اوراق مشارکت و دولت

انتشار اوراق قرضه از سوی نظام بانكی در ایران با اجرای قانون عملیات بانكی بدون ربا و ایراد شبهه شرعی و قانونی نسبت به ربوی بودن سود این اوراق متوقف شد؛ اما با اجرای برنامه های توسعه به ویژه برنامه دوم با هدف هدایت نقدینگی به سمت تولید و اجرای طرح های عمرانی، استفاده از این ابزار مالی در اختیار دولت، توجیه قانونی و شرعی پیدا كرد و نام آن را «اوراق مشاركت» نهادند. پرسش اینجاست آیا اوراق مشاركت تاكنون و تداوم آن در آینده توجیه اقتصادی دارد یا این كه بهترین ابزار برای ایجاد پوشش بر چالش كنونی و تأخیر در پیامدهای منفی محسوب می شود؟ گزارش مربوط به این موضوع را می خوانید.مخالفان انتشار اوراق مشاركت معتقد هستند كه ماهیت این اوراق نسبت به قبل تغییری نكرده است و رویكرد اصلی این اوراق نوعی استقراض دولت از مردم و شبكه بانكی كشور است و عملكرد چند سال اخیر نشان می دهد این ابزار در دست بانك مركزی و دولت نتوانسته است به طور كامل باعث كنترل اولیه نقدینگی در سطح مورد انتظار و سوق دادن سرمایه های موجود در جامعه به سمت اهداف اقتصادی كشور شود، بنابر این تداوم فرآیند كنونی یك نوع «خریدن زمان» برای «تأخیر» در مواجه شدن با واقعیت های اقتصادی است و چاره ای جز توقف روند كنونی وجود ندارد. اما مدافعان استدلال می آورند كه با كمبود اعتبارات جهت اجرای برنامه های توسعه و تأمین منابع بودجه سنواتی چه باید كرد و خط كشیدن بر این ابزار مالی جهت واگذاری دارایی های مالی آیا دارای توجیه منطقی و اقتصادی خواهد بود؟ نفی این ابزار مهم برای به مهار درآوردن بخشی از نقدینگی و كنترل تورم در كنار ناكارآمد شدن سایر ابزارهای مالی موجود آیا به معنای انفعال نظام بانكی و انزوای بازار پولی كشور از چرخه اقتصاد نخواهد بود؟
استفاده از ابزاری چون انتشار اوراق مشاركت همچون سایر ابزارهای اقتصادی پذیرفته شده در اقتصاد فی نفسه نمی تواند منفی قلمداد شود هر چند این ابزارها دارای نقایص و پیامدهایی هستند. مهم این است كه استفاده از ابزارهای رایج در جوامع مختلف و شرایط زمانی متفاوت تا چه میزان تحقق بخش اهداف كمی و كیفی مورد نظر خواهد بود. به طور مثال آیا انتشار اوراق مشاركت باعث جذب سرمایه های مردمی به عرصه های واقعی اقتصاد می شود و یا صرف الزام ها و مشوق های اتخاذ شده باعث استقبال یا عدم استقبال مردم شده و تداوم روند انتشار اوراق مذكور، تابع اصولی همچون عرضه و تقاضای منطقی، بازدهی واقعی اقتصادی و تأمین كننده اهداف اولیه است یا از عوامل و متغیرهای غیراقتصادی تبعیت می كند. ماهیت اهداف انتشار اوراق مشاركت، جهت گیری ها در انتخاب این ابزار در بخش های مختلف اقتصادی، نظیر امور زیربنایی، خدماتی، بازرگانی، تولیدی، صنعتی، كشاورزی و... سازوكار بازدهی اقتصادی این اوراق و الزام های محدود كننده و مشوق های تحریك كننده مشخص می سازد كه استفاده از اوراق مشاركت برای تأمین نقدینگی مورد نیاز بخش های گوناگون اقتصاد مثمر ثمر خواهد بود یا بالعكس همچون ابزاری مخرب عمل خواهد كرد.
۱۰ سال تجربه و راه آینده
بیش از ۱۰ سال از تجربه اقتصاد ایران در استفاده از انتشار اوراق مشاركت پس از انقلاب اسلامی می گذرد و این تجربه در سه سطح مورد استفاده قرار گرفته است استفاده نهادهای عمومی و سازمان های خاص نظیر شهرداری ها و شركت ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت و نیز استفاده خود دولت جهت تأمین نیازهای مندرج در بودجه سنواتی سالهای اخیر، ماهیتاً می تواند تمام اوراق انتشار یافته را دولتی یا شبه دولتی با تضمین در پرداخت سود مشاركت حتی بدون توجیه اقتصادی در حد سود پیش بینی شده ارزیابی كرد. از مهرماه ۱۳۷۳ كه نخستین اوراق مشاركت توسط شهرداری تهران جهت اجرای طرح نواب عرضه گردید تا آذرماه ۱۳۷۶ كه شركت توسعه و عمران آذربایجان از این ابزار برای بازار تبریز بهره جست طی ۶ مرحله (۱۳۷۶-۱۳۷۳) به میزان ۴/۱۱۲۳ میلیارد ریال اوراق مشاركت به بازار عرضه گردیده كه با توجه به سود قابل توجه ۲۰ درصد به طور علی الحساب سالیانه مبلغ ۱/۹۹۸ میلیارد ریال آن به فروش رسید كه مبنای قانونی حاكم بر این روند انتشار و از مقررات ناظر بر انتشار اوراق مشاركت مصوب چهارم تیرماه ۱۳۷۳ نشأت می گرفت كه توسط شورای پول و اعتبار به عنوان نهاد قانونی حاكم بر بازار پول كشور به تصویب رسیده بود. تصویب قانون نحوه انتشار اوراق مشاركت نیز در محمل قانونی مناسب با تضمین اجرایی قابل اتكا برای استقبال نسبی خوب مردم از این ابزار فراهم آورد. نگاهی به جدول شماره یك نشان می دهد شهرداری تهران اولین گام برای تأمین بخشی از بودجه مورد نیاز خود جهت اجرای طرح نواب با انتشار اوراق مشاركت به مبلغ ۲۵۰ میلیارد ریال برداشت كه سود سالیانه آن ۲۰ درصد و مدت آن چهار سال بود كه تمام این اوراق فروخته شد. یك ماه و یك سال بعد شهرداری تهران تجربه دوم خود را به طور مشترك با تولیت آستان حرم حضرت عبدالعظیم در آبان ۱۳۷۴ آزمود كه مدت این اوراق ۵/۲ سال، مبلغ آن ۷۰ میلیارد ریال، سود علی الحساب سالیانه ۲۰ درصد با هدف اجرای طرح شهر سالم و بازسازی حرم حضرت عبدالعظیم حسنی(ع) بود كه اوراق مذكور هم با استقبال كامل مواجه شد. مردادماه ۱۳۷۵ شركت مسكن سازان خراسان، طرح ثامن در مشهد مقدس را بهانه ای برای انتشار ۸۰ میلیارد ریال اوراق مشاركت پنج ساله با ۲۰ درصد سود علی الحساب قرار داد كه با موفقیت ۱۰۰ درصد در فروش مواجه گردید. انتشار ۴۰۰ میلیارد ریال طی سه طرح شهری اقتصادی معطوف به ساخت و ساز شهرسازی و مسكن نشان داد نقدینگی موجود در جامعه به این روند پاسخ مثبت داده است و این در زمان دولت سازندگی روی داد و سنگ بنای آن نهاده شد.۷ ماه پس از پیروزی محمد خاتمی به عنوان هفتمین رئیس جمهور ایران در دی ماه ۱۳۷۶ فرآیند انتشار اوراق مشاركت وارد عرصه جدید شد، اقتصاد صنعت و پیشگام این فرآیند برای تأمین نقدینگی مورد نیاز پرمناقشه ترین صنعت كشور یعنی شركت ایران خودرو بود كه با توجیه اجرای طرح تولید پیكان جدید ركورد شكست و با سود سالیانه ۲۰ درصد به طور علی الحساب و به مدت چهار سال معادل ۱/۵۱۳ میلیارد ریال اوراق مشاركت عرضه كرد و قابل پیش بینی بود كه با توجه به موقعیت انحصاری صنعت خودروسازی در بازار داخلی و سودآوری آن نسبت به سایر بخش های صنعتی و غیرصنعتی تمام این اوراق توسط اشخاص حقیقی و حقوقی به سرعت خریداری شود چرا كه تضمین بازار انحصاری و رقابت در شرایط كنترل شده و حمایت نسبی دولت برای این استقبال كفایت می كرد.سال بعد اما اولین طلیعه ناكامی در فروش ۱۰۰ درصدی اوراق مشاركت رقم خورد چرا كه هم حجم نقدینگی كاهش یافته بود و هم فروش اوراق مشاركت دولتی به میزان قابل تأمل ۲۲۵۰ میلیارد ریال و هم ماهیت اوراق به لحاظ جهت گیری سرمایه گذاری این عدم استقبال كامل قابل پیش بینی بود و اولین علایم ناكارآمدی استفاده از این ابزار پولی با وجود و حاكمیت اقتصاد دولتی برای سایر بخشهای عمومی و نیمه دولتی نمایان شد.شركت عمران شهرهای جدید با هدف احداث شهركهای جدید در اردیبهشت ۱۳۷۶ آن هم در زمان انتظار مردم از بازار آینده و تأخیر ایشان در تصمیم گیری بر سر سرمایه های خویش اوراق خود را به مبلغ ۳/۱۱۰ میلیارد ریال با سود علی الحساب ۲۰ درصد سالیانه و سه سال مدت انتظار عرضه كرد كه بالغ بر یك سوم آن معادل ۳۵ میلیارد ریال آن به فروش رسید، شركت توسعه و عمران آذربایجان هم در آذرماه ۱۳۷۶ آن هم در زمانی كه نقدینگی موجود در جامعه چشم به اوراق مشاركت دولتی دوخته بود و انتظار فرا رسیدن زمان عرضه آن را می كشید، ۱۰۰ میلیارد ریال اوراق مشاركت عرضه كرد كه با سود علی الحساب ۲۰ درصد و مدت زمان چهار سال بیش از۵۰ درصد فروش نرفت. ویژگی اوراق انتشار یافته توسط نهادها و سازمانهای عمومی كمتر وابسته به دولت طی سال های ۱۳۷۳ تا ۱۳۷۶ یكسان بودن سود علی الحساب در سطح ۲۰ درصد قابل انتقال به غیر بودن اوراق عرضه شده و اطمینان نسبی خریداران خصوصی و غیرخصوصی از بازدهی و سوددهی این اوراق نسبت به سایر زمینه های سرمایه گذاری در اقتصاد در حال گذار ایران بود تا آنجا كه استفاده از این ابزار پولی برای تأمین بخشی از هزینه های عمرانی بودجه سنواتی در دستور كار دولت قرار گرفت آن هم با مشوقهای جدید و دارای ضریب اطمینان بیشتر نسبت به سایر اوراق انتشار یافته و این آغاز راهی شد كه نسبت به پایان آن تردید هایی احساس می شود.
دولتی ها وارد می شوند!
حضور دولتی ها به بازار پولی كشور با بهره جستن از ابزار اوراق مشاركت در سال ۱۳۷۴ جلوه رسمی پیدا كرد و فضای رقابت به نفع دولتی ها سنگین تر شد. تبصره ۸۵ قانون برنامه دوم توسعه و تبصره ۶۸ قانون بودجه سال ۱۳۷۴ اجازه داد تا وزارت مسكن و شهرسازی، تكمیل عملیات اجرایی بیمارستانها را بهانه ای قرار دهد تا اولین تجربه رسمی شركتهای دولتی با انتشار۳۰ میلیارد ریال اوراق با سررسید پنج ساله و نرخ سود سالیانه ۲۰ درصد رقم بخورد كه با توفیق كامل در فروش همراه بود. تبصره ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۷۵ حكم به انتشار۲۵۰ میلیارد ریال اوراق مشاركت داد تا اتمام عملیات طرح ها و پروژه های عمرانی ملی و استانی سرعت بیشتری بیابد.روند افزایشی استفاده دولت به تنهایی پس از سال ۱۳۷۶ ناگهان اوج گرفت و با توجه به بحران ناشی از افت بهای نفت خام و عدم تحقق كامل درآمدهای ارزی ناشی از فروش نفت خام، كسری بودجه به دلیل عدم تحقق درآمدهای مالیاتی، بروز خشكسالی در دولت اول محمد خاتمی و مقتضیات زمانی و شرایط حاكم دولت ابزاری چون اوراق مشاركت را برای تأمین نیاز خود جدی تر گرفت تا بتواند از توقف چرخ های اقتصاد كشور جلوگیری كنند. در اسفند ۱۳۷۶ به استناد بودجه همان سال دولت۲۲۵۰ میلیارد ریال اوراق مشاركت با سررسید سه ساله و۲۰ درصد سود علی الحساب عرضه كرد كه ۲۱۷۴ میلیارد ریال آن توسط اشخاص حقیقی، حقوقی و بانكها جذب شد. در قانون بودجه سال ۱۳۷۷ هم دولت و مجلس بر سر انتشار۲۵۰۰ میلیارد ریال اوراق مذكور به توافق رسیدند كه سود علی الحساب آن ۲۰ درصد سالیانه و سررسید آن سه سال فرض شد كه تمام آن به فروش رسید. این اوراق در آذرماه به بازار عرضه گردید.اما یك تغییر در فرآیند انتشار این اوراق از سال ۱۳۷۸ روی داد و آن كاهش تدریجی سود اوراق مذكور متناسب با نرخ تورم و نرخ سود تسهیلات اعطایی توسط نظام بانكی و سایر شاخصهای اقتصادی بود به گونه ای كه در سال ۱۳۷۸ دولت آخرین ماه تابستان را فرصتی برای عرضه ۲۰۰۰ میلیارد ریال اوراق مشاركت مستند به بودجه سنواتی سال مذكور دانست كه با سود ۱۹ درصد و سررسید چهارساله پیش بینی شده فقط ۱۸۸۴ میلیارد ریال آن به فروش رسید. در سال ۷۹ دولت علاوه بر مجوز۲۰۰۰ میلیارد ریالی برای انتشار اوراق مشاركت به دلیل رویكرد خوش بازار جرأت به خرج داد و باقی مانده اوراق به جای مانده از سال قبل را هم عرضه كرد كه در نهایت۲۰۵۰ میلیارد ریال نقدینگی را جذب كرد، آن هم در فصل گرما و ماه مرداد. سود تسهیلات بانكی و سود سپرده های بانكی به تدریج كاهش كمی پیدا كرد و نرخ تورم از رقم۲۰ درصدی سالهای قبل به نزدیك ۱۵ درصد تنزل یافته بود و همین توجیه خوبی بود تا دولت در سال ۱۳۸۰ نرخ سود اوراق مشاركت را به ۱۷ درصد كاهش دهد تا از میزان ۲۴۰۰ میلیارد ریال اوراق عرضه شده معادل ۲۳۰۵ میلیارد ریال خریداری شود. در سال ۱۳۸۱ نرخ سود اوراق مشاركت ۱۵ درصد به طور سالیانه و علی الحساب اعلام شد و دولت توانست با استفاده از باقی مانده مجوز سال قبل به میزان ۹۵ میلیارد ریال و مجوز ۲۴۰۰ میلیارد ریال در سال مذكور نهایتاً ۲۴۹۸ میلیارد ریال نقدینگی از متوسط اوراق انتشار یافته جذب كند. طی سالهای ۱۳۸۲ تا ۱۳۸۳ نرخ سود علی الحساب اوراق مشاركت از سوی شورای پول و اعتبار ۱۷ درصد سالیانه تعیین گردید كه از مجموع ۵۴۰۰ میلیارد ریال اوراق انتشار یافته در سال ۱۳۸۲ معادل ۵۲۹۸ میلیارد ریال آن خریداری گردید و حجم اوراق مصوب برای عرضه در سال ۱۳۸۳ در حد دو برابر معادل۱۰ هزار میلیارد ریال اعلام گردید.حجم كل اوراق مشاركت دولتی از سال ۱۳۷۵ تا ۱۳۸۳ با فرض تحقق رقم مصوب سال گذشته بالغ بر ۲۹ هزار و ۲۰۰ میلیارد ریال خواهد بود كه با فرض تحقق فروش كامل اوراق در سال گذشته معادل ۲۸ هزار و ۷۰۹ میلیارد ریال از این اوراق به فروش رفته و تنها ۴۹۱ میلیارد ریال آن روی دست دولتی ها مانده است. البته با احتساب فروش معادل ۲۳۸۵ میلیارد ریال اوراق مشاركت برای تأمین قسمتی از منابع درآمدی مندرج در تبصره ۲۱ قانون بودجه ۱۳۸۲ كل اوراق مشاركت عرضه شده دولتی معادل ۳۸ هزار و ۵۸۵ میلیارد ریال و اوراق به فروش رفته ۳۸ هزار و ۹۴ میلیارد ریال خواهد بود كه البته این میزان جدای از حجم اوراق انتشار یافته توسط شركتهای دولتی خواهد بود.
تقویت دولتی ها و نفی غیردولتی ها
اجرای قانون انتشار اوراق مشاركت مصوب شهریور ۱۳۷۶ با هدف نهادینه كردن استفاده از این ابزار پولی _ مالی اجازه داد تا جهت مشاركت عموم مردم در اجرای طرحهای عمرانی انتفاعی دولت، شركتهای دولتی، شهرداریها و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، مؤسسات عام المنفعه و شركتهای وابسته و نیز شركتهای سهامی عام و خاص و شركتهای تعاونی تولیدی بتوانند بخشی از منابع مالی مورد نیاز مندرج در بودجه های سنواتی و منابع مالی لازم برای تهیه مواد اولیه تولیدی را با انتشار اوراق مشاركت تأمین كنند.
اعمال سیاستهای پولی با ورود بانك مركزی برای انتشار اوراق مشاركت مستند به ماده ۹۱ قانون برنامه سوم و نیز تقویت سرمایه بانكها به استناد ماده ۹۳ قانون مذكور باعث شدت یافتن حضور دولتی ها در وادی انتشار اوراق مشاركت گردید و با تضمینهای دولت برای بازپرداخت اصل و سود سرمایه های جذب شده بالاتر از نرخ تورم و معاف از مالیات این حضور تقویت یافت.
ادامه دارد
رضا كربلایی

منبع : روزنامه همشهری