اشغال ایران و اولین برنامه عمرانی

رویداد اشغال ایران از سوی نیروهای اشغالگر متفقین در شهریور ۱۳۲۰ مهم ترین عاملی بود که سیاستمداران ایرانی را ملزم به اجرای برنامه اقتصادی کرد. پیش از آن کمتر سیاست های کلی نظام بر محور برنامه و نقشه یی از پیش تعیین شده استوار بود. کارها و فعالیت های اقتصادی در بهترین وضعیت ذوقی و از سر اشتیاق و در شرایط عادی یک وظیفه کاری و اداری محسوب می شد. اشغال ایران و بهره برداری همه جانبه نیروهای انگلیسی و روسی از منابع موجود در ایران خصوصاً غلات و دیگر مایحتاج عمومی باعث شد که پس از پایان اشغال ایران، حکومت ایران به فکر تهیه و آماده سازی برنامه اقتصادی بیفتد. این مهم ـ برنامه اول عمرانی ـ اگرچه در ۱۳۲۷ شکل گرفت اما آغازی بر یک جریان منظم و رو به رشد در نظام اقتصادی ایران بود.«موضوع برنامه ریزی منظم که در دهه ۱۳۱۰ گاه مورد بحث قرار گرفته بود، با تاکید بیشتری مطرح و در دو مسیر متمرکز شد؛ اول، تجدید سازمان تمامی موسسات انتفاعی دولتی به استثنای صنایع نفت، دخانیات و راه آهن که به بانک صنعتی و معدنی واگذار شد. دوم، تنظیم یک برنامه عمرانی ملی. در سال ۱۳۲۵ یک هیات برنامه ریزی تشکیل شد.
این هیات به سرعت اقدام به تهیه یک برنامه عمرانی کرد و شورای عالی برنامه این برنامه ها را بررسی و یک برنامه کلی ارائه کرد که در سال ۱۳۲۸ به تصویب مجلس رسید.» به واقع یکی از دلایل آغاز چنین سالی پایان غائله آذربایجان و فروکش کردن ادعاهای تفرقه افکنان و جدایی طلبان فرقه آذربایجان ایران بود. جفری جونز به واقع نظر به تحولات این سال ها دارد، بی آنکه تحولات سیاسی و اجتماعی این دوره را بکاود.
اشغال ایران به وسیله متفقین در خلال جنگ جهانی دوم بیش از فعالیت های دولت، براقتصاد ایران تاثیر گذاشت. سهمیه بندی واردات و کنترل ارز ابتدا ساده تر شد و سپس به کلی کنار گذارده شد. تسهیلات حمل ونقل و ارتباطات تحت کنترل ارتش های بریتانیا، امریکا و شوروی درآمد و فعالیت های ساختمانی و صنعتی متوقف شد. تورم فوق العاده، سیستم جیره بندی برای کالاهای مصرفی را به دنبال آورد و کنترل های دیگری برای غلبه برمشکل احتکار کالا به وجود آمد که تا اندازه یی شرایط بهبود یافت.
سازمان برنامه به منظور اجرای برنامه عمرانی تاسیس شد، اما این سازمان برای انجام بسیاری از خدمات فنی با دومین شرکت امریکایی، یعنی «مهندسین مشاور ماورای بحار» قراردادی منعقد کرد. پیش بینی درآمد و هزینه اولین برنامه هفت ساله در جدول اول ارائه شده است اما عملاً وامی از سوی بانک جهانی اعطا نشد و بانک ملی ایران نیز تنها توانست بخش کوچکی از وام پیش بینی شده را پرداخت کند. بنابراین درآمد نفت مهم ترین منبع تامین مالی برنامه عمرانی شد که آن هم پس از ملی شدن در سال ۱۳۳۰ قطع شد. اگر چه در سال ۱۳۳۳ این درآمد مجدداً به جریان افتاد اما توقف سه ساله آن کافی بود تا دستیابی به هدف های اصلی برنامه را ناممکن سازد. کل درآمد، در خلال دوره برنامه، به جز ۴/۲ میلیارد ریال کمک خارجی، در حدود۷/۶ میلیارد ریال یعنی کمی بیش از یک سوم مبلغ برآورد شده بود. با این حال شگفت این است که در سال ۱۳۳۱مبلغ ۵/۳ میلیارد ریال بر اعتبارات تخصیص یافته (کشاورزی ۲/۱ میلیارد، راه سازی ۳ میلیارد، صنایع و معادن ۱/۲ میلیارد ریال) افزوده شد. اما چنان که انتظار می رفت مخارج انجام شده سازمان برنامه به مقدار قابل ملاحظه یی کمتر از اعتبارات پیش بینی شده بود و تا شهریور ۱۳۳۵ به ۶/۷ میلیارد ریال یعنی درست یک چهارم مخارج مورد نظر در برنامه تجدید نظر شده در سال ۱۳۳۱ می رسید. به علاوه، هنگامی که برنامه شش ماه پیش از پایان پیش بینی شده اش به فراموشی سپرده شد ۸ میلیارد ریال از تعهدات مربوط به آن هنوز پرداخت نشده بود. دستاوردهای عینی این برنامه از تاسیس ۶ کارخانه جدید، ساختن مقداری جاده و راه آهن و اجرای معدودی طرح های غیرعمده آبیاری و مکانیزه کردن مزارع در بخش کشاورزی فراتر نرفت. کاری که به عنوان یک «جهش بزرگ» برای دستیابی به خودکفایی اقتصادی آغاز شده بود بدین سان هم چون دمی بی رمق پایان یافت.
برنامه هفت ساله دوم (۱۳۴۱-۱۳۳۴) مانند برنامه قبلی فقط یک رشته طرح های دولتی را در برمی گرفت که تحت چهار عنوان کشاورزی و آبیاری، ارتباطات و مخابرات، صنایع و معادن و خدمات و تسهیلات عمومی طبقه بندی شده بود. هریک از این عنوان ها به بخش های فرعی تقسیم و برای هر یک اعتبار سالانه یی پیشنهاد شده بود. در این برنامه به جز کل مخارج وجهت کلی که قانون برنامه برای آن تعیین کرده بود، هیچ هدف کلی مشخص نشده بود. منابع مالی این برنامه را منحصراً نفت باید تامین می کرد. انتظار می رفت که سازمان برنامه ۶۰ درصد از درآمد نفت را در دو سال اول و ۷۰ تا۸۰ درصد آن را در پنج سال بعد دریافت کند. از کل هزینه ۷۰ میلیارد ریالی برآورد شده، ۲۵درصد به هزینه های تعهد شده در برنامه اول، ۷۰ درصد به طرح های تعیین شده برنامه دوم و ۵درصد به طرح هایی که هنوز نهایی نشده بود، اختصاص یافت. پیش بینی می شد که میزان هزینه سالانه در سال دوم به اوج خود برسد و در سال های بعد به تدریج کاهش یابد اما درآمد سالانه می باید مستمراً و به گونه یی افزایش یابد که در نیمه اول برنامه حساب ها کسری داشته باشد و این کسری از محل مازاد قابل ملاحظه نیمه دوم دوره برنامه جبران شود. در نتیجه، در سال ۱۳۳۵ برای دریافت وامی حدود ۵/۷ میلیارد ریال از بانک جهانی، تنها برای تامین کسری حساب های نیمه اول برنامه، مذاکراتی صورت گرفت. درآمد سازمان برنامه در برنامه دوم براساس دریافت ۶۰ درصد کل درآمد نفت در سال های ۶-۱۳۳۵ ، ۷۰ درصد در سال های ۸-۱۳۳۷ و ۸۰ درصد در سال های ۴۲-۱۳۳۹ است. (تخمین موتمن از کل درآمد نفت بر حسب دلار امریکایی است و چنانکه در مقاله اش ادعا کرده است ریال نیست). تبدیل برآوردها به ریال براساس یک دلار معادل ۷۶ ریال انجام گرفته است.کل اعتبارات تخصیص شده را به میزان ۲۰ درصد به دست آورد و جمع اعتبارات مصوب به ۸۴ میلیارد رسید. کل درآمد نفت نیز بسیار سریع تر از آنچه پیش بینی شده بود افزایش یافت، اما سهم سازمان برنامه از درآمد نفت به سبب تامین مالی برای سایر سازمان های دولتی، به میزان ۲۵ درصد کاهش یافت. به لحاظ این تغییرات مالی تعیین وضعیت واقعی برنامه مشکل است. مع ذالک گاهی دستاوردهای واقعی برنامه در نیمه راه اجرای آن برحسب پیش بینی اولیه درآمد و هزینه مفید می نماید.
اطلاعات دریافتی نشان می دهد که هزینه انجام شده در دو بخش بیش از هزینه برنامه ریزی شده و در دو بخش دیگر کمتر از آن بوده است. این ارقام کلی پاره یی از تغییرات مهم را پنهان می کند مثلاً در بخش کشاورزی و آبیاری مخارج انجام شده برای اجرای طرح های مربوط به سدهای بزرگ مقدار قابل ملاحظه یی داشت. بدین سان، به طور کلی می توان گفت کلیه طرح های بزرگ و بلند مدت به هزینه هایی بیش از حد انتظار تمام می شد و این وضع در دوره برنامه سوم و آغاز برنامه چهارم هم ادامه داشت. در سال ۱۳۳۷ ارزیابی کاملی از برنامه دوم انجام گرفت و برنامه تجدید نظر شده یی ارائه شد.
اجرای نیمه دوم تجدید نظر شده برنامه دوم با رونق بی سابقه اقتصادی و به دنبال آن اعمال طرح تثبیت اقتصادی به خاطر تشدید تورم و کاهش ذخایر ارزی همزمان شد، اما این فزونی به علت بازپرداخت مبالغ قابل ملاحظه یی از بابت اصل و فرع وام ها بوده است. در واقع بیشتر مخارج انجام شده بخش های مختلف به میزان پیش بینی شده نرسیده است و این کاستی چنانچه تورم را نیز (که میزان آن در دوره برنامه تقریباً ۴۵ درصد بوده است) به حساب بیاوریم بسیار بیشتر می شود.
هزینه های خارج از برنامه دولت به طور بی سابقه یی در اواخر دهه ۱۳۳۰ افزایش یافت و قسمت اعظم آن از محل وام های کوتاه مدت و میان مدت خارجی و بقیه از درآمد روزافزون نفت، که یک سوم آن به مصرف بودجه جاری می رسید، تامین شد. کنترل های بومی و مالی به علت دسترسی آسان تر به اعتبارات داخلی و بین المللی کنار گذاشته شد. اما با تمام شدن ذخایر ارزی، صندوق بین الملل پول با حمایت بانک جهانی یک سیاست شدید انقباضی را به ایران تحمیل کرد و این سیاست چنان با موفقیت به وسیله بانک مرکزی جدید التاسیس و وزارت دارایی اجرا شد که اقتصاد ایران نزدیک به سه سال دچار رکودی تقریباً کامل شد. یک برنامه جدید و پرداخت پذیره یی کلان توسط یک امتیاز گیرنده نفت لازم بود تا اقتصاد ایران از نو جان بگیرد.

جفری جونز- ترجمه؛ مجید یوسفی

منبع : روزنامه اعتماد