توسعه‌نیافتگی اداری

این نوشتار کوششی است در جهت فهم دلایل و پیامدهای ناکارآمدی مهمترین ابزار دولت ها در تحقق اهداف و منافع ملی: نظام اداری. ناکارآمدی نظام اداری، در دو سطح درون ‌سازمانی و برون ‌سازمانی بررسی شده است. دلایل درون سازمانی ناکارآمدی نظام اداری شامل ساختارهای تشکیلاتی، روش‌های انجام کار، قوانین و مقررات و نیروی انسانی است. دلایل برون ‌سازمانی ناکارآمدی نظام اداری عبارتند از وضعیت نظام های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی- اجتماعی جامعه و پیامدهای آن را نیز باید در حوزه های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی- اجتماعی جستجو کرد.
۱) نظام اداری و تفاوت کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه
به‌طور کلی، نظام اداری مدرن در کشورهای صنعتی که زادگاه این مدل از نظام ادارة عمومی است، برآیند شرایط سه‌ انقلاب کشاورزی، تجاری و صنعتی بوده است. از اینرو، در این نظام بنیان‌‌های مطلوب سازمان اداری کارآمد، نهادینه و از لوازم اصلی و مطلوب ساخت‌های سیاسی- اجتماعی- فرهنگی آن جوامع محسوب می شود.
در مقابل، جوامعی که گذار اقتصادی، صنعتی و تطوّر تاریخی را سپری نکردند، نتوانستند ساختار بوروکراتیک مناسبی را پایه‌گذاری کنند. در این جوامع، ساختار اداری در محیط اجتماعی‌‌ای شکل گرفت که زیرساخت آن، تکامل بنگاه‌های صنعتی و سازمان‌های مولد اقتصادی نبوده است. توسعة ناموزون ساختاری در کشورهای در حال توسعه، سبب شد که ساختار اداری آنها نیز از ناکارآمدی فسادآوری رنج ببرد. به نظر می‌رسد که مهمترین رسالت نظام اداری در این گونه کشورها، نه پیشبرد توسعة کشور بلکه تأمین فرامین نخبگان ابزاری حاکم در جهت حفظ قدرت است.
۲) چرایی ناکارآمدی نظام اداری در کشورهای در حال توسعه
برای بررسی چرایی عدم کارآمدی بوروکراسی بهتر است تا به روندهایی بپردازیم که در دو سطح درون ‌سازمانی و برون ‌سازمانی، بوروکراسی در کلیت خود را ناکارآمد می‌کنند. به عبارت دیگر، دو دسته از عوامل باعث می‌شوند تا نظام اداری، از کارایی لازم برای انجام کارویژه‌های توسعه‌ای خود برخوردار نباشد: عواملی که در درون نظام اداری و تشکیلات تابعة آن قرار دارند و عواملی که در سطح محیط پیرامون نظام اداری، در ناکارآمدی آن نقش دارند.
۳) دلایل درون‌سازمانی ناکارآمدی نظام اداری
به نظر می‌رسد که یکی از مهم‌ترین دلایل ناکارآمدی نظام اداری، روندهایی است که در درون این نظام به وقوع پیوست و در گذر زمان نهادینه شده‌اند.
به طور کلی، نظام اداری در عصر حاضر دارای چهار بخش اصلی است: ساختار تشکیلاتی، روش‌های انجام کار، قوانین و مقررات حاکم و نیروی انسانی. طبیعی است که هنگامی که از عوامل درون‌سازمانی ناکارآمدی نظام اداری سخن گفته می‌شود، ناکارآمدی را باید در چهار بخش پیش گفته جست‌وجو کرد.
۳-۱) ساختار تشکیلاتی
ساختار تشکیلاتی، نوع ارتباط میان سطوح مختلف سازمانی است. به‌ عبارت دیگر، ارتباط میان سطوح مختلف سلسله مراتب موجود در نظام اداری، کیفیت ارتباط (عمودی و یک‌جانبه، افقی و دو سویه میان رده‌های بالا با سطوح پایین سازمانی) و نوع تشکیلاتی که نقش واسط میان رده‌های مدیریت کل با کارمندان را به‌عهده دارند، ساختار تشکیلاتی نظام اداری محسوب می‌شوند. به عبارت دیگر، اجزاء تشکیل دهندة نظام اداری سازوکارها، روابط، معیارها و ضوابط حاکم بر رفتار اجزاء و ارتباطات میان آنها، ساختار نظام اداری نامیده می‌شود.
به میزانی که ارتباط میان سطوح سلسله مراتب نظام اداری به‌گونه‌ای مؤثر و با صرف کمترین زمان و هزینة ممکن صورت گیرد، ارتباط تشکیلاتی از نوع افقی و دو سویه باشد و مدیران کل از نظرات سطوح میانی و پایین سازمانی در جهت اصلاح امور و تجدید مؤثر سازمانی بهره‌گیرند و تشکیلات مؤثر و کارآمدی وجود داشته باشند که بتوانند نظرات و انتظارات رده‌های پایین‌ سازمانی را به سطوح عالی و اهداف سطوح بالا را به لایه‌های پایین انتقال دهند و نظام ارزشیابی مؤثری را به ‌وجود آورند، ساختار تشکیلاتی نظام اداری واجد صفت کارآمدی خواهد بود.
در این جا می‌توان به چند مورد از موارد موجود در سطوح ساختار تشکیلاتی که باعث عدم کارآمدی نظام اداری می‌شوند اشاره داشت: عدم تناسب تشکیلات اداری با واقعیت‌ها و نیازهای موجود، عدم توانایی نظام اداری در به‌کارگیری منابع در جهت اهداف، تداخل، توازی، دوباره‌ کاری و عدم شفافیت حدود وظایف دستگاه‌ها و فقدان نظام برنامه‌ریزی نظارتی متمرکز کارآمد برای ساماندهی امور، عدم اعمال نظارت و کنترل مستمر و همه جانبه درون سازمانی یا نبود نظام نظارت و کنترل اثربخشی بر گردش امور مالی، استمرار در عدم ارتباط موثر میان سه سطح پایین، میانی و بالای نظام اداری، ارتباط عمودی و یک‌جانبه میان مدیریت و کارمندان و تضعیف حس همبستگی کارمندان با اهداف سازمانی و ...
۳-۲) روش‌های انجام کار
روش‌های انجام کار در نظام اداری، به آن‌گونه فعالیت‌هایی اشاره دارد که نیروی انسانی درون نظام‌، برای دستیابی به اهداف سازمان موظف به انجام آن است. به‌عبارت دیگر، روش‌های انجام کار، معرف طرق فعالیت نیروهای درون ‌سازمانی است که در راستای وظایف مشخص شده خود به انجام می‌رسانند. بر این مبنا، بخشی از ناکارایی سازمان اداری، ناشی از اتخاذ روش‌‌های غیر اصولی توسط نیروهای درون‌سازمانی است که در آن، نه تنها اهداف سازمان محقق نمی‌شود بلکه باعث اتلاف منابع و بروز پدیدة فساد در سازمان می‌شود.
به ‌نظر می‌رسد که روند توسعه در کشورهای در حال توسعه، گرفتار ناکارآیی این بخش از نظام اداری است. در این گونه از کشورها، در حالی که نیاز به سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی گسترده به ‌شدت احساس می‌شود، روش‌‌های نامناسب اداری و ظهور و گسترش فزایندة فساد باعث می‌شود تا یکی از مهمترین کارویژه‌های سازمان‌های اداری که همان تسهیل در روند و توسعة کشور است، به‌گونه‌ای مختل می‌شود.
در این کشورها، سرمایه‌گذار مجبور است تا در روند پرپیچ و خم اداری، پس از ماه‌ها اتلاف وقت و پرداخت رشوه به سطوح مختلف نظام اداری، در فضایی از ترس ناشی از عدم بازگشت سرمایه و تحمیل زیان، به فعالیت‌ اقتصادی بپردازد. طبیعی است که در چنین فضایی، سرمایه‌گذاری به حداقل ممکن تنزل می‌یابد. عدم تناسب (سرعت، هزینه، دقت و صحت) روشها و رویه‌های مورد عمل در جهت حضور مؤثر در فرآیند توسعة کشور و تسهیل روند آن، باعث ادامة توسعه‌نیافتگی این گونه کشورها می‌شود.
بررسی‌های انجام شده مؤید این واقعیت است که کشورهایی موفق به دستیابی به توسعه شده‌‌اند که توانسته‌اند روش‌های انجام کار در نظام اداری خود را به ‌گونه‌ای اصلاح کنند تا نظام اداری عاری از فساد سازمان یافته و در نهایت، تسهیل‌گر امور شود. برای مثال، دولت مالزی در دهة گذشته به این واقعیت پی برد که تنها در صورتی می‌تواند به اهداف خود نایل آید که روش‌های انجام کار در نظام کلان اداری خود را اصلاح کرده و به فساد سازمان یافته در کشور پایان دهد. از اینرو، واحد برنامه‌ریزی مدیریت و مدرنیزاسیون اداری مالزی (MAMPU) با کمک مؤسسة ضد فساد مالزی و دفتر شکایات مردمی، مسئولیت این کار را بر عهده گرفت. دولت مالزی پس از پنج سال برنامه‌ریزی و اجرا در این زمینه، موفق شد تا میزان سرمایه‌گذاری در کشور خود را افزایش داده و تولید ملی را در روندی از رشد مداوم قرار دهد.
۳-۳) قوانین و مقررات
قوانین و مقررات اداری، ساختار حقوقی نظام اداری را تشکیل می‌دهند. از اینرو، برای تحقق کارآمدی در نظام اداری، توجه به مقررات و قواعدی که افراد درون ‌سازمان با ارجاع به آنها، عملکرد خود را توجیه می‌کنند، ضروری است. قوانین سازمانی، هم بازگوکنندة نیازهای جامعه و هم معرف اهداف نظام اداری در کلیت آن است. از اینرو، به میزانی که این بندهای حقوقی، به نیازهای واقعی موجود در جامعه و اهداف نظام اداری نزدیک‌تر باشند، کارایی سازمان مربوطه به طور اخص و ناظم اداری به‌طور عام افزایش می‌یابد.
به‌نظر می‌رسد که به ‌دلیل گرته‌ برداری صرف نظام بوروکراسی از جوامعی که سطح توسعه و ساختار اجتماعی متفاوت از کشورهای در حال توسعه داشتند و استحکام ساختارهای ضد توسعه‌‌ای موجود در درون جوامع کشورهای در حال توسعه، قوانین و مقرراتی بر نظام اداری این جوامع تحمیل شده است که یا چندان تناسبی با واقعیت‌ها و نیازهای جامعه ندارد و یا اینکه، حتی در صورت انطباق با نیازهای جامعه، در حوزة پایبندی افراد به آنها تعلل فراوانی صورت می‌گیرد و چندان عملیاتی نمی‌شود. از اینرو شاید بتوان گفت که کشورهای در حال توسعه، دچار بیماری دوسویه‌ای در این حوزه هستند: نارسایی قوانین و مقررات و عدم انطباق با واقعیت‌ها، و رعایت نشدن قوانین موجود.
تجربة کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه نشانگر این امر است که تنها قوانین و مقرراتی پایدار می‌مانند که اجرای عدالت، امنیت، آزادی، نظم، آسایش و کرامت افراد را مورد توجه قرار داده‌اند. از اینرو، یکی از مهمترین دلایل عدم کارآمدی بوروکراسی در کشورهای در حال توسعه، وجود قوانین و مقرراتی است که اهداف پیش‌گفته را به‌گونه‌ای فعال، نقض می‌کنند و یا چندان توجهی به آن ندارند. بر این مبنا، وجود سه مشکل در این زمینه قابل شناسایی است:
۱) فقدان روحیة قانونمداری؛
۲) وجود قوانین متعدد، ناسخ و منسوخ و عدم شفافیت آنها؛ و
۳) عدم قابلیت انعطاف و تطابق قوانین و مقررات با تغییرات و تحولات برنامه‌های توسعه.
۳-۴) نیروی انسانی
نیروهای انسانی، چهارمین بخش نظام اداری را تشکیل می‌دهند. به ‌عبارت دیگر، آنچه که به ساختار تشکیلاتی، روش‌های انجام کار و قوانین و مقررات حاکم جنبة عملیاتی می‌دهد و یا آن را طراحی کرده و یا میراث گذشته را ادامه می‌دهد، نیروهای انسانی موجود در سازمان اداری است. نیروی انسانی، طیف نیروهایی را در برمی‌گیرد که از پایین‌ترین رده سازمانی تا مدیران کل نظام اداری را شامل می‌شود. کیفیت این نیروها، تأثیر بسزایی بر کارایی یا عدم کارایی نظام اداری برجای می‌گذارد.
در این میان می‌توان به مواردی اشاره داشت که در بخش نیروهای انسانی نظام اداری، باعث ناکارآمدی نظام اداری می‌شوند: پایین بودن توانایی‌ها و مهارت‌های فنی و شغلی کارکنان، عدم تناسب مشاغل با تخصص‌ها و تجارب کارکنان، ضعف مدیریت به‌دلیل نبود دانش شغلی و تخصصی، ضعف در به‌کارگیری دانش و مهارت‌های مدیریتی در سطوح مختلف تصمیم‌گیری‌ها، هدایت و نظارت، عدم احساس مسئولیت در سطوح مختلف نیروهای سازمانی، اعمال سلیقه و برداشت شخصی از ضوابط توسط مدیران، عدم توازن و تعادل میان حقوق و دستمزد کارکنان با وظایف آنها، عدم کارایی نظام پرداخت و جبران خدمت و فقدان نظام تشویق و تنبیه و نظام مشارکت‌جویی و افزایش انگیزش، عدم وجود انگیزة کافی در مدیران برای تسهیل در فرایند دستیابی به اهداف کلان نظام اداری.
در این مورد می‌توان گفت که برای آن که مدیریت یک مجموعه به سطح بالایی از کارایی برسد و بالطبع نظام اداری را به تحرک وا دارد، باید تصمیم بگیرد که به اهداف سازمانی دست یابد (انگیزش). این نیروی نخبه، باید از لحاظ توانایی‌های فنی و دانش مدیریتی نیز غنی باشد و یا از مشاوران قوی و با دانشی استفاده کند (توانایی). و در نهایت، مجموعة مدیریت نظام اداری بایستی بهره‌مند از وسایل لازم و محیطی مناسب برای انجام کار باشد (آمادگی محیطی). نبود یا ضعف در هر کدام از این سه مؤلفه، ناکارایی نیروی انسانی و از آنرو، ناکارایی سازمان اداری را در پی خواهد داشت.
۴) دلایل برون‌ سازمانی ناکارآیی نظام اداری
دلایل برون سازمانی که باعث ناکارآمدی نظام اداری می‌شود به عواملی راجع است که در خارج از فضای عینی نظام اداری قرار دارند. به عبارت دیگر، در خارج از نظام اداری، دو سطح از واقعیت موجود است که تاثیرات فراوانی بر نظام اداری بر جای می‌گذارد: نظام عینی بیرون از سازمان شامل نظام‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، و نظام ذهنی بیرون از سازمان شامل نظام فرهنگی.
به ‌عبارت دیگر، نظام اداری خرده ‌نظامی است در درون یک نظام بزرگ‌تر که با خرده ‌نظام‌های دیگر در تعامل است و پیوسته با آنها در تأثیر و تأثر متقابل قرار دارد. زیرمجموعة برخی از خرده ‌نظام‌های در حال تعادل با نظام اداری عبارتند است: نظام سیاسی، نظام اقتصادی و نظام فرهنگی- اجتماعی. ‌نظام اداری به مثابة شی‌ای است که در درون نظام فرهنگی- اقتصادی- سیاسی- اجتماعی قرار دارد. منطق حاکم بر این حوزه‌ها، به‌گونه‌ای تعیین‌کنندة تحولاتی است که در نظام اداری رخ می‌دهد.
از سوی دیگر، به دلایل گستردگی نظام اداری در شئون مختلف جامعه و اهمیت کارویژه‌هایی که بر عهده دارد، تحولات این نظام، تأثیر فراوانی بر نوع و جهت روی‌دادهایی دارد که در نظام‌های فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی اتفاق می‌افتد. منطق ارتباط و دیالکتیکی میان نظام اداری و نظام‌های فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، تمام آن چیزی است که می‌تواند توسعه و طرح‌های توسعه‌گرایانه را موفق کند یا با شکست مواجه سازد. در این نوشتار، به سویه های مربوط به نظام سیاسی، نظام اقتصادی و نظام فرهنگی- اجتماعی می پردازیم.
۴-۱) نظام سیاسی
نوع نظام سیاسی و ساخت دولت نیز بر کارکرد نظام اداری تاثیر می‌گذارد. به عبارت دیگر، بسته به اینکه نظام سیاسی دارای ساختی بسته یا باز (به معنای نسبی کلمه) باشد، کارکرد نظام اداری متفاوت می‌شود. در ادبیات مربوط به نظریه‌های دولت گفته می‌شود که از ویژگی‌های اساسی نظام‌های سیاسی مطلقه (مخصوصاً در کشورهای عربی خاورمیانه)، وابسته بودن نظام‌ اداری به شخص حاکم است. دولت‌های مطلقه در جهت انباشت بیشتر قدرت (و نه انباشت ثروت در جامعه)، نظام اداری را دربست در اختیار می‌گیرند و مانع از استقلال آن می‌گردند. بر این مبنا، با وابستگی و انفعال بیشتر نظام اداری، غیر رسمی شدن فرایندهای اداری، تبعیت مدیران از دستورات تصمیم‌گیران مستقر در رأس هرم سیاسی و مواردی از این دست، فرایند انباشت و تمرکز فساد‌آور قدرت فراهم می‌آید. در اینجا، نظام اداری نخواهد توانست کارویژه‌ یک نهاد فنی (نهادی که ابزاری مناسب برای توسعة کشور محسوب می‌شود) را به انجام برساند.
عوامل سیاسی نامطلوب، نظام اداری را از مهم‌ترین ویژگی‌های عقلانی- فنی خود تهی کرده و کارایی آنرا کاهش می‌دهند. تسلط سیاست بر نظام اداری منجر به پدیده‌ای می‌شود که از آن به‌عنوان «سیاست‌زدگی بوروکراسی» یاد می‌شود. در اینجا، تصمیمات و سیاست‌های نظام اداری، به جای اتکا به شاخص‌های فنی، متکی به مفروضات سیاسی و ملاحظات گروه‌ها و باندهای سیاسی می‌شود. از اینرو، نظام اداری در میان‌مدت و بلند‌مدت، کارایی خود را از دست داده و به آلت دست گروه‌های مختلف سیاسی تبدیل می‌شود.
به‌عبارت دیگر، نظام سیاسی (به‌خصوص قوة مجریه) از آنجا که در انتخاب و جابجایی مدیران نظام اداری نقش اصلی را بر عهده دارند، می‌تواند باعث کارایی یا ناکارایی نظام اداری شود. وجود مدیرانی از جناح‌های خاص سیاسی و ارادة این مدیران برای سوء استفاده‌ از امکانات دولتی و عمومی در جهت منافع فردی- جناحی (فساد سیاسی) می‌تواند نظام اداری را از اهداف ملی دور سازد. در این فضا، اهمیت تخصص و برنامه‌ریزی راهبردی در جهت توسع، ملی در پای منافع کوتاه‌مدت فردی- جناحی فدا می‌شود.
از سوی دیگر، وجود مدیران ناپخته و چند شغله با گرایش‌های غیرتوسعه‌ای (یا ضد توسعه‌ای) که در چنین فضایی رشد می‌کنند، خسارات جبران‌ناپذیری را بر منابع مالی و انسانی نظام اداری وارد کرده و فرصت‌های مناسب برای اجرایی کردن سیاست‌های توسعة ملی و دستیابی به اهداف کلان ملی را از دست می‌دهند. در زیر به برخی از آثار نظام سیاسی بر نظام اداری اشاره می کنیم:
۱) انتصاب مدیران؛
۲) جابجایی مدیران؛
۳) گسترش حجم نیروی انسانی؛
۴) تحمیل جناح بندی های سیاسی؛
۵) ایجاد هدف های فرعی و ثانویه (با توجه به منافع کوتاه مدت سیاستمداران) و اولویت دادن آنها بر اهداف اصلی- کلان کشور؛
۶) ایجاد دستگاه های موازی؛
۷) تحمیل تصمیمات غیرکارشناسی بر بدنه نظام اداری؛
۸) و...
۴-۲) نظام اقتصادی
نوع نظام اقتصادی و کارویژه‌هایی که قادر است در پهنة ملی- منطقه‌ای- محلی به انجام برساند نیز بر کارکرد نظام اداری تأثیر می‌گذارد. در شرایطی که زمینه‌های اشتغال در بخش‌های تولیدی جامعه کاهش یابد، سیل نیروهای جویای کار و خواستار اطمینان از آیندة شغلی خود، به ‌سمت نظام اداری سرازی می‌شوند. این ویژگی به ‌خصوص در کشورهای متکی به نفت که دارای اقتصاد تک ‌محصولی هستند، اثرات ناگوار مضاعفی بر جای می‌گذارد.
به ‌عبارت دیگر، در شرایطی که دولت خود را واجد کارویژه‌های گستردة عمومی می‌داند و اقتصاد تولیدی نیز از ظرفیت‌های لازم برای جذب نیروی کار برخوردار نباشد (به ‌دلیل سرمایه ‌بر بودن صنایع تولیدی یا به علل دیگر)، این تنها نظام اداری جامعه است که بار استخدام نیروهای جویای کار را بر عهده می‌گیرد. منافع کوتاه‌ مدت و حزبی جناح‌های سیاسی نیر در گسترش این روند بسیار مؤثر است.
در این فضا، نظام اداری نه تنها از چابکی و کوچک بودن (که از ویژگی‌های یک نظام اداری کارآمد است) فاصله می‌گیرد بلکه در میان ‌مدت و بلند مدت، تبدیل به هیولای گسترده‌ای از افراد و نهادهای موازی و بی‌فایده می‌شود که هدف اصلی خود در روند توسعة ملی را نیز نه تنها فراموش می‌کند بلکه به‌ گونه‌ای، سد توسعة ملی می‌شود. نظام پرداخت‌های غیرمنصفانه و ناعادلانه در درون نظام اداری نیز باعث کاهش انگیزش و بهره‌وری نیروی انسانی و بروز فساد در ارکان مختلف آن خواهد شد؛ نظام پرداختی که کاملاً وابسته به الگوهای خاص نظام اقتصادی و ویژگی‌های حقوقی این نظام (قانون کار و ...) است.
۴-۳) نظام فرهنگی- اجتماعی
نظام فرهنگی هر جامعه، از آن حیث که معنا بخش نوع ارتباطی است که میان افراد برقرار می‌شود و هویت‌بخش به جهانی است که انسان‌ها در آن زندگی می‌کنند، و نظام اجتماعی، از آن روی که محیط کنش افراد را مشخص می‌کند تأثیر فراوانی به کارکرد نظام اداری دارد. از آنجا که در نظام اداری، روابط میان افراد (مدیر- کارمند، کارمند- کارمند، مدیر- مدیر، کارمند- مشتری و مدیر- مشتری) ساختارهای درون سازمانی را تشکیل می‌دهد و این ساختار درون سازمانی در بطن محیط خاص اجتماعی به تولد و استمرار می‌یابد، نظام فرهنگی- اجتماعی نیز از طریق این مکانیزم، قالب خاصی به ساختارهای اداری می‌دهد. مثلاً غلبة فرهنگ فرد محوری منفی در ایران در کنار شکاف‌های گسترده و فعال اجتماعی باعث شده است تا نظام اداری نتواند به‌ گونه‌ای مدرن، نظام ضوابط را جایگزین منطق روابط سنتی کند.
از اینرو، فساد اداری، باند بازی و هر آنچه که از کنار گذاشتن ضوابط اداری حاصل می‌شود، امکان وقوع پیدا می‌کند. تجربه نشان داده است که در جوامعی که نظام اداری در هاله‌ای از فرهنگ فردمحوری منفی احاطه شده است، تقابل شهروندان، مردم، ارباب‌رجوع و یا مشتری با نهادهای مختلف نظام اداری افزایش یافته و در نهایت، نظام اداری به‌عنوان پدیده‌ای بریده از فلسفة وجودی خود (نظم و دستیابی به اهداف) به یکی از مشکلات اساسی آن جامعه در مسیر حرکت به سوی توسعه تبدیل خواهد شد.
پژوهش‌های متعدد نشان می‌دهند که عوامل فرهنگی- اجتماعی، هم بر نظام اداری تأثیر می‌گذارند و هم در بلند ‌مدت به گونه‌ای از آن متأثر می‌شوند. از این روی، چنانچه در جامعه‌ای، نظام اداری به ‌عنوان عامل اخذ مالیات‌های غیرمنصفانه و زورگویی به مردم شناخته شود، آن نظام اداری در ورقة ناکارآمدی نهادی فرو می‌غلتد.
به‌عبارت دیگر، نامطلوب پنداشتن نظام اداری به دلایل فرهنگی- اجتماعی، خود مانع از کارآمدی آن می‌شود. شاید این واقعیت، جواب مناسبی برای این سئوال باشد که چرا در جوامعی که نظام اداری به ‌عنوان پدیده‌ای منفی شناخته می‌شود، اجرای طرح‌های اصلاح نظام اداری و تشکیلات کشوری سخت‌تر از جوامعی است که نظام اداری آن علیرغم ناکارا بودن، عنصری به شدت نامطلوب پنداشته نمی‌شود.
حال که دلایل ناکارآمدی نظام اداری را مورد بررسی قرار دادیم به این بحث خواهیم پرداخت که در صورتی که نظام اداری واجد صفت ناکارآمدی باشد، چه پیامدها و تبعاتی را بر جای می‌گذارد؟
۵) پیامدهای عدم کارایی نظام اداری
در وضعیتی که نظام اداری گرفتار ناکارآمدی است، تبعات منفی ای را برای شئون مختلف جامعه به بار می‌آورد. در این بخش به پیامدهای ناکارآمدی نظام اداری در حوزه های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی- اجتماعی می پردازیم.
۵-۱) پیامدهای سیاسی
به نظر ماکس وبر، مهم‌ترین نظریه‌پردازد کلاسیک نظام اداری، در صورت ناکارآمدی نظام اداری (که به نظر او، انسان‌ها را در قفس‌آهنین محبوس می‌کند)، مسیر توسعة سیاسی مسدود می‌شود. در این وضعیت، گردش نخبگان کاهش یافته و نهادهای مدنی و مشارکتی رو به اضمحلال می‌گذارند. ناکارایی نظام اداری، از درجة مشروعیت و اثربخشی دولت‌ها می‌کاهد تا آن اندازه که می‌تواند دولت‌ها و نظام‌های سیاسی را با بحران مشروعیت و مقبولیت مواجه سازد. ناکارآمدی نظام اداری، از آن رو که در انجام وظایف و کارویژه‌های دولت اخلال ایجاد می‌کند، ثبات و امنیت جوامع را به خطر انداخته و تهدیدی جدی علیه امنیت ملی محسوب می‌شود.
دکتر حسین عظیمی معتقد است که چنانچه ناکارآمدی نظام اداری مستمر و نهادینه شود، فضا برای ایجاد دیکتاتوری فراهم می‌آید: در شرایط فروپاشی نظام اداری، به ‌دلیل ناکارایی نهادهای اقتصادی، فقر تشدید می‌شود. فقر منجر به ناامنی و بی‌ثباتی می‌شود و در شرایط تشدید فقر و ناامنی، زمینه‌های لازم برای ظهور دیکتاتوری فراهم می‌آید.
به نظر می‌رسد که «نهادینه شدن» نفوذ غیر قانونی گروه‌های سیاسی و فساد منتج از آن نیز از پیامدهای ناکارایی نظام اداری باشد. به عبارت دیگر، نفوذ غیرقانونی و فسادآور گروه‌های سیاسی باعث ناکارآمدی نظام اداری می‌شود. این ناکارآمدی چنانچه استمرار یابد خود باعث نهادینه شدن این نفوذ غیرقانونی و بروز پدیدة فساد سازمان‌یافته می‌شود. بر این مبنا، تنها در یک نظام اداری علیل و ناکارامد است که گروه‌های فشار، مسیرهای غیر قانونی نهادنیه شده را بهترین راه برای دست‌یابی به اهداف خود تلقی می‌کنند.
۵-۲) پیامدهای اقتصادی
در صورت ناکارایی نظام اداری، زمان به انجام رسیدن طرح‌های اقتصادی افزایش یافته و از آن رو، هزینة تولید افزایش می‌یابد. بخشی از ناکارایی نظام اداری، همچنانکه در بخش قبل اشاره شد، ناشی از قوانین و مقرراتی است که تعدد آنها، به سرعت تغییر می‌کنند. تغییر بی‌وقفه و مداوم در ضوابط و مقررات و دستور‌العمل‌ها، یکی از عوامل عمدة تضعیف «امنیت اقتصادی» است که در صورت همراه بودن با تصمیم‌های مغایر و ناهماهنگ و قانون‌گریزی و رعایت نکردن قوانین و مقررات، نوعی بی‌اطمینانی و بی‌اعتمادی مفرط را در سرمایه‌گذاران ایجاد می‌کند. در این صورت، هزینة زندگی برای شهروندان افزایش می‌یابد و فقر گسترده، به ‌گونه‌ای گسترده در میان مردم توزیع می‌شود.
ناکارایی نظام اداری، از طریق ایجاد سازوکارهای معیوب، مسیر فساد را هموار کرده و باعث افزایش پدیدة درآمدهای نامشروع و بروز فساد سازمان‌یافتة اقتصادی می‌شود. در این وضعیت، توسعة اقتصادی به روندی عقیم شده تبدیل می‌شود و شرایط برای رقابت سالم اقتصادی و تقویت بازار آزاد کالا و خدمات از بین می‌رود. از اینرو، ناکارایی نظام اداری از طریق کاهش سطح و کیفیت خدمات عمومی، باعث افزایش نابرابری‌های اقتصادی- اجتماعی و بروز اخلال در وضعیت اقتصاد جامعه می‌شود.
از سوی دیگر، برای ترویج توسعه اقتصادی و اجتماعی پایدار، اصلاح نظام اداری با هدف تقویت ظرفیت‌های اجرایی در اجرای کارکردهای اصلی دولت و افزایش کیفیت خدمات به مردم ضروری است. اصلاح نظام اداری و کارآمد کردن آن، می‌تواند از طریق احیای ثبات بودجه، تقویت مجموعه درآمدها، مدیریت کارآمد کمک‌های خارجی و بهبود عملکرد توسعه‌ای از طریق اجرای شایسته و مناسب چارچوب‌های کارآمد و بهینة سرمایه‌گذاری و مدیریت دقیق طرح‌ها و برنامه‌های دولتی، در باثبات‌سازی اقتصاد کلان سهیم شود.
به‌همین ترتیب، اصلاحات دستگاه اداری می‌تواند در طراحی و اجرای برنامه‌های توسعة اجتماعی نیز سهیم گردد. بهبود ظرفیت‌های کارمندان دستگاه اداری و تقویت روحیة آنها (بخش مهمی از کارآمدی نظام اداری) می‌تواند به تدوین و طراحی بهتر سیاست‌ها و برنامه‌ها و نیز نظم بیشتر و ارائه کار مؤثر خدمات به وسیله ایشا منتهی شود. از این روی، در صورت کارآمدی نظام اداری، فرآیند توسعه اجتماعی- اقتصادی با موفقیت بیشتری همراه خواهد بود.
۵-۳) پیامدهای فرهنگی- اجتماعی
ناکارایی نظام اداری از طریق کاهش احساس مسئولیت‌ در نیروهای انسانی درون‌سازمان، افزایش اعمال سلیقه و برداشت‌های شخصی از ضوابط توسط مدیران و مواردی از این دست، باعث کاهش اعتماد شهروندان به نهادهای عمومی و در صورت استمرار، باعث نهاینه شدن بی‌اعتمادی میان سازمان‌ها و شهروندان می‌شود. در این فضا، نظام اداری از طریق تضعیف احساس مسئولیت افراد و گسترش بی‌کفایتی در انجام امور، اعتقادات و ارزش‌های اخلاقی- فرهنگی افراد جامعه را تضعیف می‌کند.
تجربیات و پژوهش‌های مختلف مؤید این حقیقت است که فساد و ناکارایی نظام اداری یک جامعه، تضعیف‌کنندة بنیان‌های اخلاقی آن جامعه و ایجادگر انواع فساد اخلاقی- اجتماعی در جامعه محسوب می‌شود. در آن هستی اجتماعی که انجام امور اداری بدون تقلب، رشوه، دروغ و پارتی‌بازی ناممکن باشد، افراد برای تسهیل در انجام امور خود و جلوگیری از هزینه‌های بیشتر، به پیروی از قواعد فسادآور موجود روی می‌آورند.
از آنجا که نظام اداری، گسترده‌ترین نظام موجود در جامعه محسوب می‌شود، تداوم پیروی افراد از قواعد این نظام همه جا موجود، به تدریج نهادینگی این قواعد در سطوح کلی جامعه را در پی دارد. بخشی از گستردگی و عمق پدیده‌هایی چون دروغ، ریا، خودمحوری منفی و ... در جامعة ما نتیجة فساد و ناکارایی نظام اداری است که این اخلاق را بر مردم تحمیل کرده است. طبیعی است که بروز این اخلاقیات در جامعه (به دلایل دیگر نیز) می‌تواند ناکارآیی نظام اداری را تشدید کند.
۶) نتیجه گیری
در مجموع، تمام پیامدهای ناکاریی نظام اداری به یک نقطه ختم می‌شوند: توسعه‌نیافتگی. این گزاره به گونه ای وسیع توسط اغلب صاحب نظران، کارشناسان و اساتید حوزه مسائل توسعه پذیرفته شده است که به دلیل شرایط خاص کشورهای در حال توسعه، نقش کارگزاری توسعه به عهدة دولت است. بر این مبنا، شرایط و وضعیت دولت مؤید زمینة مساعد یا نامساعد برای حرکت به سوی توسعه است. به نظر می‌رسد که تمام پیامدهای ناکارآمدی نظام اداری به‌ گونه‌ای مستقیم و غیرمستقیم باعث ناکارآمدی دولت می‌شوند.
به نظر پیتر ایوانز، سازمان عقلانی کار در قالب نظام اداری خود به عنوان ساختار درونی دولت، در حالی که می‌بایست محرک کارایی دولت و توسعة جامعه باشد، به دلیل ضعف‌های ساختاری و نهادی در کشورهای در حال توسعه، نه تنها عامل توسعه نشده است بلکه یکی از موانع توسعه قلمداد می‌شود. بر این مبنا، آمسون و وید، با ذکر مثال‌های متعددی از کشورهای تایوان، کره جنوبی، سنگاپور و ..، نقش نظام اداری کارآمد بر کارآمدی دولت و از آن رو، به تحولات صنعتی و توسعة آنها، مهمترین عامل می‌دانند.
دلایلی که نوشتار برای ناکارآمدی نظام اداری برشمرد و پیامدهایی که این ناکارآمدی در حوزه های مختلف به بار می آورد همه و همه نشان از اهمیت خرده سیستمی است که این نوشتار آنرا ابزار دولت برای حرکت به سوی توسعه می خواند.

نویسنده: سعید - عطار

منبع : باشگاه اندیشه