دفاع از برنامه‌ای که مردود شد

بررسی و تحلیل تطبیق برنامه چهارم توسعه با سند چشم‌انداز از آن رو قابل توجه است که می‌تواند در آستانه تدوین برنامه پنجم توسعه مقدمه‌ای بر رویکردهای چنین برنامه‌ای، در غیاب سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق، ما باشد.
اگر بخواهم اشاره کوتاهی به بحث برنامه‌ریزی داشته باشم ابتدا باید این نکته را متذکر شوم که بعضی از دوستان و حتی از دوستان سابق ما در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی معتقد هستند که کشور ما، نیازی به برنامه‌ریزی ندارد. این در حالی است که یافته‌های بیش از نیم قرن تجربه برای تحقق توسعه در جهان سوم نشان می‌دهد که گرچه توسعه امکان‌پذیر است، تحقق آن بدون تلاش و برنامه‌ریزی امکان‌پذیر نیست؛ هرچند که ضریب شکست تلاش‌ها بسیار بیش از موفقیت‌ها بوده است. در این میان نیز بخش اعظم تجربیات موفق توسعه، به پیگیری راهبردها و نظریات پیش ساخته برنمی‌گردد بلکه عوامل اصلی موفقیت به‌ویژگی‌های رهبری و طراحی‌های خاص هر کشور مربوط است. باید توجه داشت که می‌توان از سایر کشورها الگو گرفت و تجربیات آنان را به‌کار بست. اما هر کشوری با توجه به ویژگی‌هایش نیازمند طراحی‌های خاص خود است. افزایش تولید ناخالص داخلی سرانه، بخش جدایی‌ناپذیر توسعه موفق است اما تجربیات گذشته نشان داده است که این هدف بدون زمینه‌های مناسب اجتماعی و سیاسی یا امکان‌پذیر نیست یا در صورت تحقق، نتایج پایداری در پی ندارد. سند چشم‌انداز توسعه بلندمدت ایران و طراحی الزامات آن با توجه به چندین تجربه در ایران و کشورهای دیگر تدوین شده است. قبل از پیروزی انقلاب اسلامی شش برنامه توسعه داشتیم که پنج تای آنها اجرا شد و آخرین آنها اجرا نشد. بسیاری از کارشناسان در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی معتقد هستند که برنامه ششم یکی از برنامه‌های بسیار خوب بوده است و شاید استفاده از آن همچنان امکان‌پذیر و لازم باشد.
آن برنامه به واسطه درآمد زیاد نفت تدوین شد و گروهی معتقد هستند که وضعیت امروز کشور از لحاظ درآمدهای نفتی، شبیه سال‌های ۱۳۵۴-۱۳۵۳ است. نگرانی از بروز بیماری هلندی و تبعات آن و پیگیری دولت در زمینه توسعه پولی در کشور، از نشانه‌های نگران‌کننده این وضعیت است. اما بعد از انقلاب اسلامی، چهار برنامه در کشور تدوین شد. اولین برنامه پس از پایان جنگ تحمیلی به اجرا درآمد که عمده تلاش آن بر بازسازی متمرکز بود. برنامه دوم عمدتا بر زیربناها و سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی تاکید داشت. محور برنامه سوم، اصلاحات ساختاری بود و برنامه چهارم نیز موضوع بحث ماست. یکی از ویژگی‌های برنامه چهارم توسعه این است که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی قبل از تدوین لایحه برنامه چهارم ملزم به تهیه چشم‌انداز بلندمدت شد. زمانی که بحث تدوین سند چشم‌انداز در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مطرح شد تعداد زیادی از کارشناسان ملزم شدند ظرفیت‌های کشور، نقاط قوت و ضعف و تهدید‌ها و فرصت‌ها را مطالعه کنند. حاصل تلاش این عزیزان در دو مجلد تحت عنوان مستندات برنامه چهارم چاپ شد که می‌تواند مورد استفاده محققان قرار گیرد.
در این مطالعات از یک طرف ویژگی‌های ساختار اقتصادی و اجتماعی ایران و جهان مورد بررسی قرار گرفت و از طرف دیگر آرمان‌های جمهوری اسلامی ایران که عمدتا در قانون اساسی منعکس است مورد توجه قرار گرفت. روش مطالعه، روش مبتنی بر آینده‌نگری بود، یعنی سناریوهای مختلفی را که برای آینده وجود داشت مورد مطالعه قرار دادیم و مطلوب‌ترین سناریوی ممکن را برای اقتصاد ایران برگزیدیم. در این گزینش بیشترین توجه به شکاف به‌وجود آمده در درآمد سرانه کشور ما و کشورهایی که زمانی در وضعیتی بدتر از ما قرار داشتند معطوف شد. وقتی برای مقایسه با کشورمان، ترکیه و تایلند را مثال می‌زدیم بسیاری از مسوولان کشور ایراد می‌گرفتند که چرا ما را با این دو کشور مقایسه می‌کنید و ما در جواب می‌گفتیم به این دلیل که وقتی مثلا طی دهه ۱۳۵۲-۱۳۴۲ کشور ما رشدهای دو رقمی را تجربه می‌کرد وضعیت آنها بسیار بدتر از ما بوده است و اینکه از ما جلو زده‌اند و این شکاف درآمدی هم به تدریج بیشتر می‌شود، بسیار قابل تعمق است. به هر تقدیر سناریویی که انتخاب شد دارای چند ویژگی بود. شاید مهم‌ترین ویژگی‌ این بود که باید در طول ۱۰ سال آینده، متوسط رشد سالیانه اقتصادی کشور ۶/۸ درصد باشد. این رقم بالاست اما چون قبلا چنین رشدی را در کشورمان تجربه کرده بودیم و حتی یک‌بار در سال‌های اخیر توانسته بودیم تا حدود هشت درصد رشد را تجربه کنیم، تحقق آن را کاملا امکان‌پذیر می‌دانستیم. ضمن اینکه برای بازنگری جدی مکانیسم‌های دخالت غیرضروری دولت در اقتصاد ملی قطعا باید دخالت‌های غیرضروری دولت در اقتصاد ملی را به حداقل ممکن کاهش دهیم تا فضای مناسب برای فعالیت بخش خصوصی ایجاد شود. یکی از مبانی نظری ما این است که باید اقتصاد ما یک اقتصاد مدیریت شده باشد زیرا به نظر نمی‌رسد که ما به درجه‌ای از توسعه‌یافتگی رسیده باشیم که بتوانیم اقتصاد آزاد را تجویز کنیم. هزینه دخالت‌های دولت برای ایجاد ظرفیت‌ و ایجاد فضای مناسب، قانونمند شدن، ارتقای کارایی و بسیاری پیش‌نیازهای دیگر ضرورت دارد. یعنی اگر سوال این باشد که آیا باید برنامه‌ریزی را کنار بگذاریم یا خیر؟ جواب ما بستگی به میزان توسعه‌یافتگی کشور دارد.
اگر از دهه ۱۹۸۰ به این طرف بعضی از کشورهای توسعه‌یافته نیز برنامه‌ریزی را کنار گذاشته باشند به دلیل درجه توسعه‌یافتگی خود توانسته‌اند این کار را انجام دهند. به‌خصوص به دلیل درآمدهای نفتی در کشور ما، مادامی که اقتصاد ما تا این حد به نفت وابستگی دارد حتما باید برنامه‌ریزی مناسب برای کشور نیز داشته باشیم. فرآیند برنامه‌ریزی هم‌اکنون نیز در بسیاری از کشورهای دنیا اعم از کشورهای سوسیالیستی سابق و کشورهای پیشرفته‌ای نظیر آمریکا، هلند، فرانسه، بلژیک و سوئد ادامه دارد؛ هرچند به‌عنوان مثال در آمریکا برنامه‌ریزی در حد مناطق یا ایالت‌هاست. فرانسه نیز که تا به حال ۱۱ برنامه داشته است و اکنون برنامه‌ریزی به صورت جامع را کنار گذاشته هنوز در سطح دولت‌های محلی برنامه‌ریزی را رها نکرده است. به اعتقاد بسیاری، علت موفقیت کره‌جنوبی، اجرای برنامه‌های توسعه به‌خصوص پنج برنامه آمایش سرزمین است و همچنین موفقیت کشورهایی مانند سنگاپور، مالزی و تایلند که از تجربه کره‌جنوبی استفاده کرده‌اند مرهون برنامه‌ریزی‌های بلندمدت، میان‌مدت و سالیانه است. در مطالعه‌ای که برای تدوین سند چشم‌انداز کشور انجام دادیم به این نتیجه رسیدیم که در تبیین نقش و جایگاه کشور در سطح جهان باید به این ویژگی‌ها توجه کرد: برخورداری از موقعیت ممتاز و یگانه جغرافیایی به واسطه قرار گرفتن در مرکزیت نسبی سه قاره آفریقا، اروپا و آسیا، تعدد همسایگان به‌طوری که با ۱۵ همسایه، جزء کشورهایی هستیم که بعد از شوروی بیشترین تعدادی همسایگان را داریم. بازیگر مهمی در عرصه انرژی هستیم زیرا میان دو حوزه اصلی ذخایر انرژی جهان قرار داریم به‌طوری که در کنار وابستگی اقتصاد جهانی به منابع انرژی، در قلب ۷۰ درصد ذخایر نفتی و ۴۰درصد منابع گاز جهان قرار داریم.
کشوری برخوردار از مواد معدنی قابل توجه و جامعه‌ای دارای پتانسیل بالای منابع انسانی. ویژگی دیگر کشور ما این است که واجد نخستین ساختار اجتماعی- سیاسی آزاد مبتنی بر یک نظام دینی در منطقه هستیم و توانسته‌ایم هویت و وحدت ملی خود را به‌رغم تنوع قومی حفظ کنیم و امیدواریم که از این تنوع قومی در کشور به نحو بهتری استفاده شود، نه اینکه وضعیتی را به وجود آوریم که مشکل‌آفرین شود. جایگاه اقتصادی ما در منطقه شایسته توجه است. جمع تولید ناخالص داخلی ۱۶ کشور منطقه در سال ۲۰۰۱ حدود ۹۹۸ میلیارد دلار بوده است که سهم آن از تولید ناخالص ۳۱ هزار و ۵۰۰ میلیارد دلاری جهان فقط ۲/۳درصد است. این در حالی است که رشد جمعیت در برخی کشورهای منطقه بالاتر از رشد متوسط جهان است. بالاترین تولید ناخالص داخلی در منطقه در همان سال، ۳۱۰ میلیارد دلار است که به روسیه تعلق دارد. عربستان، ترکیه و ایران در ردیف‌های دوم تا چهارم قرار داشتند. جالب است که کل تولید ناخالص داخلی ۱۶ کشور منطقه از ایتالیا با ۱۰۹۱ میلیارد دلار کمتر است و این در حالی است که ایتالیا در بین کشورهای توسعه‌یافته در جایگاه ممتازی قرار ندارد.
در برنامه سوم توسعه متوسط عملکرد رشد تولید ناخالص داخلی GDP حدود شش درصد بود که این رشد به علت عوامل تاثیرگذاری بود که قبلا به آنها اشاره داشتم. قصد ما این بود که این روند را در برنامه چهارم توسعه نیز ادامه دهیم. در مطالعاتی که دوستان انجام داده بودند علاوه بر ظرفیت‌ها، مسائل کلیدی کشور نیز مورد توجه قرار گرفت. برخی از این مسائل عبارت بودند از: نیازها و مطالبات قشر جوان کشور در عین نارسایی نهادی مدیریت، پیکربندی نامناسب و نارسایی‌های زیربنایی شهری. یکی از مشکلات عمده کشور ما بحث کلانشهرها و به‌خصوص کلانشهر تهران است که متاسفانه بسیار از آن غفلت می‌شود. کلانشهر تهران به علت مسائل اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی می‌تواند پیامدهای سیاسی نامناسبی برای کشور در پی داشته باشد. همچنین فقر، نابرابری، بیکاری، ناکارآمدی نظام تامین اجتماعی، فضای نامناسب سرمایه‌گذاری، عدم توازن منطقه‌ای، وابستگی ساختار اقتصاد به درآمدهای نفتی، هم پیوندی نامتقارن با اقتصاد جهانی، ناکارآمدی نظام اداری، بحران آلودگی محیط زیست و فقدان انسجام حاکمیتی از دیگر مسائلی است که می‌توان نام برد. تهیه سند چشم‌انداز،‌مبانی ارزشی از قانون اساسی گرفته شده است. استقلال سیاسی، ‌اقتصادی و اجتماعی، تامین نیازهای انسان در جریان رشد، بالندگی تولید و اشتغال مولد، همگی هدف‌هایی هستند که در قانون اساسی آمده‌اند و دولت وظیفه دارد تا در جهت تحقق این اهداف تلاش و برنامه‌ریزی کند.
مطالعات ما نشان داد که برای رسیدن به اهداف مندرج در افق چشم‌انداز، ‌سیاست‌های کلان کشور باید به‌گونه‌ای خاص تدوین شود و همین سیاست‌های خاص به صورت محورهای اساسی سند چشم‌انداز و برنامه چهارم توسعه بیان شد. برخی از این سیاست‌ها عبارتند از: استقرار رشد پیوسته و پایدار توام با ثبات، تبدیل اقتصاد ایستا و غیرقابل انعطاف کنونی به اقتصادی پویا و انعطاف‌پذیر، ایجاد شرایط مناسب برای افزایش بهره‌وری و تحقق رقابت‌پذیری در عرصه‌های اقتصاد کشور، زمینه‌سازی برای گسترش همکاری‌های منطقه‌ای و بین‌المللی و تقویت پیوند دو سویه خردمندانه، بالنده و متقارن با اقتصاد جهانی، فرآیندسازی تبدیل عرصه‌های کشاورزی، صنعت و خدمات اقتصاد مبتنی بر منابع طبیعی به اقتصادی متنوع، متکی بر دانش و دانایی، سرمایه‌ انسانی و فناوری‌های نوین، ایجاد فضای مناسب برای رشد فعالیت‌های نوآورانه و ظرفیت‌های فنی و کارآفرینی، تامین حقوق مدنی و دسترسی به فرصت‌های برابر برای افراد جامعه و احترام به نهادینه شدن حقوق معنوی افراد. حاصل مطالعات صورت گرفته این بود که همان‌طور که در سند چشم‌انداز آمده است کشور ما باید در سال ۱۴۰۴ از لحاظ اقتصادی، علمی و فناوری حائز رتبه اول در منطقه باشد. واضح است که رسیدن به مقام اول اقتصادی در منطقه، نیاز به تلاش زیادی دارد. ما وقتی اهداف ۱۰ ساله را تنظیم می‌کردیم به این نتیجه رسیدیم که با نرخ رشد سالیانه ۶/۸درصد، درآمد سرانه ما در سال ۱۳۹۴ حدود ۴۷۰۰ دلار خواهد شد که تقریبا معادل درآمد سرانه ترکیه با ادامه وضعیت فعلی خواهد بود. در حالی که هدفگذاری درآمد سرانه ترکیه برای سال میلادی ۲۰۱۵ حدود ۱۲ هزار دلار است. بنابراین رسیدن به مقام اول اقتصادی در منطقه کار ساده‌ای نیست. مطالعاتی که در رابطه با آمایش سرزمین طی ۲۰ سال گذشته صورت گرفته نشان می‌دهد که ما نیازمند اتخاذ یک راهبرد داخلی و خارجی با تاکید بر نگاه بیرونی هستیم.
بنابراین پارادایمی که در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ارائه کردیم، توسعه پایدار ملی با رویکرد جهانی بود. هنوز هم اعتقاد دارم که این پارادایم خوبی بود، چون توسعه یک فرآیند است و همیشه کشورها باید تلاش کنند که فرآیند توسعه بی‌وقفه را ادامه دهند. به هر تقدیر آن هدف تصویب شده است و امیدواریم تلاشی که صورت می‌گیرد ما را به آن هدف برساند. به هر حال اعتقاد ما این است که آنچه در برنامه چهارم توسعه آمده می‌تواند بسیاری از مشکلات کشور را حل کند. توصیه ما به دولت محترم این است که حتی اگر فکر می‌کند با توجه به افزایش قیمت نفت باید تغییراتی در برنامه به وجود آید بهتر است که ابتدا برنامه اصلاح شود، این بسیار نامطلوب است که برنامه را کنار بگذاریم. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باید بیشترین تعصب را نسبت به برنامه مصوب داشته باشد و باز تاکید می‌کنم که این برنامه ثمره تلاش بدنه کارشناسان کشور است و مادامی که این کارشناسان در کشور هستند اگر ۱۰بار دیگر هم بخواهند برنامه بنویسند همین مطالب را خواهند نوشت، اما اگر ضرورتی به تغییر آن هست بهتر است که این اصلاح ابتدا در قانون برنامه صورت بگیرد و آنگاه بر مبنای اهداف جدید، اقدامات اجرایی انجام شود.

حمیدرضا برادران شرکاء

منبع : روزنامه کارگزاران