سیاستهای حمایتی منطقی شود

اعمال سیاستهای حمایتی در قالب یارانه ها، تسهیلات اعطایی پولی و مالی، امتیازات قانونی و حقوقی با هدف تحقق عدالت اجتماعی و تأمین نیازهای اساسی شهروندان بدون تردید نیازمند یك الگوی مشخص، علمی، واقع بینانه و در راستای اهداف كیفی و كمی اقتصادی و اجتماعی است چرا كه در غیر این صورت ریشه یابی مشكلات دشوارتر شده و به انتظارات نامعقول از دولت می انجامد، به نظر می رسد مطالبه كردن شعارها و وعده های دولتمردان جدید بدون توجه به واقعیتهای اقتصادی و اجتماعی كشور و تجدید ها و تهدیدهای داخلی و خارجی بهانه اعمال فشار سیاسی و اقتصادی به دولت را برای عدم توفیق فراهم می آورد. تجربه سه برنامه توسعه در خصوص سیاستهای حمایتی اكنون پیش روی دولتمردان جدید است.
برنامه اول توسعه ایران پس از انقلاب كه بین سالهای ۱۳۶۸تا ۱۳۷۲ به اجرا درآمد چهار هدف كلی در عرصه اقتصادی را مطرح كرد كه در آن بر ایجاد رشد اقتصادی در جهت افرایش تولید سرانه، اشتغال مولد و كاهش وابستگی اقتصادی با تأكید بر خودكفایی محصولات استراتژیك كشاورزی و مهار تورم پافشاری شد تا در نتیجه آن نسبت به تأمین عدالت اجتماعی اسلامی و تأمین حداقل نیازهای اساسی مردم تلاش شود و البته مقرر گردید الگوی مصرف در جهت تعیین نیازهای انسان و جامعه تعیین و اصلاح شود.این اهداف كلی مصوب نشان از نوعی تركیب و تلفیق دیدگاههای توسعه طلبانه و عدالت گرایانه است كه به دغدغه جدی مسئولان وقت تبدیل شد. برای همین منظور در تنظیم خط مشی های مبتنی بر ایجاد رشد اقتصادی بالغ بر ۵۰ خط مشی، جهت تأمین قسط اسلامی و عدالت اجتماعی تنها ۶ خط مشی و برای تأمین حداقل نیازهای اساسی عامه مردم پنج خط مشی و تعیین الگوی مصرف ۱۵ خط مشی تعریف گردید. خط مشی ها و راهبردهای تدوین شده برای اهداف چهارگانه تلفیقی از تشویق و حمایت، كنترل و نظارت و دخالت دولت توام با آزادسازی نسبی، اصلاح فرآیندهای فرابخشی و بخشی در امور انرژی، صنعت، كشاورزی، خدمات حمل و نقل و ... را با توجه به اولویت نیازهای داخلی در خود داشت كه گاه باعث تضاد، تناقض و خنثی سازی و سردرگمی و دشواری در اجرا می شد.اما برای تأمین قسط اسلامی و عدالت اجتماعی برنامه اول بر این محورها تأكید دارد كه نخست نیازمندیهای خانواده های شهدا، مفقودین، اسرا، جانبازان و آزادگان تأمین شود و حمایتهای اقتصادی و اجتماعی از ایشان گسترش یابد تا موجبات بهبود سطح زندگی، تأمین اشتغال مناسب و كمك به فرزندان شاهد را فراهم آورد و توجه خاص به تحصیل این اقشار آسیب دیده از جنگ تحمیلی صورت گیرد. همانند توجه خاص به آموزش كودكان استثنایی .یكی از الزامات مهم برای مصون ماندن اقشار متوسط به پایین از برنامه های توسعه و تقویت آنها برای قرار گرفتن در فرآیند توسعه اكتفا كردن مجلس و دولت به یك مسأله آن هم كلی و مبهم بودن آن است كه مقرر گردید چارچوب نظام تأمین اجتماعی براساس اصل ۲۹ قانون اساسی تهیه و تدوین و زمینه های مناسب برای اجرای آن فراهم شود كه این مهم تاكنون هم به طور جدی اجرا نشده است. اصل ۲۹ قانون اساسی می گوید: برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیكاری، پیری، از كار افتادگی، بی سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبتهای پزشكی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی كه دولت وظیفه دارد طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشاركت مردم، خدمات و حمایتهای فوق را برای یك یك افراد كشور فراهم كند.علاوه بر این تصویب كنندگان برنامه اول تأكید كردند كه از ایجاد تعاونی ها حمایت و چارچوبهای حقوقی تعیین شود و بیمه های اجتماعی با اولویت روستاییان، عشایر و گروههای آسیب پذیر تعمیم یابد.دولت هم برای رسیدن نسبی اهداف فوق به اقدامات حمایتی حقوقی، مالی و نظایر آن روی آورد و پاره ای تسهیلات و اعتبارات پنهان و غیرمستقیم بویژه در حمایت از اقشار خاص و ایجاد تعاونی ها ارائه كرد، هر چند به دلیل نبود یك الگوی روشن نتایج ملموس و قابل انتظار را در طول سالهای اجرای برنامه اول و دوم در پی نداشت و متناسب با نرخ تورم، دخالت اقتصاد در دولت، شاخصهای رشد اقتصادی نبود.البته برای روشن تر شدن این فرآیند، تأمین تغذیه در حد نیازهای زیستی، تأمین آموزشهای عمومی بهداشتی- درمانی و مراقبتهای بهداشتی اولیه برای عامه مردم سیاستهای حمایتی در بخش مسكن و تصمیم به اعمال مالیات تصاعدی به نسبت ازدیاد سطح زیربنای مسكن برای توزیع بهتر امكانات مسكونی هدف قرار گرفت و این حداقل نیازهای اساسی عامه مردم قلمداد گردید. ادامه حیات با توجه به وضعیت به جا مانده از گذشته و افزایش سطح مطالبات و تفاوت نیازها باعث شد تا تصمیم گیرندگان به تعریف الگوی مصرف روی آورند تا بلكه براساس آن بتوان حمایتها و یارانه ها و تسهیلات و امثال آن مطلوب تر و بهینه تر توزیع و مصرف شود.برای همین منظور نظر كلی بر پیش بینی و طبقه بندی انواع نیازها به حیاتی، ضروری و غیرضروری قرار گرفت و برای تعیین كمی حداقل نیازهای حیاتی و ضروری با توجه به خواص عمده مصرف كالا و خدمات این شاخصها تعریف گردید: ۱) حداقل میزان نیاز، ۲) مصرف سرانه آخرین سال، متوسط مصرف سرانه ده ساله ۳) عادت و نرم جهانی مصرف و ۴) فرهنگ مصرفی مناطق.
اولویت گذاری در تأمین نیازها در برنامه اول قابل تأمل است: اولویت ها عبارت بودند از:
- تأمین نیازهای اولیه بر ثانویه، نیازهای جامعه بر فرد
- تأمین نیازهای فرهنگی و اجتماعی بر نیازهای سیاسی، نظامی و اقتصادی
- برآورده ساختن نیازهای حیاتی بر ضروری و غیرضروری
- تأمین نیازها از داخل بر خارج
- اولویت نیازهای كشاورزی به صنعت و خدمات و كالاهای سرمایه ای بر مصرف
- تأمین نیازها با ارزبری كمتر
- برآوردن نیازها با استفاده از كارگر بر نسبت به سرمایه بر
- اولویت مطالبات روستائیان به شهرنشینان
- اهمیت تأمین نیاز عموم مردم و نه اقشار خاص
- اولویت تأمین نیازهای با فن آوری داخلی
وزارتخانه ها و سایر دستگاههای اجرایی براساس وظایف ترسیم شده در برنامه اول به اعمال دخالت و فعالیت سیاستهای حمایتی و یارانه ای در امور مسكن، حمل و نقل، بهداشت و درمان و آموزش و غیره روی می آورند كه فقدان استراتژی مشخص و معطوف به اهداف واقع بینانه از یك سو و الزامات محدودیت آور بخش های واقعی اقتصاد نظیر نرخ بیكاری، تورم، مشكلات زیربنایی و مهمتر از همه كمبود منابع مالی و اعتبارات لازم تردید های جدی را برانگیخت و چالشهای بسیاری را برای برنامه پنج ساله دوم پدید آورد. در طول سالهای اجرای برنامه اول، شورای اقتصاد مسئول تعیین شبكه های مجاز توزیع كالا در دو سطح عمده فروشی و خرده فروشی شد تا گردش كالا در هر سطح صرفاً توسط یك واسطه توزیع شود و سیاستهای اجرایی تأمین و توزیع كالا سالانه توسط وزارت بازرگانی یا هماهنگی سایر دستگاهها تهیه و به تصویب شورای اقتصاد می رسید.می توان به حضور پررنگ دولت در عرصه تولید و توزیع و قوت یافتن نهادهایی چون شورای اقتصاد به عنوان بازوی اجرایی دولت در اقتصاد اشاره كرد كه در سالهای بعد به تدریج نقش آنها كمرنگ شده هرچند از بین نرفته است.در برنامه سوم به رغم تمایل دولت برای هدفمند كردن یارانه ها به دلیل تردید مجلس نسبت به الگوی طراحی شده و ضمانت اجرای موفق آن قرار شد تا سیاست پرداخت یارانه كالاهای اساسی با شرایط برنامه دوم حفظ شود در واقع برنامه دوم توسعه ویژگی متفاوت، متناقض و آشفتگی در قانون گذاری، برنامه ریزی و بودجه نویسی را به ارمغان آورد، عدالت اجتماعی مسافر همیشگی قطار توسعه احساس خستگی می كرد، اقشار كم درآمد به دلیل نبود تعریف مشخص و راهكار اجرایی مطمئن حمایت زده شد
تردید و امید و روزهای دشوار
پیامدهای ناشی از اجرای ناقص برنامه اول و تردید و نگرانی از آینده، مجلس و دولت را مجبور كرد تا در صدر برنامه دوم بنویسند: تلاش در جهت تحقق عدالت اجتماعی و با این رویكرد افزایش بهره وری، تلاش در جهت كاهش وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی و افزایش صادرات غیرنفتی به جای آن، رشد و توسعه پایه و اقتصادی با محوریت كشاورزی، ایجاد تعادل در بخشهای اقتصادی دولتی، تعاونی وخصوصی هدف قرار گرفت. تصویب ۱۰۱ تبصره در برنامه دوم یعنی افزایش سطح مطالبات و انتظارات از دولت، گستردگی محورهای توسعه یافتگی و این عزم جدی تر دولت و مجلس را طلب می كرد.خط مشی های اساسی كه برای تحقق عدالت اجتماعی ترسیم گردید به معنای رفع موانع توسعه یافتگی و عدم توازن منطقه ای، توجه به ابعاد اجتماعی اقتصاد كشور را تبیین می ساخت تا منابع و امكانات عمومی به شكل بهینه تقسیم شود و كیفیت شرایط عمومی زندگی مردم شامل بهبود توزیع درآمد و ثروت و كاهش ضریب جینی و افزایش سطح رفاه عمومی و رفع شكاف درآمدی ارتقاء یابد و با اصلاح نظام مالیاتی از صاحبان درآمدهای بالا مالیات متناسب و تصاعدی اخذ شود و در نهایت از درآمد كاذب و غیرقانونی كاذب و بادآورده یا ناشی از امتیازات نابجا جلوگیری شود. برنامه نویسان دوم بر تعمیم، گسترش و بهبود نظام تأمین اجتماعی دوباره و این بار جدی تر پافشاری كردند به گونه ای كه دولت ملزم به پرداخت سهم خود تا پایان برنامه شد. سیاستهای حمایتی در یارانه ای شدت گرفت تا بلكه در ایجاد اشتغال، بهداشت و آموزش، تولید و عمران توجه ویژه به مناطق محروم شود، ایثارگران، بسیجیان، رزمندگان و اقشار نیازمند و آسیب پذیر مورد حمایت و كلیه كودكان و نوجوانان تحت پوشش آموزش قرار گیرند، بهداشت عمومی تأمین شود و بیمه همگانی گسترش یابد و در این وادی حقوق مصرف كنندگان و تولیدكنندگان هم حفظ شود.برای واقعی تر شدن و شفاف شدن عزم دولت و مجلس قرار شد تا كمكهای انتقالی دولت در بودجه عمومی در قالب یارانه ها، بخشودگی ها، عوارض، مالیات ها و سایر حمایت ها، تسهیلات و امتیازات در راستای حمایت از اقشار آسیب پذیر، نیازمند و محرومیت زادیی جهت داده شود، طرح آمایش سرزمین برای رفع عدم تعادلهای منطقه ای به اجرا درآید، امنیت اقتصادی عمومیت پیدا كند و سهم عمده منابع مالی به بخشهای اجتماعی شامل فرهنگ، آموزش عمومی، بهداشت و درمان، آموزش عالی و تحقیقات و تربیت هدایت شود.گستردگی و پراكندگی راهكارهای طراحی شده در قالب سیاستهای كلی هشت گانه در برنامه دوم توسعه شامل تجارت خارجی، سیاستهای پولی و تنظیم بازار، سیاست مالی، عمومی، جمعیت، اشتغال و نیروی انسانی، سیاستهای پرسنلی و نیروی كار بخش دولتی و قیمت گذاری كالاها و خدمات باعث گردید تا نهادها و دستگاه های اجرایی افزایش یابند، حیطه اختیارات و وظایف تداخل یابد، تعدد مراكز تصمیم گیری و بوروكراسی ناشی از آن پیچیده تر شود، سیاستهای چندگانه اقتصادی پدید آید، ثبات تصمیم گیری مخدوش شده و بلاتكلیفی اقتصاد را فراهم آورد تا پیكره دولت فربه تر اما با كارآمدی كمتر بر دوش اقتصاد، سیاست، فرهنگ و اجتماع سنگینی كند تا آنجا كه شكست سیاستهای دستوری و ارشادی دولت گرا بر همگان روشن شود.در واقع برنامه دوم توسعه ویژگی متفاوت، متناقض و آشفتگی در قانون گذاری، برنامه ریزی و بودجه نویسی را به ارمغان آورد، عدالت اجتماعی مسافر همیشگی قطار توسعه احساس خستگی می كرد، اقشار كم درآمد به دلیل نبود تعریف مشخص و راهكار اجرایی مطمئن حمایت زده شد، یارانه كالاهای اساسی با حفظ كوپن عارضه ای بر اقتصاد گردید، یارانه حقوق گمركی و سود بازرگانی به سوءاستفاده ها و فساد اداری و مالی یاری رساند، انحصارات دولتی پابرجا ماند، شاخص رشد هزینه زندگی و نرخ تورم با حقوق با اجرای سیاستهای انبساطی و انقباضی هماهنگی نیافت، بازار پولی و تسهیلات بانكی به انحصار دولت درآمد و تا آنجا كه اقتصاد ایران شرایط سخت را تجربه كند و این همه به معنای نفی دستاوردهای دولتمردان در امور زیربنایی، تلاش برای گذر از اقتصاد متوقف و ایجاد حركت در چرخهای اقتصادی و... نیست بلكه الگوی ناقص و اجرای ناقص تر برنامه دوم را نتیجه جز آنچه پدید آورد، نمی توان انتظار داشت.
دگرگونی هدفها و روشها
دولت اصلاحات در ابتدای فعالیت پیش از اقدام تلاش كرد به تعریف مشخص از توسعه یافتگی، فهم مشتركی از اقتصاد كشور، عزم جدی برای اصلاح فرایندها، ترسیم اهداف و تعیین روشها دست یابد. برنامه سوم به عنوان محصول فكری و نظری و علمی دولت اول اصلاحات به اصلاح ساختارهای گذشته روی آورد و امور فرابخش را از امور بخشی جدا كرد تا بتواند ماهیت برنامه ریزی را از دو مفهوم قانون گذاری دائمی در قالب یك برنامه پنج ساله و بودجه ریزی سنواتی متمایز سازد. با همین رویكرد اصلاح ساختار اداری و مدیریت، ساماندهی شركتهای دولتی، واگذاری سهام و مدیریت شركتهای دولتی، تنظیم انحصارات و رقابتی كردن فعالیتهای اقتصادی چهار محور بنیادین قلمداد شد هر چند در مواردی چون ساماندهی شركتهای دولتی و واگذاری سهام و خصوصی سازی اهداف كمی مورد نظر در حد مطلوب حاصل نشد اما نوع رویكرد مورد تأیید همگان بود و اختلافها صرفاً در روشها بروز كرد. تصمیم به تصویب قوانین و مقررات دائمی در حوزه های چهارگانه و ایجاد الزامات اجرایی آن نظیر قانون مالیاتهای مستقیم، حمایت از سرمایه گذاری خارجی، تجمیع عوارض و تلاش برای حذف انحصارات و....در صورت تحقق یافتن جدی تر می تواند به شفاف تر شدن و رفع فضای غیر رقابتی و رانت زای موجود كمك كند.اما سیاستهای حمایتی و عدالت محوری برنامه سوم به دلیل رویكرد رشد محوری تا حدودی مورد تردید و توقف قرار گرفت تا همگان بیاندیشند كه برای ادامه راه باید این سیاستها واقع بینانه و منطقی و عملی تر دنبال شود.ماده ۳۶ قانون برنامه سوم در واقع تكرار اصل ۲۹ قانون اساسی است كه نظام تأمین اجتماعی را حق همگانی می داند و بر وظیفه دولت تأكید دارد .به موجب ماده ۳۷ فعالیتهای بیمه ای همگانی و مكمل مورد توجه قرار گرفت و بر ضرورت حمایتهای بخش غیربیمه ای پیشگیری توان بخشی و حمایتی نیازمندان پافشاری شد. لیكن ماده ۴۰ قانون برنامه سوم مقرر گردید تا نظام جامع تأمین اجتماعی با هدف رفع تداخل وظایف دستگاه های موجود و حذف و ادغام دستگاه های موازی، تأمین پوشش كامل جمعیتی از نظر ابعاد نظام تأمین اجتماعی، افزایش كارآمدی و اثربخشی سازمانهای مربوط و كاهش هزینه ها و... ایجاد شود كه فرزند نهایی آن شكل گیری وزارت رفاه است.در برنامه سوم به رغم تمایل دولت برای هدفمند كردن یارانه ها به دلیل تردید مجلس نسبت به الگوی طراحی شده و ضمانت اجرای موفق آن قرار شد تا سیاست پرداخت یارانه كالاهای اساسی با شرایط برنامه دوم حفظ شود.
دولت جدید و فرصتهای زودگذر
این اتفاق و اجماع كلی وجود دارد كه پیدایش دولت جدید براساس نقد سیاستهای گذشته و كاستی های آن، اجرای ناقص برنامه ها و نارضایتی عمومی از پاره ای شكاف ها، اختلاف ها، ناكارآمدی ها صورت گرفت و اكنون همه سخت در انتظار اجرایی شدن سیاستهای دولت و فرصتهای زودگذر پیش رو نشسته اند تا چگونه در صفحه شطرنج اقتصاد سیاسی و اجتماعی ایران مهره چینی می كند، براساس كدام روش بازی خواهد كرد و نتیجه چه خواهد بود؟آیا احساسات اقتصادی و اجتماعی، فشارهای سیاسی و جناحی می تواند عزم و اراده دولت جدید را مخدوش و منحرف سازد و زاویه نگاه توسعه عدالت محورانه را به چالش راهبردی بكشاند؟همه چیز بستگی به هدایت تیم دولت و انسجام آنها براساس واقعیتها دارد. از رئیس جمهور گرفته تا مردان عرصه اقتصادی و اجتماعی وشیوه بازی آنها، مرداد ۱۳۸۸ خیلی زود فرا می رسد خیلی زود؛ عجله نباید كرد و تأخیر هم، باید تدبیر به خرج داد.

منبع : روزنامه همشهری