آشنایی با حقوق و قوانین شهری ـ درآمدی بر پیشینه‌ی قوانین شهری در ایران

● درآمدی بر پیشینه‌ی قوانین شهری
درمسیر تاریخی اولین تمدن‌های بشری سه دوره اصلی قابل تشخیص است:
اولین دوره از این دوران عصر پالئولتیک است که از حدود یک میلیون سال پیش آغاز شده و تا ده هزارسال پیش ادامه داشته است و به دنبال آن عصر پروتونئولتیک و نئولتیک می‌باشد. پس از این دوران، دوران سوم یا عهد برنز می‌باشد که حدوداً ۲۵۰۰ تا ۳۰۰۰ سال قبل از میلاد آغاز شده وبیش از ۲۰۰۰ سال به طول انجامیده است. دراین دوره است که اولین تمدن‌های شهری به وجود آمدند (تاریخ شکل شهرها، جیمز موریس، ترجمه راضیه رضازاده، ص۹).
انسان نخستین، در غار زندگی می‌کرد، اما کشاورزی در روندی آرام و تدریجی انسان شکارچی را از غار بیرون آورد و روی زمین و زیر آسمان ساکن کرد. ساختن خانه یک اختراع بود، عنصری نو، سرپناهی که انسان را از تاریکی غار نجات داد. در ساختن نخستین سازه حداقل برای شکل دادن به فضا، غار الهام بخش انسان‌های نخستین شد (حقوق شهری و شهرسازی، غلامرضا کامیار، ص ۱۵).
از توسعه و گسترش خانه‌ها شهر به وجود آمد. البته شهرهای اولیه درمقایسه با انواع جدید بسیارکوچک و درواقع نوع گسترش یافته‌ای ازیک روستا بودند که بر روی هم درصد ناچیزی را دربرمی‌گرفت. مثلاً رم دراوج عظمت و معروفیت خود حدود سیصد هزارنفر جمعیت داشت (جامعه شناسی معاصر، محمدمهدی صالحی، ص ۱۸۰).
زندگی درشهر بدون محدودیت امکانپذیر نبود. درمجموعه گسترده‌ای که خانه‌ها کنارهم قرارمی گرفتند، قوانینی لازم بود که روابط مجاورین و حقوق اجتماعی را به دقت بیان دارد. موارد ۷۲ تا ۷۷ قانون نامه حمورابی که یکی از قدیمی‌ترین و غنی‌ترین قوانین عهد باستان است، به مسأله خانه‌سازی اختصاص داشت، متأسفانه ازاین مواد بیش از چند کلمه باقی نمانده و بقیه ازبین رفته است (قانون نامه حمورابی حدود سال ۱۷۷۱ قبل از میلاد، احتمالاً درسال بیست و یکم سلطنت پادشاه بابل (حمورابی) نوشته شده است. این قانون درزمینه شهرسازی بیان می‌دارد: هرگاه معماری خانه‌ای برای شخصی بسازد و ساختمان آن را محکم بنا ننماید، به طوری که خانه ساخته او خراب گردد و منجربه مرگ صاحب خانه شود، آن معمار را بایستی اعدام نمود (مجله نظام مهندسی، شماره ۲۱، اسفند ۱۳۸۰).
ازبررسی اسناد تاریخی و ملاحظه آثار به جای مانده از گذشتگان می توان گفت که شهرسازی از ابتدا تحت تأثیر دوعامل محدودکننده قرارداشته است:
الف) عوامل طبیعی
ب) عوامل غیرطبیعی و یا انسانی.
گرما، سرما، طوفان، باران و برف (اقلیم) درنوع معماری و جهت گسترش شهرتأثیر داشته است. به عنوان مثال، جهت شهر کرمان ( که از شهرهای قدیمی می‌باشد) شرقی ـ غربی است و طوفانی دراین شهر می‌وزد که طوفان سیاه نام دارد که اگر شهر جهت دیگری می‌داشت، خانه غیرقابل استفاده می‌شد (خانه ایرانی، استاد محمدکریم پیرنیا، مجله آبادی، شماره ۲۳، ص ۵).
علاوه بر این پاره‌ای عوامل انسانی مانند خطر هجوم اقوام و ملل موجب محصورشدن شهر می‌گردید و به این وسیله امکان گسترش شهر ازبین می‌رفت.
دین نیز درآغاز امرمانع از غلو کردن درامر بناها بود و اسراف دراین راه را بی‌آن‌که جانب میانه روی مراعات شود، روا نمی‌داشت (مقدمه ابن خلدون، عبدالرحمن ابن خلدون، ترجمه محمدپروین گنابادی، جلد ۲، ص ۷۰۸). سنت پیامبر با وضع قاعده لاضرر، راه اضرار به دیگران را به هرشکل ولو به صورت ساختمان مرتفع که موجب حبس هوای خانه همسایه شود، ممنوع نمود (گناهان کبیره، آیت‌الله دستغیب، جلد ۲، ص ۲۶۷).
آداب و رسوم، توانگری و ناداری، نیز درشکل خانه‌ها مؤثر بود. نگرشی به گذشته نه چندان دور مبیْن تاثیر اعتقادات مذهبی و قیود اخلاقی درشکل ساختمان‌ها است. به هرحال اهمیت شهر و نیاز به موسسه‌ای که حافظ منافع شهر و رفع حوائج آن باشد، موجب شد که مجلس شورای ملی در اولین دوره قانون‌گذاری، قانون بلدیه را به تصویب برساند (مذاکرات مجلس در دوره اولیه تقنینیه، ص ۲۸۶).
این قانون شامل ۱۰۸ ماده بود که درتاریخ ۱۲/۳/۱۲۸۶ به تصویب رسید. بند ۷ ماده ۲ این قانون، یکی از وظایف بلدیه را مواظبت از این می‌دانست که معابر شهر موافق نقشه معینی باشد.
درسال ۱۳۰۴ قانون مجازات عمومی تصویب شد و ماده ۲۷۶ این قانون به نحوه تهیه و تصویب آئین‌نامه امور خلافی اختصاص داشت. درسال ۱۳۲۴ آئین‌نامه امورخلافی به تصویب وزیر عدلیه رسید و ماده سوم آن در خصوص موضوع مورد بحث بیان داشت که کسانی که بدون پروانه شهرداری و نقشه تصویب شده اقدام به ساختمانی نمایند که مشرف به معابر عمومی و خیابان باشد، به هفت تا ده روز حبس تکدیری محکوم می گردند.
این ماده احداث بنا بدون پروانه را تحت شرایطی مشمول مجازات می‌دانست و گام مهمی در حمایت کیفری از شهرسازی محسوب می‌شد. به هرحال با گذشت زمان نقائص قانون بلدیه سال ۱۲۸۶ آشکار می‌شد و همین امر موجب جایگزین شدن قوانین دیگر همچون قانون بلدیه مصوب ۱۳۰۹ {قانون بلدیه ۱۳۰۹ ه.ش قانون بسیار مختصری بود که هشت ماده داشت (مجموعه قوانین سال ۱۳۰۹، ص ۳۵ و ۳۶)}، قانون تشکیل شهرداری و انجمن شهرها مصوب ۱۳۲۸ {قانون شهرداری سال ۱۳۲۸ دارای پنجاه ماده بود. ماده ۴۶ این قانون وزارت کشور را مرجع راهنمایی شهرداری‌ها در نقشه‌های ساختمانی و آئین‌نامه‌های مربوط می‌دانست (مجموعه قوانین سال ۱۳۲۸، ص ۱۰۸)} و لایحه قانون شهرداری‌ها مصوب ۱۳۳۱ {لایحه قانونی شهرداری سال ۱۳۳۱ دارای نود ماده و چهارده تبصره بود.
دراین قانون اگرچه صریحاً به حق صدور پروانه ساختمانی توسط شهرداری اشاره نشده بود، ولی بند ۲ ماده ۵۱ این قانون، انجمن شهر را مرجع تصویب برنامه‌های ساختمانی شهرداری می‌دانست (مجموعه قوانین سال ۱۳۳۱، ص ۹۲)} و قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ گردید. بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون اخیر صریحاً اعلام نمود یکی از وظایف شهرداری، صدور پروانه ساختمان است. ولی هنوز متن قانونی مشخصی برای پیشگیری از تخلفات ساختمانی وجود نداشت، درسال ۱۳۴۵ این نقیصه برطرف شد و گام بلندی برای شناسایی طرح‌های شهری، مرجع و نحوه رسیدگی به تخلفات ساختمانی برداشته شد.
قانون اصلاح پاره‌ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری مشتمل بر سی و سه جزء بود که تاریخ ۱۳۴۵ به تصویب رسید.
این قانون عدد مواد قانون شهرداری را به ۱۱۳ ماده افزایش داد و ماده ۹۷ این قانون شورای عالی شهرسازی را مورد شناسایی قرارداد (قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در تاریخ ۱۳۵۱ به تصویب رسید).
به موازات تحولات قوانین شهرداری، قوانین مرتبطی همچون قانون توسعه معابر درسال ۱۳۱۲ به تصویب رسید که به دلیل وجود پاره‌ای نقائص در سال ۱۳۲۰ مورد اصلاح قرار گرفت، اما درزمینه شهرسازی می‌توان قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی مصوب ۱۳۵۱ را مهمترین قانون کشور ایران درزمینه قوانین شهرسازی دانست و درهمین رابطه قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۳۵۲ نیز گام دیگری در اصلاح قوانین شهرسازی ایران محسوب می‌شود.
رعایت اصول معماری شهرسازی و ایجاد امکانات و تسهیلات برای بالا بردن سطح و کیفیت کار اشخاصی که امر تهیه و نظارت و اجرای طرح‌های ساختمانی و شهرسازی را برعهده داشتند موجب شد درتاریخ ۱/۳/۱۳۵۲ قانون نظام معماری و مهندسی در ۱۵ ماده و ۹ تبصره به تصویب برسد. درتاریخ ۶/۶/۱۳۵۶ موادی از این قانون اصلاح شد.
دردهه پنجاه مهاجرت سیل آسا به تهران و شیوع ساخت و سازهای غیرمجاز به اوج خود رسید و این امر موجب تصویب قانون نظارت بر گسترش شهرتهران درتاریخ ۱۷/۵/۱۳۵۲ گردید. این قانون به مامورین شهرداری اجازه می داد نسبت به جلوگیری و تخریب ساختمان‌های غیرمجاز خارج از محدوده خدماتی شهرتهران اقدام نمایند.
درهمین تاریخ تبصره ۱ ماده ۱۰۰ اصلاح شد و متعاقب آن درتاریخ ۸/۶/۱۳۵۶ شش تبصره به ماده صد قانون شهرداری الحاق شد (کمیسیون ماده صد شهرداری برای اولین بار درراستای اجرای تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۴۵ تشکیل گردید. به موجب این قانون فرماندار یا بخشدار، نماینده دادگستری و نماینده انجمن شهراعضا کمیسیون را تشکیل می دادند و وظیفه آن رسیدگی به تخلفات ساختمانی درداخل محدوده شهر می‌باشد).
بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، شورای انقلاب تبصره‌های ماده صد را اصلاح و سه تبصره جدید به آن الحاق نمود. البته مهمترین مسأله‌ای که درخصوص کمیسیون ماده ۱۰۰ مطرح شد، مسأله‌ مشروعیت کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ بود. شورای نگهبان به این عنوان که آراء‌ کمیسیون ماده ۱۰۰ مبتنی برحکم حاکم شرع نیست، آن را خلاف شرع اعلام نمود.
متعاقب این امر دادگاه‌های کیفری به استناد ماده ۲۱۷ قانون اصلاح موادی ازقانون آئین دادرسی کیفری مصوب سال ۱۳۶۱ کار رسیدگی به تخلفات ساختمانی را آغاز نمودند.
دراوایل سال ۱۳۶۷ کمیسیون تعزیرات حکومتی با استفاده از اجازه کلی حضرت امام خمینی (ره) و آئین نامه مصوب نخست وزیر درشهرداری‌ها تشکیل شد و عهده‌دار رسیدگی به تخلفات ساختمانی شد. پس از مدت زمان کوتاهی این کمیسیون‌ها نیز تعطیل شد و پرونده‌های تخلفات ساختمانی بلاتکلیف باقی ماند.
مکاتبه قائم مقام وزیرکشور و سرپرست شهرداری تهران با مقام معظم رهبری و تنفیذ مع الواسطه ایشان موجب شروع کار مجدد کمیسیون ماده صد شد (مجموعه نظرات شورای نگهبان، حسین مهرپور، جلد ۳، ص ۲۴۵) و درتاریخ ۲۶/۳/۱۳۷۱ به منظور تنسیق امور مربوط به حرفه‌های مهندسی معماری، ساختمان و شهرسازی، تاسیسات و سایررشته‌های مرتبط قانون نظام مهندسی ساختمان به تصویب رسید و مقرر شد برای مدت ۲ سال به صورت آزمایشی اجرا شود (ماده ۱۵ قانون نظام مهندسی ساختمان تحت شرایطی شهرداری‌ها را مکلف می کرد برای صدور پروانه فقط نقشه هایی را بپذیرند که از طرف اشخاص دارای پروانه اشتغال تهیه و امضا شده باشد (ضمیمه روزنامه رسمی، سال ۲۴، شماره ۵۹۲، ص ۱۵۷).
گسترش بی رویه تهران و شهرهای اطراف آن موجب شد که درتاریخ ۱/۱۲/۱۳۷۲ قانون الحاق یک بند و ۳ تبصره به عنوان بند ۳ به ماده ۹۹ قانون شهرداری‌ها به تصویب برسد، از خصائص این قانون که فعلاً نیز قدرت اجرایی دارد آن است که به شهرداری‌های استان تهران اجازه می‌دهد برای حفاظت از حریم مصوب شهرها نسبت به جلوگیری و تخریب ساختمان های بدون پروانه اقدام نمایند.
پس از این درتاریخ ۲۲/۱۲/۱۳۷۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، به تصویب شورای اسلامی رسید. ماده ۳۲ این قانون عدم رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی در شهرهای حوزه مشمول مقررات ملی ساختمان را تخلف و ماده ۴۰ همان قانون این عمل را جرم و مرتکب را مشمول مجازات جزایی نقدی از یکصد هزار تا ده میلیون ریال می‌داند.
بنابراین درحال حاضر قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۳۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی مورد عمل شهرداری‌ها و مراجع قانونی می‌باشد و به جرأت می توان گفت: این قانون ازجمله قوانینی است که بیشترین ناسخ و منسوخ و عام و خاص را درخود جای داده است. این قانون جوابگوی نیازهای امروز جامعه شهری نیست و نیازمند تحول و بازنگری است.

تدوین و گردآوری: لیلا زال‌محمدی ـ دانشجوی کارشناسی حقوق دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
خبرنگار حقوق و قوانین شهری سرویس مسائل راهبردی خبرگزاری دانشجویان ایران

منبع : خبرگزاری ایسنا