دولت پنهان آمریکا

در طول قرن گذشته, دولت در ایالات متحده – مجموع همه برنامه ها و سیاست های دولتی به طور چشمگیری بزرگ تر و پیچیده تر از گذشته شده است

● هزینه‌های یک دولت پنهان

در طول قرن گذشته، دولت در ایالات متحده – مجموع همه برنامه‌ها و سیاست‌های دولتی- به طور چشمگیری بزرگ‌تر و پیچیده‌تر از گذشته شده است.

از ارتش بزرگ کنونی گرفته تا نظام تامین اجتماعی گسترده و سیستم مالیاتی بزرگ و از تضمین وام‌های دانشجویی گرفته تا طرح‌های حفاظت از محیط زیست، همه و همه نشان‌دهنده این است که شهروندان امروز آمریکا بسیار بیش از اجداد خود، حضور فعالیت‌های دولت در زندگی خود را احساس می‌کنند.

حجم این فعالیت‌های دولتی بسیار بیش از گذشته شده است و به طرز پیچیده‌ای وارد زندگی شخصی شهروندان شده است، همین تغییر می‌تواند دلیلی بر این باشد که طرح‌های کاهش فعالیت‌های دولت به طور پی‌درپی با شکست مواجه می‌شوند. با این همه بسیاری معتقدند دخالت‌های دولت هم‌اکنون در حال افزایش است و هزینه‌ها و مسوولیت‌های آن از حد لازم فراتر رفته است و به همین دلیل بحث در این رابطه به موضوعی ثابت در مناقشه‌های سیاسی بدل شده است. درگیری بر سر وجود یک دولت مداخله‌گر بزرگ و ایرادهای وارد بر آن، بدون شک یکی از ویژگی‌های اساسی صحنه سیاسی آینده آمریکا خواهد بود.

اما موضوعی که بیشتر مورد توجه قرار گرفته و تا حدودی قانونمندی دولت را زیر سوال برده، این است که فعالیت‌های پنهانی دولت آمریکا بیش از هر کشور صنعتی دیگر شده است. سوزان متلر (Suzanne Mettler)، استاد علوم سیاسی، در کتاب اخیر خود با عنوان «دولت پنهان» به این مساله پرداخته است. متلر در کتاب خود عنوان می‌کند که بسیاری از قوانین در آمریکا طوری طراحی می‌شوند که در هنگام تصویب بسیار واضح و قابل رویت هستند ولی در عمل هیچ‌گاه مستقیما و به شکل عنوان‌شده اجرا نمی‌شوند. مثالی از این دست، قوانین معافیت مالیاتی است، که وجود چنین قوانینی باعث می‌شود مردم غالبا حجم فعالیت‌های دولت و منفعتی که از این فعالیت‌ها کسب می‌کند را کمتر از میزان واقعی آن تخمین بزنند. بنابراین ساختار دولت پنهان به‌گونه‌ای است که نمی‌توان دریافت چه کسانی از خدمات دولت بهره‌مند می‌شوند و این کمک‌ها چگونه به دست مردم می‌رسد. برای رسیدن به این مقصود، دولت به مردم القا می‌کند که مزایای تامین اجتماعی بازنشستگان مستقیما از مالیات‌های پرداختی خود مردم تامین می‌شود، و از طرفی دیگر به جای پرداخت مستقیم کمک‌های انتقالی به مردم، این کمک‌ها را به صور دیگر و با کاهش وجوه تضمین وام‌ها و اعمال سیاست‌های معافیت مالی بر حساب‌های پس‌انداز کارمندان، به شهروندان اعطا می‌کند.

در برنامه‌های عادی دولتی سطح تعامل و همکاری بالایی بین شهروندان و مسوولان دولتی وجود دارد. به طور مثال، در برنامه‌های رفاهی دولت برای فقرا – مثل کمک‌های موقتی به خانواده‌های بسیار نیازمند یا دادن کوپن‌های مواد غذایی – دریافت‌کنندگان کمک‌ها باید مستقیما با مسوولان دیدار داشته باشند و آنها را متقاعد کنند که مستحق دریافت چنین کمک‌هایی هستند. روند اجرای این برنامه‌ها برای مردم بسیار واضح و قابل لمس است. در مقابل، یک چهارم کمک‌های خدمات درمانی که حدودا ۱۱ میلیون نفر را تحت پوشش قرار می‌دهد، از طریق شرکت‌های بیمه خصوصی انجام می‌پذیرد، روندی که کاملا نقش دولت مرکزی در اعطای این خدمات را پنهان می‌کند. چنین مکانیزم مبهمی، پاسخی است به اعتراض شهروندی که چند سال قبل در میتینگ سیاسی که در محل شهرداری برگزار شده بود با مخاطب قرار دادن نماینده شهر با عصبانیت به او یادآوری کرد که او باید از دخالت دولت در طرح‌های خدمات درمانی جلوگیری کند.

در نظر متلر، رفتار پنهان دولت یکی از معضلات کنونی جامعه آمریکا است، چرا که کارکردهای دولت را از نظرها پنهان می‌کند و در مقابل در مورد نقش بازار بیش از اندازه اغراق می‌کند. سیاست‌های پنهانی دولت، به دو طریق می‌تواند از کنترل مردم روی دولت بکاهد: اول اینکه چون دولت کارهایش را در لوای تصمیمات عمومی انجام می‌دهد، هدف اصلی و مستقیم اصلاحات، دولت نخواهد بود و دوم اینکه حتی در شرایطی که این معضل مورد توجه قرار گیرد، به دلیل عمق نفوذ دولت در مسائل اجتماعی و اقتصادی، اصلاح امور بسیار سخت می‌شود.

موضوع بهداشت را در نظر بگیرید. منتقدان طرح‌های اوباما در این بخش معتقدند او با اجرای این طرح‌ها سعی دارد دولت را بر یک ششم از حجم اقتصاد ملی آمریکا مسلط کند، این انتقاد در شرایطی مطرح می‌شود که طرحی که اوباما خواستار اجرای آن است، نیازی به دخالت مستقیم دولت ندارد. در واقع سیاست کنونی ارائه تسهیلات یارانه‌ای درمان برای کارمندان، مورد تایید عمده فعالان این بخش، از جمله مراکز درمانی و شرکت‌های بیمه است. همان طور که متلر عنوان می‌کند، دولت اوباما برای ایجاد تغییرات اساسی در بخش بهداشت، با موانع سیاسی روبه‌رو بود که نمی‌‌توانست از آنها چشم‌پوشی کند یا به راحتی از آنها عبور کند. «او باید راهی پیدا می‌کرد که از این موانع عبور کند، خواه با از میان برداشتن و خواه با تغییر ماهیتشان». بنابراین بحث اصلاح ساختار نظام بهداشت و درمان، آن مناقشه سیاسی ساده‌ای نبود که در نگاه اول در نظر رای‌دهندگان می‌آمد، بلکه با ورود به این بحث، دولت باید با ساختار دولتی پنهانی که با آن درگیر بود، دست و پنجه نرم می‌کرد.

فعالیت‌های پنهان دولت از نظر عموم باعث شده آمریکایی‌ها حتی زمانی که از کمک‌های دولتی بهره‌مندند، احساس کنند نیازی به این کمک‌ها ندارند. طبق گزارشی که متلر عنوان می‌کند، «تنها ۴۴ درصد از آمریکایی‌هایی که از طرح‌های امنیت اجتماعی دولت منتفع شده‌اند، انتفاع خود از این کمک‌ها را درک کرده‌اند.» متلر در یک نظر‌سنجی با معرفی ۲۱ طرح دولتی به نظردهندگان، از آنها می‌پرسد که آیا از آن طرح‌ها بهره‌مند شده‌اند یا نه. طبق نتیجه‌ای که او گزارش می‌کند ۹۴‌ درصد درصد از کسانی که معتقد بودند از هیچ کدام از آن طرح‌ها سودی نبرده‌اند، در اشتباه بودند. برای مثال، اکثر کسانی که مشمول معافیت‌های مالیاتی می‌شوند، خود را منتفع از این دست‌ودل بازی دولت نمی‌بینند و در صحبت‌هایشان به راحتی می‌گویند که دولت هیچ نقشی در زندگی آنها ندارد.

پنهان بودن فعالیت‌های دولت باعث شده از اعتبار عمومی آن کاسته شود و ضرورت وجود آن درک نشود، به طوری که اکثر مردم معتقدند بدون ضرر قابل توجهی می‌توان دولت را کوچک کرد. به علاوه، سیاست پنهان‌کاری دولت نوعی پسرفت اجتماعی با خود به همراه دارد، چرا که به جای کاهش نابرابری‌های اجتماعی و مقابله با آن، بیشتر به آن دامن می‌زند. سیاست‌های حمایتی دولتی که آشکارا انجام می‌شود به نفع فقرا است و در عوض کمک‌های پنهان دولت عمدتا به طبقه متوسط و بالای جامعه می‌رسد. ترکیبی از این دو رفتار باعث می‌شود مردم فکر کنند که دولت تنها به فقرا کمک می‌کند و همین تفکر رایج در میان مردم، به سیاستمداران (منتقد دولت) اجازه می‌دهد با همه قوا و به هر وسیله‌ای دولت را نقد کنند، در حالی که با این نقدها آنها در حقیقت بیشتر مردمی که نماینده‌شان هستند را از کمک‌های دولت بی‌بهره می‌کنند.

● وقتی از دولت نام می‌بریم دقیقا به چه نهادی اشاره می‌کنیم؟

میزان فعالیت‌های پنهان دولت بسیار زیاد است. در سال ۲۰۰۸، میزان درآمد دولت از محل جریمه‌های مالیاتی – قسمت عمده دولت پنهان در آمریکا – به ۴/۷ درصد از تولید ناخالص داخلی (GDP) رسید. این مقدار، برابر با دو پنجم هزینه‌های ظاهری دولت است که شامل ۱۸‌ درصد از GDP می‌شود. در سال ۲۰۱۱، معافیت‌های مالیاتی مربوط به بیمه درمان کارمندان، ۱۷۷ میلیارد دلار، مربوط به خدمات بازنشستگی کارمندان، ۱/۶۷ میلیارد دلار و مربوط به وثیقه وام مسکن، ۵/۱۴ میلیارد دلار برای دولت هزینه در پی داشت. از چنین سیستمی بیش از همه فعالان صنعت بورس، بیمه و بنگاه‌های املاک سود می‌برند. آنها با نفوذ بالای خود در بین سیاستمداران و چانه‌زنی‌های مداوم با آنها، از منافع خود حفاظت می‌کنند و حاضر به از دست دادن این منافع نیستند.

جمهوری‌خواهان با استفاده از این شیوه اجرایی (پنهان‌کاری دولت)، بدون اینکه به بزرگ کردن دولت متهم شوند، به اقشارخاصی که مورد نظرشان بودند،کمک‌های زیادی اعطا کرده‌اند، اما دموکرات‌ها هم با وجود دادن شعارهایی در مخالفت با دخالت بیش از حد دولت در امور که تقریبا همه مردم این شعارها را از آنها باور کرده‌اند، همین شیوه را اعمال کرده‌اند. چنین رفتار مشابهی از دو حزب رقیب انعکاس‌دهنده شیوه چانه‌زنی گروه‌های ذی‌نفع است. نمایندگان این گروه‌ها با افراد برجسته هر دو حزب ارتباط برقرار می‌کنند، به طوری که عوض شدن حزب حاکم منافعشان را به خطر نمی‌اندازد.

بسته پیشنهادی اوباما – لایحه بازیابی اقتصاد و سرمایه‌گذاری سال ۲۰۰۹ – شامل معافیت‌های مالیاتی به ارزش ۲۸۸ میلیارد دلار می‌شد. این هزینه یک سوم کل هزینه‌های این بسته را در برمی‌گرفت. این هزینه‌ها شامل انواع اعتبارات مالیاتی می‌شد. از جمله می‌توان به افزایش سالانه اعتبار مالیاتی افراد و خانوارها (The Making Work pay Tax Credit)، افزایش اعتبارات کمک‌هزینه دانشگاهی(The American Opportunity Tax Credit)، افزایش معافیت‌های مالیات بر درآمد و اعطای کمک به کسانی که برای اولین بار خانه می‌خریدند، اشاره کرد. طبق نظر متلر «بسته مالی پیشنهادی اوباما به خوبی توانست هدف او، یعنی افزایش درآمد خانوارهای ضعیف و متوسط آمریکایی را تامین کند، اما برای رسیدن به این مقصود، حجم فعالیت‌های پنهان دولت نیز افزایش یافت.» این شیوه تامین مالی جامعه، از لحاظ اجرایی راحت‌تر است ولی تاثیرش بسیار کمتر از زمانی است که دولت آشکارا در جامعه هزینه می‌کند. ‌هزینه‌هایی مثل بهبود زیرساخت‌های شهری و کمک‌های تحسین‌شده‌ای مثل وام جی- ال(GL Bill).

علاوه بر همه اینها، اصلاح سیاست‌های یک دولت پنهان امری دشوار است. بخش بهداشت و درمان را در نظر بگیرید، صنایعی مثل بیمه، داروسازی و تخصص‌های پزشکی که در این بخش فعالیت می‌کنند، پیچیدگی‌های این بخش را بسیار بهتر از عامه مردم درک می‌کنند و همین باعث می‌شود نتوان به راحتی از تغییر در این بخش صحبت کرد.

متلر برای اینکه ارتباط بین میزان فعالیت‌های پنهان دولت و طرز تفکر مردم به عنوان رای‌دهندگان را بیابد، به آزمایش‌های جالبی دست زده است. برای مثال در آزمایشی،تعدادی از افراد را به دو گروه تقسیم کرد به طوری که در هر گروه، افرادی با عقاید متفاوت حضور داشتند. او به این گروه‌ها اطلاعاتی در مورد نحوه کارکرد برخی سیاست‌های دولت و اینکه چه گروه‌های درآمدی از آن سیاست‌ها بیشترین بهره را می‌برند، ارائه کرد. میزان این اطلاعات برای دو گروه متفاوت بود. او دریافت، هر چه میزان اطلاعات دریافتی افراد در مورد سیاست‌هایی مثل معافیت از پرداخت وجه ضمانت وام، کمک به صندوق‌های پس‌انداز بازنشستگان و معافیت مالیات بر درآمد، افزایش یابد، آنها بیشتر از این سیاست‌ها حمایت می‌کنند. اما هرچه در مورد گروه‌های ذی‌نفع این سیاست‌ها بیشتر به آنها گفته می‌شد، تمایل داشتند بیشتر از سیاست‌هایی حمایت کنند که به نفع گروه‌های فقیر جامعه بود. او نتیجه می‌گیرد با اطلاع‌رسانی بیشتر و واضح‌تر «مخالفت با سیاست‌هایی که به نفع ثروتمندان است، افزایش می‌یابد» و «حمایت از برنامه‌هایی که به گروه‌های فقیر کمک می‌کند، افزایش می‌یابد.» نکته جالب‌تر اینکه وقتی به وضوح در مورد کارکرد دولت پنهان با مردم صحبت شد، هر کدام از آنها به مواردی از مشاهدات خود در مورد این پدیده پرداختند.

بسیاری برنامه‌های اجرایی پنهان دولتی به طور اتفاقی و برای رفع مشکل یک برنامه اصلی قانونی به وجود آمده‌اند. یک مثال معروف از این دست، اعتبار معافیت مالیاتی است. این ماده به صورت اصلاحیه به قانون مالیات بر درآمد افراد(مربوط به سال ۱۹۱۳)، اضافه شد. برای تصویب این ماده بحث و بررسی بسیار کمی انجام شد و هیچ‌کس پیش‌بینی نمی‌کرد روزی این ماده خود به صورت یک اصل قانونی شناخته شود. اما اکنون که سیاستمداران از مزایای این شیوه تصویب قوانین دلخواه خود آگاه شده‌اند، تعمدا از این روش استفاده می‌کنند. متلر همچنین نشان می‌دهد چه طور دولت اوباما با اتخاذ سیاستی اشتباه در بخش تحصیلات تکمیلی و تغییر شیوه کمک‌های دولتی از معافیت شهریه (بورس) به وام‌های دانشجویی، موجب بیشتر شدن کمک‌های دولت به این بخش شده است. متقاعد کردن کنگره برای تصویب قوانین جدید اعطای کمک‌های تحصیلی بلاعوض به دانشجویان، اگر نگوییم امری غیر‌ممکن است، می‌توان گفت کاری دشوار است. در عوض، افزایش وام‌های دانشجویی همین هدف را به آسانی تامین می‌کند. در نهایت، دولت توانسته با این روش به برخی از اهدافش دست یابد، اما به قیمت محروم کردن بسیاری از خانواده‌های کم‌درآمد از این کمک‌ها (که احتمالا به این کمک‌ها نیاز بیشتری داشتند) و افزایش بدهی دانشجویان به دولت.

متلر در بخش جالبی از کتاب خود به جزئیات وام‌های دانشجویان می‌پردازد. او شرکت سالی می‌ (Sallie Mae)و سایر سازمان‌هایی از این دست را مورد اشاره می‌دهد (سالی می‌ یک موسسه مالی در ایالات متحده است که وام را از عرضه‌کنندگان آن می‌خرد و آن را در اختیار دانشجویان قرار می‌دهد، هدف از وجود چنین موسسه‌ای تخصیص بهینه و سریع وام‌های دانشجویی به متقاضیان است) و نشان می‌دهد که این موسسات حاضر نیستند به هیچ وجه، نقشی که در این میان به عنوان دلال ایفا می‌کنند (هدایت منابع مالی دولت به بانک‌ها، که امری غیرضروری است)را، از دست بدهند. دولت اوباما درصدد ایجاد یک سیستم شفاف‌تر انتقال وام به متقاضیان و کوتاه‌کردن دست واسطه‌گران از این میان بوده است و در عمل هم تا حد زیادی در این راستا موفق عمل کرده است، اما هدف متلر از بیان این حرف‌ها، تنها نشان دادن این است که چنین تغییراتی تا چه اندازه می‌تواند دشوار و در مواردی غیر ممکن باشد. چون همیشه گروهی که از وضعیت گذشته منفعت می‌برده‌اند در برابر تغییرات مقاومت می‌کنند و در راه آن سنگ‌اندازی می‌کنند. متلر می‌نویسد حتی وقتی «اشکالات سیستم پرداخت وام دانشجویان و فساد موجود در آن تا به این اندازه واضح است» و زمانی که سیستم قدیمی برای بقا نیاز به تغییرات اساسی دارد، «باز هم تغییر چنین سیستمی به زحمت انجام می‌شود و در عمل هم با موفقیت کامل انجام نشده است».

موضوع بسیار مهمی که متلر وارد آن نمی‌شود، مساله تبعیضات نژادی است. سیاست‌هایی که به طور پنهان عمل می‌کنند، کمتر به سیاهان آمریکایی سودی می‌رسانند، زیرا آنها در مجموع و نسبت به اکثریت جمعیت آمریکا، کمتر از امتیازات معافیت‌های مالیاتی استفاده می‌کنند (به دلیل درآمد کمتر). متلر در کتاب خود، بیشتر به تفاوت میان میزان انتفاع گروه‌های درآمدی از اجرای سیاست‌های پنهان می‌پردازد: «از سیاست‌های دولت پنهان بیش از همه، طبقه‌های بالای ثروتمندان سود می‌برند و هرچه ثروت کسی بیشتر باشد، بیشتر از این سخاوت دولت بهره‌مند می‌شود.» نظر متلر قطعا درست است، اما در این مورد، طبقه اجتماعی (درآمدی) و نژاد به صورت دو عامل همزمان عمل کرده‌اند و موجب شده‌اند کارگران و خانواده‌های سیاهان آمریکایی - که علاوه بر اینکه به خاطر نژاد خود تضعیف می‌شوند، عمدتا در سطح درآمدی پایینی هم قرار دارند - بیش از همه مورد ناعدالتی قرار گیرند.

با توجه به مسائل عنوان شده در این مقاله، اغراق نیست اگر بگوییم یکی از اساسی‌ترین بحث‌های انتخابات ریاست جمهوری نوامبر آینده، مساله میزان بزرگی دولت و ساختار و اهداف آن خواهد بود. رییس‌جمهور کنونی (اوباما)، از ساختار و عملکرد حال حاضر دولت حمایت می‌کند و تمام تلاشش را می‌کند که از ساختار دموکراتیک آن در جهت عرضه هرچه بیشتر کالاهای عمومی استفاده کند. رقیبان انتخاباتی او اما با این نظرش به شدت مخالفند. آنها مخالف افزایش مالیات‌ها و خواهان کاهش هزینه‌های دولت و کوچک کردن آن (البته به جز بخش نظامی)، هستند. اما متاسفانه به دلیل افزایش حجم فعالیت‌های پنهان دولت، در چنین مناقشه‌ای، اصلا توجهی به هزینه‌های بزرگ شدن قسمت پنهان دولت نمی‌شود. تنها می‌توان امیدوار بود که این کتاب باعث شود مردم بیشتر از این مسائل مطلع شوند.

دزموند کینگ

دزموند کینگ استاد مسائل مربوط به دولت آمریکا در بنیاد اندرو ملون (Andrew W. Mellon) دانشگاه آکسفورد و نویسنده کتاب «خانه‌ای که هنوز یکپارچه نشده است» (به همراه راجرز اسمیت- این کتاب به مساله تبعیض نژادی در آمریکا و سیاست‌های دولت اوباما برای مقابله با آن می‌پردازد).

مترجم: سعید لاریجانی

منبع: فارن افرز