مصرفی افراد تغییر می‏کند. به این صورت که سهم کالاهایی که به طور نسبی قیمت بیشتر پیدا کرده‏اند، در سبد مصرفی، کاهش می‏یابد. به همین دلیل درنظرنگرفتن اثر جانشینی، خطای قابل‏توجهی در پیش‏بینی تورم ایجاد می‏کند و باعث پیش‏بینی تورم در حدود بالاتر از نرخ محقق آن، خواهد شد. به طریق مشابهی سبد هزینه‏های دولت نیز با سهم‏های قابل‏تشخیصی از کالاهای (۱)، (۲) و (۳) تشکیل شده است.
اگر هیچ محدودیتی در اقتصاد وجود نداشته باشد، می‏توان فرض کرد که افراد و دولت در واکنش به تغییر قیمت‏های نسبی، سهم کالاهای (۱)، (۲) و (۳) را در بهینه‏ترین حالت ممکن سبد خودشان تغییر می‏دهند. اما محدودیت‏هایی در اقتصاد سال آتی قابل‏شناسایی است. محدودیت بر روی مصرف کالاهای وارداتی، مقدار ارز در اقتصاد است. با توجه به این که درآمدهای نفتی در سال ۸۸ کاهش می‏یابد، محدودیتی بر روی میزان واردات وجود خواهد داشت. محدودیت بر روی مصرف حامل‏های انرژی، نیز این است که در صورت افزایش قابل‏توجه قیمت این کالاها، امکان جانشینی سریع به جای آنها وجود ندارد، هر چند در بلندمدت این جانشینی کامل خواهد شد.
با در نظرگرفتن رفتار مبتنی بر بهینه‏سازی از سوی آحاد اقتصادی و دولت با توجه به محدودیت‏های اقتصاد، تغییر سهم کالاها در سبد افراد و دولت از سال ۸۷ به ۸۸ قابل محاسبه است. سهم کالاهای یارانه‏ای (حامل‏های انرژی) در سبد هزینه‏های دولت بیشتر از سهم مشابه در سبد هزینه افراد جامعه است. در نتیجه افزایش قابل‏توجه قیمت حامل‏های انرژی اثر تورمی بیشتری بر روی شاخص قیمت هزینه‏های دولت نسبت به شاخص قیمت کالاها و خدمات مصرفی افراد دارد.
از سوی دیگر، با توجه به این که ذخایر خارجی بانک مرکزی در سال ۸۸ افزایش نمی یابد، تنها اثر تورمی افزایش نرخ ارز از طریق کالاهای وارداتی خواهد بود. با توجه به اثر جانشینی، اثر تورمی افزایش نرخ ارز از طریق کالاهای وارداتی تا حدودی تعدیل می‏شود. همچنین، با افزایش قابل ملاحظه قیمت حامل‏های انرژی در صورت اجرای طرح تحول اقتصادی، سهم کالاهای یارانه‏ای در سبد مصرفی افراد و دولت کاهش می‏یابد و درنتیجه اثر تورمی آن تا حدودی تعدیل می شود.
مدل طراحی‏شده، رفتار اقتصادی (بهینه‏سازی) افراد و دولت را با تاکید بر اثر جانشینی به هنگام تغییر قیمت‏های نسبی در اقتصاد ردیابی می‏کند. ضمن این‏که دو محدودیت ذکرشده بر روی کالاهای وارداتی و حامل‏های انرژی به عنوان قید بر رفتار مصرف‏کننده (افراد یا دولت) وارد شده است.
بر اساس این مدل، تحت سناریوهای مختلف برای تغییر قیمت شاخص حامل‏های انرژی، اثر افزایش نرخ ارز بر روی تورم قابل بررسی است. همچنین تحت سناریوهای مختلف برای تغییر نرخ ارز، اثر افزایش قیمت حامل‏های انرژی بر روی تورم قابل بررسی است. مدلی که بر اساس توضیحات ذکر شده ساخته شده است، پیش‏بینی می‏کند که:
الف) اثر تورمی نرخ ارز بر روی تورم به طور معنی‏داری کمتر از اثر تورمی افزایش قیمت حامل‏های انرژی است.
ب) اثر تورمی افزایش قیمت حامل‏های انرژی بر روی شاخص هزینه‏های دولت به طور معنی‏داری بیشتر از اثر آن بر روی شاخص CPI است.
ـ نتیجه الف) با این نکته در ارتباط است که دامنه احتمالی درصد افزایش نرخ ارز ( از ۹۵۰ تا ۱۳۰۰) به مراتب کمتر از دامنه درصد افزایش قیمت انرژی است. (برای مثال در مورد بنزین از ۱۰۰ تا ۴۰۰).
ـ نتیجه ب) نیز به علت بزرگتر بودن سهم حامل‏های انرژی در سبد هزینه‏های دولت به دست می‏آید.

مسعود نیلی
فرید فرخی
امیر رضا سید خسرو شاهی

منبع : رستاک