کارکرد متفاوت سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی در مقایسه با سایر بخش‌ها ـ مزیت‌های حمایت از تولید کننده در مقابل حمایت از مصرف کننده ـ بخش اول

▪ خبرنگار:
در این گفت وگو به دنبال بررسی سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی کشورمان هستیم. اما بهتر است در مقدمه توضیحاتی درباره‌ی اهداف کلی سیاست گذاری کشاورزی و آسیب شناسی اجمالی سیاست‌های کشاورزی در ایران داشته باشید.
ـ دکتر کیانی راد:
قبل از توضیح مفهوم سیاست ‌های حمایتی و به طور کلی اهداف سیاست‌های کشاورزی، برای درک وضعیت سیاست‌گذاری کشاورزی در ایران باید درباره‌ی مفهوم سیاست اقتصادی توضیح داد. در این زمینه تعریف پذیرفته شده‌ی علمی‌ای وجود دارد که نه تنها در کشور ما بلکه در جامعه‌ی علمی جهان، مورد اجماع تمام دانشمندان سیاست‌گذاری اقتصادی قرار گرفته است.
بر اساس این تعریف، سیاست‌ اقتصادی اقدامی «آگاهانه» از سوی سیاست‌گذار با ایجاد «ترتیبات نهادی»(Institutional Setting) بر مبنای «باورها و ارزش‌های» سیاست‌«گذاران» و سیاست‌«پذیران» است که بخش عمومی، بنگاه ها و خانوارها را تحت تاثیر قرار می‌دهد.
با دقت در این تعریف مشاهده می‌کنیم که تمام این کلمات دارای بار معنایی خاصی هستند. به‌طوری‌ که اگر مفهوم واقعی آ ن ها در یک فرآیند سیاست‌گذاری، رعایت نشوند، آن سیاست‌ قطعا با شکست مواجه می‌شود.
زمانی گفته می‌شود، سیاست‌ اقتصادی، «اقدامی آگاهانه» از سوی سیاست‌گذار است که سیاست‌گذاری بر پایه احساسات صورت نگرفته باشد. بنابراین هنگامی که با آمدن موجی، یکی از محصولات و با آمدن موجی دیگر محصول دیگری مورد حمایت قرار گیرد، نمی‌توان به تصمیماتی احساسی، عنوان سیاست بدهیم.
ایجاد ترتیبات نهادی به معنی آن است که سیاست‌گذار برای سیاستگذاری اقتصادی واجرای آن نیاز به نهاد دارد، که این نهاد باید در درون خود سیاست‌ تعریف شود.
این ویژگی که سیاست‌گذاری باید برمبنای باورها و ارزش‌های توأمان سیاست‌گذاران و سیاست‌پذیران باشد، از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است، در حالی که در کشور ما گاه برخی ازسیاست‌های تدوین شده، تنها بر پایه‌ی باورها و ارزش‌های سیاست‌گذاران است. به تعبیر دیگر، زمانی که سیاست‌گذار در کشور ما، اقدام به سیاست‌گذاری می‌کند، بیشتر باورها و ارزش‌های خود را مدنظر قرار می‌دهد و توجهی به مطالبات و منافع سیاست پذیران «تولید کنندگان و مصرف کنندگان» ندارد.
در مسیر تکامل تدریجی نظام‌های اقتصادی، درباره‌ی دخالت دولت در اقتصاد دو نگرش حدی (Extreme) وجود دارد که از دخالت کامل شروع و به عدم دخالت کامل ختم می‌گردد. اعتقاد طرفداران نگرش عدم دخالت کامل بر این است که دولت نباید در اقتصاد دخالت کند؛ به ‌طوری‌که ، از منظر این افراد و گروه ها، هیچ‌گونه سیاست حمایتی از سوی دولت پذیرفته نیست؛ بلکه معتقدند، تولیدکننده و مصرف‌کننده، بخش خصوصی هستند، بنا براین باید آن‌ها را آزاد گذاشت و نباید‌ حمایتی از آن‌ها صورت گیرد؛ برای نمونه در این زمینه می توان به نظام‌های اقتصادی لیبرالیسم و کاپیتالیسم اشاره کرد. این نظام‌ها سرسختانه معتقد به عدم دخالت دولت در حوزه‌های اقتصادی می‌باشند. در مقابل این دیدگاه نگرش دخالت کامل دولت قرار دارد که معتقدند، دولت باید در تمام حوزه‌ها دخالت کامل داشته باشد. نمونه‌ی افراطی حمایت از دخالت‌ دولت، نظام کمونیستی و سوسیالیستی شوروی سابق بود.
در دو دهه‌ی گذشته، این ۲ نگرش کاملا با شکست مواجهه شده‌اند و نگرش بینابینی رشد پیدا کرده است که معتقد است دولت باید در حوزه‌هایی که بخش خصوصی توان ورود به آن را ندارد و یا حوزه‌هایی که بخش خصوصی نباید اجازه ورود داشته باشد ، وارد شود . برای نمونه دولت قطعا باید در حوزه‌هایی مانند: امنیت ، بهداشت و آموزش عمومی و مواردی از این دست، وارد شود و در حوزه‌هایی که بخش خصوصی توان ورود به آن را دارد، به هیچ عنوان نباید وارد شود.
در هر حال، دولت نیاز به زمان دارد تا به‌ تدریج بتواند این حمایت ها را انجام دهد. برای رسیدن به این مرحله، دولت ابتدا باید از یک حمایت صد درصدی شروع کند و زمانی که تولید کننده‌ و یا بخش خصوصی که طرف تولید می‌باشد، توانست بر روی پای خود بایستد، هزینه‌های خود را پوشش دهد و حاشیه سودی به‌ دست آورد، آن‌گاه دولت می‌تواند به تدریج حمایت خود را کاهش دهد.
▪ خبرنگار:
در این جا با پرسشی اساسی مواجه می‌شویم. آیا درکشور‌های توسعه یافته سیاست‌گذاری حمایتی در بخش کشاورزی وضعیتی متفاوت با سیاست‌های حمایتی در سایر بخش‌ها ندارد؟ و اساساً کارکرد حمایت در این بخش متفاوت با سایر بخش ها نیست؟
ـ دکتر کیانی راد:
کشورهای توسعه یافته و حتی کشورهای در حال توسعه، با حمایت گسترده‌ از تولید کننده، کشاورزی معیشتی خود را به کشاورزی تجاری تبدیل کرده و یا در حال تبدیل آن هستند .
تجربه کشورهای دیگر نشان می دهد، که این کشورها از تولید کنندگان بخش صنعت یا حمایت نمی‌کنند و یا سطح حمایت‌های خود را به تدریج کاهش داده‌اند ، اگر چه ممکن است که در مراحل اولیه توسعه و برای رشد آن از تولیدکنندگان صنایع حمایت‌هایی صورت گیرد، اما حمایت از تولیدکنندگان بخش کشاورزی بیش از تولیدکنندگان صنایع مورد توجه قرار می‌گیرد.
▪ خبرنگار:
به گفته‌ی برخی از کارشناسان، در کشور ما عمده‌ی سیاست‌های حمایتی بخش کشاورزی معطوف به حمایت از مصرف کننده است. توضیح دهید که این رویکرد حمایتی در مقایسه با رویکرد حمایت از تولید کننده چه نتایجی را برای هر یک از دو گروه تولید کننده و مصرف کننده به دنبال داشته است؛ تجربه‌ی سایر کشور‌های دنیا در این زمینه چه درس‌هایی به ما می‌دهد؟
ـ دکتر کیانی راد:
در این زمینه کشورهایی، که ادعای حمایت از هر دو گروه تولیدکننده و مصرف‌ کننده را داشتند، یا این‌که تنها حمایت‌ خود را برروی مصرف‌کننده متمرکز کرده بودند، عملا در طراحی و اجرای سیاستهای حمایت از بخش کشاورزی با شکست‌ مواجه شدند. امروزه کارآمدی سیاست حمایت از تولید کننده در بخش کشاورزی یک اصل پذیرفته‌ شده است و برای آن توجیهات متعددی وجود دارد.
حمایت از تولید کننده‌ باعث افزایش بهره‌وری و کیفیت محصول و یا خدمت تولیدی ، کاهش هزینه تولید ، کاهش قیمت تمام شده ودر نهایت منتفع شدن مصرف کننده می شود؛ چراکه هرمصرف کننده ای تمایل دارد تا کالا یا خدمتی با کیفیت بهتر و قیمت کمتر مصرف نماید.
باید توجه داشت که تولید کننده عنصری جدا از جامعه اقتصادی نیست، بلکه تولید کننده نیز یک مصرف‌کننده است، بنابراین اگر حمایت را بر تولید کننده متمرکز کنیم؛ به نفع مصرف کننده نیز خواهد بود، چرا که افزایش قدرت اقتصادی او باعث می‌شود که وی در جایگاه مصرف کننده نیز به توسعه بازار داخلی و در نهایت رونق ورشد اقتصادی بیشتر کشور کمک ‌کند که به نفع همه‌ی مصرف کنندگان و کل جامعه اقتصادی است .
یک توجیه سنتی‌ که در دفاع از حمایت از تولیدکننده بخش کشاورزی مطرح می‌گردد، اهمیت محصولات بخش کشاورزی، به عنوان غذای اصلی مردم است . این توجیه توسط طرفداران سیاستهای حمایتی از تولیدکننده در مقابل مدافعان سیاست حمایت از مصرف کننده مطرح گردیده‌است که معتقدند مردم ممکن است بدون ماشین بتوانند، به زندگی خود ادامه دهند اما بدون غذا، امکان زندگی برای آن‌ها وجود ندارد؛ درعین حال آ‌ن‌ها بر نقش امنیت غذایی ، تأکید زیادی دارند.
توجیه دیگری که درباره لزوم حمایت از تولید کننده بخش کشاورزی ارائه می‌شود، براساس کشش قیمتی و کشش درآمدی تقاضا برای محصولات کشاورزی است. درصد تغییرات مقدار تقاضا نسبت به درصد تغییرات قیمت کالا، «کشش قمیتی» و درصد تغییرات مقدار تقاضا نسبت به درصد تغییرات درآمد «کشش درآمدی» تقاضا گفته می‌شود. با توجه به این‌که کشش درآمدی و کشش قیمتی محصولات و کالاهای کشاورزی عموماً کمتر از یک است، اگر قیمت محصولات کشاورزی یک درصد افزایش ( کاهش) پیدا کند، تقاضا برای آن‌ها بیش از یک درصد کاهش ( افزایش) پیدا می‌کند. همچنین اگر درآمد مصرف‌کننده محصولات کشاورزی یک درصد افزایش یابد، تقاضا برای کالاهای کشاورزی (خام) به میزان کم تر از یک درصد ، افزایش پیدا می‌کند، در حالی که کشش درآمدی و کشش قیمتی تقاضا برای کالاهای تولیدی توسط سایر بخش‌های اقتصادی این گونه نیست. بنا براین به مرور زمان که درآمد مصرف‌ کنندگان افزایش ‌می یابد، تقاضا برای محصولات کشاورزی خام کاهش پیدا می‌کند.
یک توجیه دیگر که برای‌ حمایت از تولید کنند گان بخش کشاورزی ارائه می‌شود، مربوط به محیط و شرایط فعالیت تولید کننده است. چرا که هیچ فعالیت‌ اقتصادی‌ای مانند فعالیت‌ در بخش کشاورزی با ریسک‌های مختلف مواجه نیست. بخشی از ریسک ‌ها، ریسک‌های تولیدی هستند، مثل شرایط جوی که باعث می‌شود تولید کننده به تولید پیش‌بینی شده دسترسی پیدا نکند. برخی دیگر از ریسک‌ها، ریسک‌های قیمتی هستند که در اصطلاح به آن‌ها "ریسک‌های بازار" گفته می‌شود. چراکه تولید کننده صد درصد نمی‌تواند درباره قیمت محصول خود پیش بینی دقیقی داشته باشد. در حالی که پیش بینی قیمت در بخش صنعت با انحراف به مراتب کمتری صورت می‌پذیرد. از سوی دیگر ریسک‌هایی که تولید کننده‌ی صنعتی با آن روبرو است، بسیار متفاوت از ریسکهایی است که تولید کننده‌ی بخش کشاورزی با آن مواجه می‌باشد.
وجود مزیت نسبی برای محصولات کشاورزی توجیه دیگری است که در حمایت از تولید کننده‌ی بخش کشاورزی ارائه می‌شودعنوان می‌گردد. باید توجه کرد که دو نوع مزیت نسبی وجود دارد؛
۱) مزیت نسبی در تولید،
۲) مزیت نسبی درصادرات.
مزیت نسبی در تولید، عموما در داخل یک کشور و بین مناطق مختلف آن معنا پیدا می‌کند. زمانی که گفته می‌شود شمال کشور مزیت نسبی بیشتری در تولید برنج نسبت به سایر استان‌ها دارد، بدان معنی است که تولید کنندگان شمال کشور، می‌توانند با هزینه‌ی‌ کمتری نسبت به استان‌های دیگر برنج تولید کنند. اما مزیت نسبی در صادرات به این معنی است که کالا با هزینه‌ی کمتری تولید و با قیمت کمتری نیز نسبت به سایر رقبا، در بازارهای جهانی عرضه شود. عموما در کشورهای در حال توسعه مانند کشور ما، ساختار واساس توسعه فعالیت‌های اقتصادی بر پایه‌ی کشاورزی است. بنابراین، کشورهایی که اساس آن ها کشاورزی (Agriculture Base) است، مزیت نسبی بیشتری در تولید دارند. مزیت در صادرات بستگی به نوع و میزان سیاست‌های حمایتی دولت دارد. اما نکته اساسی این است که اگر این کشور‌ها در جریان توسعه قرار گیرند و بخواهند از کشاورزی به صنعت برسند، مزیت نسبی بخش کشاورزی به‌ طور خودکار کاهش می‌یابد. چرا که توجه بیشتری به صنعت می‌شود و تلاش برای کاهش هزینه تولید در صنعت موجب غفلت از بخش کشاورزی می‌شود.
بر پایه استدلال‌های مطرح شده، حمایت از تولید کننده در تمام دنیا تبدیل به یک اصل پذیرفته شده گردیده است .
▪ خبرنگار:
آیا سطح حمایت‌ها‌ در بخش کشاورزی همیشه یکسان بوده است یا به مرور زمان پس از رونق بخش کشاورزی کاهش می‌یابد؟
ـ دکتر کیانی راد:
تجربه اکثر کشورهای توسعه یافته همانند آمریکا، اتحادیه اروپا ، کانادا و حتی کشورهای در حال توسعه‌ای همانند هند و چین و ... نشان می‌دهد که این کشورها حمایت کامل خود را در ابتدا بر روی تولید کنندگان بخش کشاورزی متمرکز کرده‌اند، اما به مرور زمان این حمایت‌ها را کاهش دادند؛ چراکه سعی آن‌ها بر این بوده که تولید، بهره‌وری و کارآیی در بخش کشاورزی را افزایش دهند.به گونه‌ای که در نهایت ، مازاد درآمد حاصل از بخش کشاورزی و صادرات‌ آن به بخش صنایع مادر تزریق کردند.
▪ خبرنگار:
به طور کلی مهمترین اهدافی که در سیاست‌گذاری در بخش کشاورزی مورد توجه‌ سیاست‌گذاران قرار می‌گیرد چیست؟
ـ دکتر کیانی راد:
سیاست‌گذار در بخش کشاورزی اهداف متفاوت و گاه متضادی را مدنظر دارد. این اهداف در برخی مواقع تثبیت عرضه، تثبیت تقاضا، تثبیت نوسان‌های سالیانه، تثبیت درآمد تولید کنندگان، تنظیم بازار، تشویق تولید و صادرات، کمک به تولیدکننده و تشویق سرمایه‌گذاری، تشویق یا محدود نمودن استفاده از نهاده‌ای خاص و در برخی از موارد محدود‌ کردن تولید است. در کنار تمام این‌اهداف ، توسعه روستایی و توسعه پایدار نیز مورد توجه سیاست گذاران بخش کشاورزی قراردارد.
بنابر‌این با توجه به اهداف طرح شده، می‌توان ابزار‌های سیاستی متناسب با ‌آن‌ها را طراحی و اجرا کرد تا در نهایت درآمد تولید کنندگان مورد حمایت قرار گیرد.
راهکارهای این مجموعه اهداف از یکدیگر متفاوت است. اما متغییری را که به‌عنوان هدف جهت دستیابی به این اهداف می‌توان مد نظر گرفت قرار داد درآمد تولید کننده از محصول تولیدی خویش و به عبارت بهتر حاصل‌ضرب میزان تولید در قیمت دریافتی توسط تولیدکننده برای هر واحد از تولید است. این راهکار، در اکثر کشورها و همانگونه که تجربیات جهانی و مطالعات مختلف نشان می‌دهد، اساس و پایه سیاست‌گذاری در بخش کشاورزی را تشکیل می‌دهد. بنابراین، سیاست‌گذار باید اثر هر سیاستی را برروی تولید و قیمت دریافتی تولیدکننده درنظر بگیرد. به عبارت‌ بهتر، این اصل پذیرفته شده است حمایت از درآمد تولیدکنندة بخش کشاورزی باید مبنا و اصل قرار گیرد. اما باید توجه نمود که این حمایت به‌معنای افزایش دائمی درآمد نیست بلکه افزایش منطقی و قابل قبول آن و به عبارت بهتر جلوگیری از نوسان درآمد به دست آمده از محصول تولیدی و یا خدمات ارائه شده توسط تولیدکنندة محصول و یا سایر خدمات در بخش کشاورزی می‌باشد. از این رو ممکن است این ابزار و یا سیاست‌ها به تنهایی اهداف متفاوتی را به دنبال داشته باشند، اما زمانی که در کنار یکدیگر قرار ‌گیرند، حمایت از درآمد تولیدکننده به صورت کاراتر صورت می‌پذیرد.

منبع : خبرگزاری ایسنا