جهانی شدن ,دولت دموکراسی و مدیریت جهانی

هیچ مسأله ای وجود ندارد که مدیریت خوب نتواند آن را کنترل و مهار کند مدیریت در چارچوب کارایی و کارآمدی در واقع خصلتی «پسا سیاسی و یا غیرسیاسی» دارد مدیریت به معنای کارایی و کارآمدی است و دموکراسی در آن یک امر درجه دوم است جهانی شدن ممکن است پیوندهای تکنولوژیک و اقتصادی سریعی را به وجود آورده باشد, ولی حتی بین کسانی که فعالانه در بحثهای مربوط به ارتقای مشارکت جهانی شرکت دارند, هنوز ارزشهای مشترک و نوعی احساس جمعی را به وجود نیاورده است

هیچ مسأله ای وجود ندارد که مدیریت خوب نتواند آن را کنترل و مهار کند. مدیریت در چارچوب کارایی و کارآمدی در واقع خصلتی «پسا سیاسی و یا غیرسیاسی» دارد.مدیریت به معنای کارایی و کارآمدی است و دموکراسی در آن یک امر درجه دوم است جهانی شدن ممکن است پیوندهای تکنولوژیک و اقتصادی سریعی را به وجود آورده باشد، ولی حتی بین کسانی که فعالانه در بحثهای مربوط به ارتقای مشارکت جهانی شرکت دارند، هنوز ارزشهای مشترک و نوعی احساس جمعی را به وجود نیاورده است.

همزمان با کاهش سلطه دموکراسی در چارچوب مرزهای دولت سرزمینی در اثر جهانی شدن، سخن از دموکراسی و عدالت نقش بیشتری در زبان جهانی می یابد. در واقع، هر چه نقش دولت ملی به عنوان محملی برای مشارکت دموکراتیک بیشتر زیر سؤال می رود، فریاد مشارکت دموکراتیک درسطح جهانی بلندتر می شود. ولی این فرآیندها پایدار نیستند. توجه به اهمیت مسائل تجویزی مدیریت و عملکرد دولت به عنوان فرایند پاسخگویی و تقویت دموکراسی باید با فرض مدیریت به عنوان فرایند افزایش کارایی و کارآمدی همپایی کند. در این زمینه پراکندگی و اختلاف نظر زیادی بین نظریه پردازان و دست اندرکاران وجود دارد.

واقع گرایان، لیبرالها، سازنده انگاران و مارکسیستها اغلب ولو با واژگانی متفاوت اشاره می کنند که افراد یا گروههایی از خیل شرکتها، دیوانسالاران، روشنفکران و محققان نقش استراتژیک فزاینده ای در روابط فراملی یافته اند. از نظر طرفداران نظریه انتقادی گرامشی، این گروهها بازیگران اصلی در تکوین یک تمدن جهانی مبتنی بر بازار هستند. بحث درباره این پدیده را در نوشته های فزاینده مربوط به محافل فکری و شبکه های سیاستگذاری نیز می توان دید.

جهانی شدن نخبگان اطلاعاتی و فنی یکی از عناصر اساسی فرایند کلی تر جهانی شدن اقتصادی تلقی می شود. بدون پیشرفتهای موجود در قلمرو ارتباطات و تکنولوژی و توسعه این منابع دانش و اطلاعات، صحبت کردن درباره مفهوم مدیریت جهانی غیر ممکن است. وجود اطلاعات جهانی یکی از شرایط لازم برای وجود ساختارهای مدیریت جهانی نیز هست. نهادهای چند جانبه و منطقه ای یکی از اهداف اصلی خود را افزایش هماهنگی در سیاستگذاریها می دانند و این امر بدون تقویت و مبادله دانش میسر نیست. نقش نهادهای بین المللی به عنوان ابزارهایی برای هماهنگی جهت کاهش مخاطرات ناشی از آزادسازی و مقررات زدایی از اقتصاد جهانی- بویژه در عرصه مالی- به طور فراینده ای اهمیت می یابد.

بحرانهای مالی اواخر دهه ۱۹۹۰ و رسوایی شرکتها در سالهای ۲-۲۰۰۱ ناتوانی این ابزارها را نشان می دهد. رژیم های بین المللی و سازمانهای منطقه ای (با کارایی کمتر یا بیشتر) شاخصهای آشکار این گونه مدیریت جهانی هستند. ولی توسعه تکنولوژیهای مذکور بویژه اینترنت نه تنها باعث شکوفایی طبقه مدیران یا محافل سیاستگذاری فراملی شده بلکه به سازمانهای غیردولتی و جنبشهای اجتماعی جهانی نیز رونق بخشیده است.

● دموکراسی در نظامهای مدیریت جهانی

با توجه به ماهیت باز، سست و از نظر نهادی نارسای «جامعه جهانی» که در آن، کارگزاران مدیریت جهانی ممکن است پاسخگو باشند، چشم انداز تحکیم دموکراسی جهانی به شکل مورد نظر کسانی مثل «هلد ولینک لیتر» در حال حاضر چندان جالب به نظر نمی رسد. مانع اصلی توسعه جهان گرایی، برداشت لیبرالی آن درباره فرد است که در صورت عدم ایجاد یک هویت مدنی مشترک بعید است رواج یابد. جهانی شدن ممکن است پیوندهای تکنولوژیک و اقتصادی سریعی را به وجود آورده باشد، ولی حتی بین کسانی که فعالانه در بحثهای مربوط به ارتقای مشارکت جهانی شرکت دارند، هنوز ارزشهای مشترک و نوعی احساس جمعی را به وجود نیاورده است.

از این نظر، بحث درباره مدیریت جهانی در چارچوب نهادهای بین المللی (سازمان ملل متحد، بانک جهانی، صندوق بین المللی پول و سازمان جهانی تجارت) هنوز به شدت بر اساس سنت لیبرالی و نهادگرایانه حاکم مبتنی است و بحثهای موجود درباره دموکراسی در سطحی فراتر از مرزهای دولت سرزمینی هنوز تا حد زیادی بحثهایی فن سالارانه درباره نحوه تقویت شفافیت و در برخی موارد نیز پاسخگویی است. در این بحثها حتی گاه عمداً از پرداختن به مسأله توزیع نابرابر قدرت در فرایند تصمیم گیری در این سازمانها خودداری می شود. رویکرد نهادگرایی لیبرالی هنوز دولت محورانه و کثرت گرایانه نیز هست. گوهر این رویکرد را «رابرت کیوهن» به خوبی بیان کرده است، یعنی وقتی که دموکراسی جهانی را «کثرت گرایی اختیاری ملازم با شفافیت حداکثر» تعریف می کند. نهادگرایی لیبرالی اساساً به معنای نگرش اصلاح طلبانه به نهادهای بین المللی هم هست، یعنی نگرشی که اکثر تصمیم گیران با نفوذ جهانی به آن باور دارند.

● سیاستگذاری عمومی جهانی در مقابل مدیریت جهانی

در محافل سیاستگذاری بین المللی، مفهوم «سیاست عمومی جهانی» بر مدیریت جهانی ترجیح دارد. هدف عبارت است از تأمین جمعی کالاهای عمومی جهانی، مفهوم «سیاست عمومی» از خصوصیات ایدئولوژیک و منازعه آمیز مفهوم «سیاست» عاری است. تحلیل نهادی هم خصلتی «غیر سیاسی» داشته و روی شناخت ساز و کارهای انتخاب جمعی در وضعیت های تعامل استراتژیک تکیه می کند. این بدین معنا نیست که در نظریه های عقل گرایانه اخیر درباره همکاری هیچ پیشرفت عمده ای نسبت به نظریه های واقع گرایانه گذشته دیده نمی شود. ولی مشکلی که در رویکردهای انتخاب عقلانی و استراتژیک وجود دارد، به کمبودهای آن مربوط می شود. در این رویکرد ها توجه چندانی به شناخت مدیریت به عنوان مسأله مرتبط با سیاست و قدرت نمی شود. این امر تبعاتی برای توانایی عملی و منزلت فکری نهادهای بین المللی در بر دارد.

اساساً، دستور کار مدیریت جهانی بدان گونه که از سوی نهادهای بین المللی در مرحله پنجم ارائه شده است، تاکنون تا حد زیادی مسائل قدرت، سلطه، مقاومت و پاسخگویی را نادیده گرفته است. هر گاه نهادهای بین المللی مسأله مقاومت را به عنوان یکی از عناصر مشروع معادله مدیریت پذیرفته اند، آن را نه یک عنصر دائمی بلکه چیزی تلقی کرد ه اند که باید کنترل و مهار شود. از این نظر، بسیاری از بازیگران اصلی معتقدند که مفهوم مدیریت جهانی به سیاست مربوط نمی شود. هیچ مسأله ای وجود ندارد که مدیریت خوب نتواند آن را کنترل و مهار کند. مدیریت در چارچوب کارایی و کارآمدی در واقع خصلتی «پسا سیاسی و یا غیرسیاسی» دارد. دستور کارها مشخص می شود و آنگاه اجرای آنها مد نظر قرار می گیرد. بر خلاف ماهیت از هم گسیخته جامعه سیاسی در عصر جهانی شدن، هیچ جایی برای اقدام مستقل درباره مسایل سیاستگذاری جهانی در خارج از چارچوب ساختارهای رسمی موجود مدیریت وجود ندارد.

مفهوم مدیریت خوب در چارچوب اجماع فرا واشنگتنی نشانگر جهانی شدن مفهوم مدیریت به معنای کارایی و کارآمدی است و دموکراسی در آن یک امر درجه دوم است. در واقع، در بخش زیادی از آثار تجویزی که در دوران تحویل قرن درباره مدیریت در محافلی مثل نهادهای بین المللی نوشته شده است، مدیریت به منزله مفهوم خنثایی است که در آن عقلانیت در تصمیم گیری و کارایی در نتایج از بیشترین اهمیت برخوردار است. این امر به بهترین نحو در اقدامات محافل وابسته به بانک جهانی و برنامه توسعه سازمان ملل متحد برای ایجاد همکاری بین بخشهای عمومی و خصوصی و تشکل شبکه های سیاستگذاری برای تأمین دسته جمعی کالاهای عمومی دیده می شود. قطعاً این اقدامات براساس معیارهای نهادهای بین المللی یک اقدام مبتکرانه تلقی می شود، ولی تبعات سیاسی این رویکرد «از بالا به پایین» را نمی توان نادیده گرفت.

بنابراین، می توان گفت که اجماع فرا واشنگتنی هم در بلند مدت احتمالاً مانند اجماع واشنگتن مورد چالش قرار خواهد گرفت. اجماع فرا واشنگتنی نمی تواند الگویی برای دستور کار «مدیریت جهانی» یا حتی دستور کار سیاستگذاری قرار گیرد. اجماع فرا واشنگتنی هم نارساییهای اجماع واشنگتن را دارد و به همان اندازه خصلتی کلی گرا و همگون ساز دارد. بحثهای مربوط به سیاستگذاری جهانی کماکان بر اساس یک رشته اصول و توصیه های «جهانشمول» ولی اساساً غربی و لیبرالی استوار است.

در این بحثها، حتی وقتی که برداشت ظریفتری از پویایی بازار نسبت به نولیبرالیسم گذشته ارائه می شود، باز هم توصیه هایی که ارائه می شود نشانگر تمایل زیادی به مفاهیم بسیار جهانشمول و کلی درباره اصلاحات سیاستگذارانه در شرایط جهانی شدن است و برای همه یک چیز تجویز می شود. به نظر می رسد که این توصیه ها در کشورهای در حال توسعه به طور فزاینده ای به عنوان شکل جدیدی از چیرگی غرب با مخالفت روبه رو شده است.

● خلأ مشارکت در مدیریت جهانی

انکار تبعات مدیریتی استراتژیهای تأمین دسته جمعی کالاهای عمومی جهانی، تبعاتی معنایی دربردارد. این نوع استراتژی تاکنون مجال چندانی برای گسترش مشارکت «دموکراتیک» باقی نگذاشته است. این وضعیت نمی تواند برای مدتی طولانی ادامه یابد، همان طور که ابتکارات اخیر در نهادهای بین الملل مختلف- مثل «شبکه توسعه جهانی» بانک جهانی و اقدامات دیگر برای درگیر نمودن جامعه مدنی در بحثهای مربوط به سیاستگذاری جهانی- این امر را به خوبی نشان داده است. از این نظر، جامعه مدنی به جایگاهی در مدیریت جهانی خواهد رسید که بازارهای بین المللی در جهانی شدن اقتصاد رسیده اند. ولی به دلایلی، پر کردن «خلأ مشارکت» از طریق جذب بازیگران غیر دولتی در این فرایند، مسایل خاص خود را دربردارد. این نوع مشارکت باعث به حداقل رسیدن اهمیت دولت های دارای حاکمیت مستقل نمی شود و این دولتها با منابع خود و با تواناییهای قانونگذاری خود همچنان در کانون هر گونه استراتژی برای تدوین یک دستور کار درباره کالاهای عمومی باقی خواهند ماند. این امر حداقل سه دلیل دارد:

▪ دلیل اول این است که سازمانهای غیردولتی و سایر بازیگران غیردولتی به رغم آشکار بودن آنها نمی توانند دارای مشروعیت دولت ملی به عنوان منبع حاکمیت و اقتدار سیاستگذاری و انحصار آن بر وفاداری جامعه باشند.

▪ دلیل دوم مرتبط با دلیل قبلی این است که بر خلاف مقبولیت گسترش مشارکت برای وارد شدن این بازیگران مهم، به طور گسترده ای چنین تصور می شود که این بازیگران در درون خود و در مقایسه با دولتها و سازمانهای بین دولتی اغلب از پاسخگویی و دموکراسی کمتری برخوردارند.

▪ دلیل سوم این است که اجرای قطعنامه هایی که طی مذاکرات «جهانی» یا اغلب توسط سازمانهای بین المللی اتخاذ می شود، همچنان عمدتاً جزو وظایف دولتهای ملی است یا حداقل به رضایت و همکاری این دولتها بستگی دارد.

این مسائل به وجود ناهنجاریهای مهمی در نظام جهانی اشاره می کنند. گسترش مشارکت و ورود بازیگران غیردولتی مثل سازمانهای غیردولتی و جنبش های اجتماعی جهانی، مسأله عدم مشارکت کافی کشورهای در حال توسعه در فرایندهای رسمی تر سیاستگذاری را حل نمی کند. مسائل مربوط به مدیریت «جهانی» تحت سلطه دولتها و گروههای قدرتمندی قرار دارد که در سازمانها و گروه بندیهای بین المللی نظیر گروه ۷ (یا گروه ۸) شرکت دارند. تقاضاهای گوناگونی که برای گسترش و تبدیل گروه ۷ به گروه ۱۶، گروه ۲۰ و غیره مطرح شده است، نشان می دهد که رهبران اقتصاد جهانی برای اینکه بتوانند کاری را پیش ببرند، باید کثرت و تنوع را بپذیرند و همکاری در تأمین کالاهای عمومی به توسعه مشارکت بستگی دارد. این باور رواج یافته است که شرایط نهادی محافل اصلی سیاستگذاری جهانی برای ایجاد همکاری «جهانی» مؤثر در مورد بسیاری از مسائل سیاستگذاری کفایت نمی کند. مهمتر اینکه، نابرابری موجود در فرایندهای مذاکرات و به حاشیه رانده شدن کشورهای در حال توسعه در این فرایندها- مانند دو اجلاس سیاتل و دوحه- باعث دشوارتر شدن تأمین کالاهای عمومی حیاتی برای ایجاد یک نظام جهانی عادلانه تر می گردد.

● نقش دولتها در نظامهای مدیریت جهانی

در دستور کار «مدیریت جهانی» در مرحله پنجم حداقل از لحاظ نظری به طور تلویحی برداشتی از مدیریت نهفته است که از دولت فراملی فراتر می رود. ولی دستور کار مدیریت مبتنی بر اجماع فرا واشنگتنی در عمل در نظر اول بر اساس این اندیشه استوار است که دولتها از وظایف مهمی در اقتصاد مبتنی بر بازار برخوردارند. بویژه زمانی که عدالت اجتماعی در مدیریت مطرح باشد. اگر بپذیریم که دولتها همچنان در بازیهای دو سطحی (حداقل) شرکت می کنند، در این صورت این برداشتها درباره مدیریت عملاً باعث تضعیف نقش چانه زنی بین المللی دولتهای کشورهای در حال توسعه (از طریق تکیه بر بازیگران جامعه مدنی سازمانهای غیردولتی و سازمانهای بین المللی) و در عین حال تقویت موقعیت دولت ها به عنوان واسطه ای میان نیروهای جهانی و جوامع آن دولت ها می گردند. از نظر بسیاری از نخبگان سیاست گذاری در کشورهای در حال توسعه، تلاش هایی که برای ایجاد نوعی گفت وگو با بازیگران غیردولتی انجام می گیرد، برای جلوگیری از افزایش نقش خود این نخبگان در بحث های مربوط به سیاست گذاری جهانی است و به همین دلیل باید در مقابل آن ایستاد.

بنابر این، خطری که وجود دارد این است که نهادهای بین المللی ممکن است دچار نوعی سرگردانی بین اقتصاد بازار و مجادله شدید درباره اهمیت و وظایف مناسب نهادهای دولتی شوند. به عنوان مثال، در بحث های مربوط به «مدیریت خوب» و مسأله سرمایه اجتماعی و دولت، بانک جهانی از یک طرف می کوشد تا «شکاف های توسعه ای» را از میان برده و با درگیر کردن جامعه مدنی هم «خلأ مشارکت» را برطرف سازد و از طرف دیگر به شکلی مانند صندوق بین المللی پول در حوزه امور مالی می کوشد تا برای دولت ها تعیین تکلیف بکند. این نهادها خیلی خوش خیال هستند، چه از یک طرف می کوشند تا نقش محوری دولت ها در چانه زنی جهانی را کاهش دهند و از طرف دیگر می کوشند تا مخالفت اجتماعی با تداوم سیاست های اقتصادی نولیبرالی دولت ها را خنثی کنند. یک ناهمخوانی مشابه را هم می توان در سازمان جهانی تجارت دید که از یک طرف برای مشارکت بیشتر سازمان های غیردولتی در مذاکرات مربوط به اصلاح نظام تجاری می کوشد و از طرف دیگر از این می ترسد که این افزایش مشارکت باعث اختلاف در مذاکرات تجاری گردد، مذاکراتی که در گذشته بسیار سفت و سخت بوده است.

این نگرانی در دو اجلاس سیاتل و دوحه تحقق یافت، یعنی جایی که نمایندگان کشورهای در حال توسعه در مورد کالاهای عمومی مخالفت خود را با نمایندگان کشورهای توسعه یافته نشان دادند. در حالی که سیاست گذاران اقتصادی و صاحبان شرکت های کشورهای توسعه یافته به طور گسترده ای اعتقاد دارند که سازمان جهانی تجارت یک کالای عمومی است، این اعتقاد در اوایل قرن بیست و یکم بین کشورهای در حال توسعه طرفدار زیادی ندارد. بسیاری از کشورهای در حال توسعه فاقد توانایی فنی لازم برای اجرای «دستور کار پیش بینی شده» سازمان جهانی تجارت از دور اروگوئه هستند، چه رسد به این که علاقه داشته باشند مسایل جدیدی (در حوزه های سرمایه گذاری، سیاست رقابتی، استانداردهای کار و شفافیت) در دستور کار مذاکرات گنجانده شود، چیزی که کشورهای توسعه یافته و به ویژه آمریکا به دنبال آن هستند.

● نقش سازمان های بین المللی

مطالب بالا به معنای انکار نقش مهم کارگزاران مدیریت جهانی (سازمان ها، نهادها و رژیم های بین المللی) نیست بلکه بدین معناست که باید آنها را چیزی فراتر از کارگزاران نظم بدانیم. سازمان ها و رژیم های بین المللی برخلاف نظر منتقدان آنها و برخلاف فراز و نشیب هایی که داشته اند، تجملی و غیرضروری نیستند. آنها همواره در فرایند توسعه مدیریت بین المللی در چارچوب نظام بین المللی متشکل از دولت های ملی در سراسر قرن بیستم نقش داشته اند. ویژگی اصلی این رژیم ها در مدیریت بین المللی این است که دستور کار آنها همواره به یک مسأله خاص مربوط می شود و آنها در حوزه های خاصی فعالیت می کنند. از این نظر، آنها در نقطه مقابل نظام های حکومتی ملی یا داخلی قرار دارند، چرا که حکومت های ملی در عین حال که دارای اختیاراتی خاص و موضوعی هستند، وظایف فراگیر تأمین رفاه و نظم در سرزمین های محدود خود را هم دارند.

در یک برداشت واقع گرایانه از روابط بین الملل، سازمان ها و رژیم های بین المللی هیچ نقش مستقلی در رفتار دولت ها ندارند. از دیدگاه نولیبرال ها، به نظر می رسد که نقش آنها کمی بیشتر از این است ولی بازهم اولویت های دولت ها برآنها حاکم است. نقش سازمان های بین المللی عبارت است از افزایش شفافیت، کاهش هزینه های معاملات و تعدیل نارسایی های بازار. ولی این امر باعث نمی شود که آنها نقش مستقلی در تحولات به دست آورند. در عصر جهانی شدن، ما باید از این تبیین ها فراتر رویم. در اینجاست که دستور کار سازنده انگارانه جدید، حاوی درس های تجویزی (گرچه نه لزوماً تبیینی) مهمی برای محققان و دست اندرکاران مدیریت جهانی در شرایط جهانی شدن است.

روابط اجتماعی و استراتژیک صرفاً حاصل جمع محاسبات مبتنی بر منافع شخصی و خودخواهانه نیست (بدان گونه که طرفداران رویکردهای واقع گرایانه و نولیبرالی در روابط بین الملل و اکثر نظریه پردازان اقتصادی فکر می کنند). نهادهای بین المللی صرفاً برایند اولویت های دولت ها نیستند بلکه ابزاری برای تعیین و تعدیل اولویت های دولت ها نیز هستند. این بدین معنا نیست که سازمان های بین المللی مهم تر از دولت ها یا در واقع شرکت های چند ملیتی خواهند شد. این بعید است. برخلاف دولت ها یا شرکت ها، سازمان های بین المللی (چه نهادهای مالی بین المللی و سازمان جهانی تجارت یا مؤسسات کارکردی سازمان ملل متحد مثل سازمان بهداشت جهانی) فاقد اتباع طبیعی هستند که در درجه اول به این سازمان ها وفادار باشند. زندگی اقتصادی ممکن است به طور فزاینده ای خصلتی جهانی به خود بگیرد، ولی همان طور که طرفداران «جهانی- محلی شدن» می گویند، زندگی اجتماعی- سیاسی روزمره اکثر مردم همچنان با شرایط ملی و محلی آنها به شدت پیوند خورده است. تکیه روی نقش نهادهای بین الملل نمی تواند صرفاً به دلیل نقش آنها در کاهش هزینه های معاملات باشد.

اجماع فراواشنگتنی که در اثر بحران های اواخر قرن بیستم ظهور کرد، ممکن است متضمن یک اصلاح بنیادی نباشد ولی نارسایی های بازارگرایی افراطی اواخر قرن بیستم و اوایل قرن حاضر را می پذیرد. اجماع فراواشنگتنی نشان می دهد که بازارهای جهانی فقط در صورت وجود یک چارچوب تظمینی کارآمد می توانند همچنان باز و گشوده باقی بمانند. با این حال، هنوز اخلاق یا ارزش های جهانی مشترکی وجود ندارد. در اینجاست که ترویج مفهوم مدیریت جهانی به معنای یک عامل بسیج کننده، آثار تجویزی مهمی در برخواهد داشت. این امر بهترین فرصت برای اعاده یک پیمان جهانی (کینزی) یا جهانی کردن «لیبرالیسم محکم» به عنوان راهی برای پاکسازی سرمایه داری از آثار نولیبرالیسم افراطی گذشته است.

در اینجا دو نکته شگفت انگیز وجود دارد. اول این که طرفداران افراطی بازار آزاد در حمله اولیه خود به پیمان کینزی (و بخصوص نقش حکومت ها در مبارزه با رکود و افزایش تقاضا در صورت لزوم) در واقع به همان ساختارهایی حمله کردند که عملکرد موفق و سودآور بازارهای آزاد را در ربع آخر قرن بیستم میسر ساختند. دوم این که ایجاد شکل جدیدی از یک پیمان تنظیمی جهانی ممکن است برای بقای لیبرالیسم آزاد و در نتیجه نجات بازارهای آزاد از زیاده روی های آنها کاملاً ضروری باشد. فراموش نکنیم که پیمان کینزی اولیه در دوران تولد آن فقط یک موضوع اقتصادی نظری نبود بلکه با تولید سیاسی تجویزی هم مرتبط بود. این پیمان در واقع توافقی بین دولت و سرمایه داری بود که تداوم حیات بازارهای آزاد را همراه با ساز و کارهایی برای جلوگیری از تکرار بحران های بزرگ سال های میان دو جنگ جهانی و در عین حال فراهم ساختن حمایت های جبرانی برای قربانیان بازارهای آزاد میسر ساخت.

ابزارهای سیاست گذاری که در این شرایط برای مهار رکود کشورهای توسعه یافته به کار گرفته شدند، عموماً تشویقی و انبساطی بودند: کاهش نرخ های بهره، کاهش مالیات ها و افزایش هزینه های دولت در صورت لزوم. به طور کلی، این سیاست ها کارساز واقع شدند. ولی آنها سیاست های یک عمر بازارگرای پیشانولیبرالی و دولت محورانه (اساساً مبتنی بر لیبرالیسم محکم) بودند. ایدئولوژی دهه های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ به طور فزاینده ای با این گونه اقدامات مخالفت می ورزید و بشدت از مقررات زدایی بازارهای جهانی حمایت می کرد. همان طور که استیگلیتز اخیراً اشاره کرده است، در بحران های اخیر، اقدامات و توصیه های بین المللی (به ویژه از طرف صندوق بین المللی پول و خزانه داری آمریکا) که برای کشورهای در حال توسعه انجام یا ارایه شد دقیقاً مغایر با توصیه هایی بود که برای کشورهای توسعه یافته در بحران های مشابه در زمان هایی متفاوت ارایه شد. به نظر می رسد که آنچه بحران های سال های اخیر نشان می دهد این است که نظام مالی بین المللی را نمی توان به خود واگذاشت.

● به سوی یک نظام سیاسی جهانی

برخلاف شباهت های تاریخی، اکنون پدیده نسبتاً جدیدی مشاهده می شود. عصر جهانی کنونی با عصرهای تاریخی گذشته تفاوت دارد. به علاوه، گذشته از ابعاد اقتصادی و فرهنگی شناخته شده تر آن، عناصری از یک تحول سیاسی را هم می توان مشاهده کرد.

این تحول را می توان ظهور یک «نظام سیاسی جهانی» خواند. اکنون پیوندهای محکمی بین مطرح شدن نظام سیاسی جهانی از یک سو و روندهای اقتصادی و سیاسی فرامرزی حاضر از سوی دیگر وجود دارد. ولی باید مسأله نظام سیاسی جهانی را فراتر از مسأله مدیریت جهانی دید و به بررسی مسایل تجویزی و همچنین مسایل کارایی و کارآمدی پرداخت. در اینجا دو مسأله فرعی وجود دارد که باید به آنها پرداخت.

نخست این که، متون مربوط به سیاست گذاری برای تبیین تحولات چارچوب وسیع تر کنونی کافی نیست. برای مثال، از نظر منطقی، بررسی کالاهای عمومی جهانی، شیوه های تأمین آنها و علل کمبود آنها نیز به تعریف «عامه یا مردم جهانی» یعنی مردم دارای حق برخورداری از کالاهای عمومی نیاز دارد. به گفته یکی از نویسندگان، این عامه یا مردم به طور آرمانی باید کل بشریت از جمله نسل های آینده را در برگیرد. بنابر این، بحث های محققان درباره کالاهای عمومی جهانی براساس مفهوم بشریت نه تنها به معنای مجموع افراد جهان بلکه همچنین به معنای جمعیت و جامعه ای که کالاهای عمومی باید برای آن تأمین شود، استوار است. بدون این که بخواهیم خیلی عالمانه حرف بزنیم، باید بگوییم که ظهور نظام مدیریت جهانی را تنها در این چارچوب وسیع تر معرفت شناختی و هستی شناختی می توان درک کرد.

تاکنون، مدیریت جهانی روی بهترین شیوه اجرای سیاست های اقتصادی حامی گسترش سریع اقتصاد جهانی در دهه های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ و شیوه گسترش این نظام های مدیریت به کشورهای در حال توسعه تکیه کرده است. ولی در چند سال اخیر، با ظهور یک گرایش ضدجهانی شدن بین طیف وسیعی از بازیگران غیردولتی و جنبش های اجتماعی جهانی فعال که قبلاً خارج از فرایند اصلی تصمیم گیری بین المللی بودند، برداشت جدیدی از مدیریت جهانی رواج یافته است. در سیر تکامل این برداشت های مخالف با جهانی شدن، چندین نقطه عطف مهم را می توان در پاسخ های انتقادی به پیشنهادات جهانی پیدا کرد. اکنون یک دستور کار تجویز قویتر وجود دارد که در ساختارهای موجود مدیریت نهادهای جهانی نمی گنجد. بدون یک دستور کار تجویزی برای انجام اصلاحات جدیتر، چشم انداز تداوم آزادسازی اقتصادی جهانی ممکن است بسیار بدتر از آن باشد که قبلاً به نظر می رسید.

به رغم تأیید پیچیدگی زندگی نوین و بخصوص تداوم نقش دولت های ملی به عنوان بازیگران رسمی دارای حاکمیت، برداشت های دولت محورانه سنتی درباره سیاست بین الملل باید کنار گذاشته شود. تاکنون، پیشرفت های فکری عمدتاً به شکل اصلاح نظری بوده است نه به شکل بازسازی نظری. به عنوان مثال، نهاد گرایان نولیبرال به تدریج برخی عناصر غیردولتی و فراملی را به برداشت های دولت محورانه سنتی درباره روابط بین المللی افزوده اند. به جای این اضافات و اصلاحات، باید تصویری از جهان ارایه دهیم که به مراتب بیش از آنچه بسیاری از نظریه پردازان و سیاستمداران معاصر تصور می کنند، نشانگر همبستگی و وابستگی متقابل باشد.

این ادعا آن قدر که ممکن است به نظر برسد، افراطی نیست. جوهر مفهوم «نظام سیاسی» را در مفاهیم متفاوتی می توان دید. مفاهیمی مثل مدیریت بین المللی یا جهانی، منظومه فراملی، نظام سیاسی جهانی یا حتی دولت جهانی اگر مترادف هم نباشند، حداقل به نظامی با خصوصیات یک «نظام سیاسی» اشاره دارند. همان طور که قبلاً در مورد مرحله پنجم اشاره کردیم، حتی در مطالعاتی هم که بیشتر روی سیاستگذاری تمرکز داشته اند- مثل مطالعات مربوط به سیاست عمومی جهانی در بانک جهانی و مطالعات مربوط به کالاهای عمومی جهانی در برنامه توسعه سازمان ملل متحد- روی ماهیت جهانی این فرایندها تکیه شده است. در مقاله حاضر به طور تلویحی به خصوصیات «نظام سیاسی» در مقابل مفهوم «مدیریت» اشاره کرده ایم. اکنون بهپنج ویژگی اصلی می پردازیم:

۱) آشکارتر از همه، وجود نوعی همبستگی سیاسی فزاینده است. این پدیده چند دهه قبل شناخته شد ولی این همبستگی در یک نظام سیاسی جهانی- در مقابل برداشت سنتی تر درباره نظام بین المللی- نه تنها بین کشورها بلکه بین بازیگران فراملی، درون ملی و غیردولتی نیز وجود دارد. نمونه بارز این امر، تعامل فزاینده بازیگران درون ملی با همتایان خود و بازیگران غیردولتی در کشورهای دیگر است.

۲) به طور عینی تر، شبکه همبسته و گسترده ای از برنامه ریزی و تصمیم گیری جهانی وجود دارد که سیاست هایی با ماهیت (شبه) جهانی اتخاذ می کند. نمونه های بارز این امر را در سازمان های بین المللی که در نیمه دوم قرن بیستم به وجود آمدند (بویژه در حوزه های تجارت، امور مالی و محیط زیست) می توان مشاهده کرد. ولی علاوه بر این، در ربع آخر قرن بیستم سازمان های خصوصی و غیردولتی زیادی در زندگی بین المللی ظاهر شده اند. سازمان هایی هم در دو سطح منطقه ای و بین منطقه ای فعال هستند. برای ارائه تعریفی از نظام سیاسی جهانی، اثر بخشی محدود برخی از این سازمان ها کمتر از وجود آنها اهمیت دارد.

۳) شاید جنبه دیگری از این فرایند که درک آن دشوارتر ولی به همان اندازه حایز اهمیت است، وجود یک احساس جمعی فزاینده است که به نظر می رسد مرزهای ملی را درمی نوردد. همان طور که یکی از نویسندگان می گوید، جهانی شدن به معنای آگاهی از «جهان به عنوان یک فضای واحد» است. این به معنای ظهور یک رشته ارزش های جهانی مشترک نیست بلکه به معنای ظهور این برداشت است که «جهان» همچون فضای معینی است که در آن، ارزش های مختلف می تواند به گونه ای مشروع با هم روبه رو شوند. هر چند ممکن است اجماع کامل وجود نداشته باشد، ولی تا حدودی ضرورت «گفتمان جهانی» در فضای عمومی جهانی تأیید می شود. یکی از واقعیات اساسی زندگی سیاسی بین المللی، افزایش جمعیت ها و انجمن های جهانی است که از نشست های سازمان های غیردولتی کوچک و جنبش های اجتماعی جهانی تا جلسات موسسات و نهادهای وابسته به سازمان ملل متحد را در برمی گیرند.

این جمعیت ها در سطح جهانی مسائل متنوعی از جنیست، توسعه، محیط زیست، رفاه، شهرها و امنیت تا نشست های تصمیم گیران ثروتمند و نیرومند بخش خصوصی (و دولتی) در داووس و نشست های نهاد همتای آن یعنی «مجمع جهانی اجتماعی» را در برمی گیرند. این جمعیت ها درباره اعتبار انواع اصول و رویه های جهانی بحث می کنند. و باز هر چند این بحث های عمومی جهانی ممکن است به توافق نینجامد، ولی وجود این بحثها قطعاً وجود نوعی نظام سیاسی جهانی را تأیید می کند. فقدان اجماع در اکثر این بحث های جهانی، وجود نوعی احساس جمعی در فرایندهای تشکیل دهنده نظام سیاسی جهانی در حال ظهور را رد نمی کند.

یکی از محرک های عمده برای سازماندهی زندگی سیاسی جهانی از سطوح پایین یعنی بازیگران غیردولتی و درون کشوری و همچنین بازیگران سنتی تر روابط بین الملل سرچشمه می گیرد. اگر بازیگران خصوصی مطالبات سیاسی خود از دولت های ملی را در سطح بین المللی هماهنگ کنند، این به معنای مدیریت جهانی در مفهوم سنتی آن نیست بلکه می توان آن را جهانی شدن زندگی سیاسی خواند. در واقع، برای معنادار بودن بحث درباره بین المللی شدن زندگی سیاسی همین کافی است که بازیگران ملی از طریق فرایندهای فرامرزی جامعه پذیری و یادگیری سیاست گذاری روی یکدیگر تأثیر بگذارند.

به طور خلاصه، هر چند هیچ توافقی درباره مشروعیت بسیاری از فرایندهای جهانی وجود ندارد، ولی به نظر می رسد که برداشت مشترکی درباره ظهور این فرایندها وجود دارد. نظام سیاسی جهانی فاقد مجموعه یکپارچه ای از قوانین، نهادها و رویه های جا افتاده است. ولی این به معنای تأیید برداشت واقع گرایان سنتی درباره هرج و مرج بین المللی یعنی شرایطی که در آن حداکثر می توان وجود مجموعه ضعیفی از اصول و هنجارها را انتظار داشت که بازیگران دولتی سنتی ممکن است آنها را رعایت یا نقض کنند- نیست. برعکس، در کنار هنجارها و اصولی که به دولتها جهت می بخشند، شبکه رو به رشدی از نهادها و فعالیت های تنظیمی در سطح جهانی دیده می شود که تا حدودی شبیه تحولات و پدیده هایی هستند که در طول قرون نوزدهم و بیستم در درون مرزهای دولت های دارای حاکمیت مستقل رخ نمودند. همان طور که یکی از نویسندگان نشان داده است، شواهدی از این فرایند را در توسعه سازمان های بین المللی در طول قرن بیستم می توان یافت. دولت ها و بازیگران غیردولتی ممکن است در مورد هنجارها و اصول در حال ظهور با هم اختلاف داشته باشند. ولی خود مجادله درباره ماهیت این اصول و رویه ها در مجامع جهانی و سایر عرصه های فضای عمومی جهانی ولو به طور ناخواسته باعث تکامل بیشتر نظام سیاسی جهانی می شود.

۴) تضعیف نظام سیاسی داخلی در اثر جهانی شدن باعث تقویت مقوله نظام سیاسی جهانی می شود. همان طور که قبلاً اشاره شد، یکی از آثار عمده تحکیم جهانی شدن در کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، تضعیف پیوند اجتماعی شهروندان با دولت های آنها بوده است که از زمان تثبیت نظام وستفالیایی به وجود آمده بود. هرچه نقش دولت ملی به عنوان عرصه ای برای مشارکت دموکراتیک بیشتر زیر سؤال می رود، تقاضای مشارکت دموکراتیک در سطح جهانی ممکن است قویتر شود.

۵) ما در آغاز این فرایند به سر می بریم نه در پایان آن. این بدین معنا نیست که این گونه فرایندها سابقه تاریخی نداشته یا با مانع یا چرخش روبه رو نخواهند شد بلکه بدین معناست که از زمان رم باستان و اروپای غربی دوران قرون وسطی تاکنون، روندی بلندمدت به سوی پیچیده تر و گسترده تر شدن نهادها وجود داشته است. اگر مارکس زنده بود، جهانی شدن روبنای سیاسی همراه با جهانی شدن اقتصاد را پیش بینی می کرد. اگر وبر هم زنده بود، نظریه پردازی درباره نظام سیاسی جهانی را توصیه می کرد. شکل تحول این نظام سیاسی جهانی از قبل معلوم نیست. غایت گرایی هم توصیه نمی شود. زندگی جهانی یک مسأله سیاسی است. آنچه شکل و تحول نظام سیاسی جهانی را در دهه های آینده تعیین می کند، سیاست است نه صرفاً تحولات اقتصادی و تکنولوژیک.

البته هرگونه بحث درباره ظهور یک نظام سیاسی جهانی با محدودیت هایی روبروست. در صورت فقدان ترتیبات قانونی یا هنجارهای رسمی مدون، چگونه می توان درباره وجود یک نظام سیاسی حرف زد؟ اگر چه این پرسش در برخی موارد حایز اهمیت است ولی در اینجا مناسب نیست. ترتیبات قانونی رسمی بیشتر به وجود یک دولت مربوط می شود تا به سیاست. وجود ترتیبات قانونی یا قانون اساسی یکی از عناصر نظام سیاسی است ولی یکی از عناصر تعریفی آن نیست. بعلاوه، ترتیبات قانونی به مرور زمان از طریق عرف و رویه شکل می گیرد. این ترتیبات همیشه به گونه ای رسمی مدون نشده اند. به عنوان یک مثال ساده باید گفت که اگر وجود قوانین رسمی مدون یکی از پیش شرط های اساسی نظام سیاسی بود، می توانستیم بگوییم که بریتانیا یک نظام سیاسی نیست.

همچنین شاهد نوعی ناجهانشمولی و ناهمگونی و در واقع در برخی موارد شاهد حذف کامل بخشهای بزرگی از دنیا از این فرایندها هستیم. آیا این امر هرگونه مفهوم جهانی شدن را بی اعتبار می سازد؟ شاید نه. فراگیر نبودن فرایندهای مذکور وجود آنها را نفی نمی کند. بروز این ناهمگونی قابل پیش بینی است. همان طور که یکی از نویسندگان گفته است، به نظر می رسد که ساختار سیاسی بین المللی در برخی بخش ها متکامل تر و جاافتاده تر و در بخش های دیگر نوپا و لغزان است و پیوند بخش های مختلف با یکدیگر در برخی موارد با ثبات و پایدار و در موارد دیگر ضعیف و محدود است. در واقع، این ساختار سیاسی بین المللی در کشورهای شمال و بویژه در سطح منطقه ای در اروپا بیشتر تکامل یافته است. ضعیف ترین پیوندها از بین کشورهای شمال و کشورهای جنوب (با نوعی ادغام غیرمتقارن کشورهای جنوب در اقتصاد جهانی) و بین دولتها و بازیگران غیردولتی در جنوب (با پیوندهایی غالباً بسیار توسعه نیافته) می بینیم.

● نتیجه گیری

جهانی شدن باعث شده است که ما به بازاندیشی درباره ماهیت بازار و دولت پرداخته و به تدریج به بازاندیشی درباره ماهیت سیاست نیز بپردازیم. ولی ما در مراحل اولیه این فرایند تحلیلی و تجویزی به سر می بریم. دستور کار مدیریت جهانی در مراحل چهارم و پنجم که خصلتی از بالا به پایین داشت، از این برداشت متأثر بود که مدیریت اساساً به معنای تأمین مؤثر و کارآمد کالاهای عمومی است. هر چند این امر به خودی خود بد نیست ولی ماهیت نارسای این گونه استراتژی را کتمان می سازد. بهبود تأمین کالاهای عمومی از طریق افزایش شفافیت و کاهش هزینه های معاملات یکی از شرط های لازم و نه کافی برای بهبود مدیریت جهانی است. تاکنون کسری دموکراتیک ذاتی این رویکرد و عدم مشروعیت آن برای دریافت کنندگان احتمالی کالاهای عمومی به اندازه کافی مورد توجه قرار نگرفته است. همان طور که قبلاً استدلال کرده ام، این امر تا حد زیادی معلول نارسایی های برداشت نهادی لیبرال از مدیریت جهانی است که اکنون بر دستور کار سیاست گذاری بین المللی حاکم است و روی فرایند و روش تکیه می کند.

نارسایی رویکرد نهادی لیبرالی متأثر از مدل های بازیگر عقلایی این است که اغلب تصویر ناقصی از نحوه تأثیرگذاری سیاست بر این گونه فرایندها ارائه می دهد. در واقع، مفهوم مدیریت جهانی به معنای کارایی و کارآمدی براساس برداشت بسیار کهنه ای درباره تفاوت سیاست با سیاستگذاری عمومی یا دولتی استوار است. در اینجا، مدیریت جدا از سیاست در نظر گرفته شده و به همین دلیل برداشت مذکور محکوم به شکست به نظر می رسد. سیاست زدایی به معنای بدفهمی نحوه شکل گیری ساختارهای جوامع به وسیله عملکرد سیاست است. دستور کار جاری مدیریت جهانی از نخبگان سیاست گذار غیرسرزمینی و فراملی الهام گرفته و از تقاضاهای فزاینده حاشیه نشین ها غافل است و عمدتاً به همین دلیل است که چندان به تأثیر سیاست هویت و اهمیت پیوندهای اجتماعی در درون جوامع توجه ندارد. در اینجا به این مسأله هم توجه نمی شود که چگونه جهانی شدن باعث گسستن بسیاری از پیوندهای اجتماعی سنتی گشته ولی شالوده جدیدی برای همبستگی به وجود نمی آورد. در این شرایط تحقق مدیریت جهانی کارآمد و مشروع بدون یک احساس جمعی جهانی بعید به نظر می رسد. مدیریت واقعی به کشمکش سیاسی بر سر مسائلی مثل توزیع و عدالت نیز مربوط می شود. مدیریت واقعی به جای تأمین صرف کالاهای عمومی از بالا به پایین، به تقویت جوامع از پایین به بالا نیز می پردازد. این مسائل گذشته از بحث های لفظی هنوز هم برای سیاست گذاران جهانی جزو مسائل غامض تلقی می شوند. آنها یا نادیده گرفته می شوند یا نامربوط تلقی می شوند. توزیع جهانی ثروت و فقر در حال حاضر در دستور کار مدیریت جهانی قرار ندارد. ولی در حالی که مدیریت به انتخاب و تصمیم گیری مربوط می شود، بسیاری از متخصصان در نهادهای بین المللی، بویژه متخصصان اقتصادی، کار خود را غیر سیاسی و فنی تلقی می کنند.

من نمی خواهم مهارت فنی را طرد کنم. ولی همان طور که خوب می دانیم، اگر همان قواعد و روش های رفتاری که نهادها می کوشند در یک عرصه عمومی جهانی در حال ظهور به کار بندند، در عرصه عمومی داخلی هم به کار گرفته می شد، سیاست در درون کشورها عمل نمی کرد. ما به یک عرصه عمومی جهانی نیاز داریم که در آن، نوعی گفت و گو و مشورت بین قانون گذاران و دیگران وجود داشته باشد، بدان گونه که نظریه پردازان جهان گرا پیش بینی می کردند. ولی گسترش نظام دموکراتیک از سطح ملی به سطح جهانی آسان نیست. برای شهروندان، مبارزه با تصمیم گیری های دولتی در داخل کشورها به اندازه کافی دشوار است و این کار در بیرون از مرزهای ملی همیشه دشوارتر است.

تفاوت اصلی بین دو حوزه داخلی و بین المللی این است که هنجارهای بنیادی و ترتیبات خصوصی مهمی که دستمایه سیاست را در حوزه داخلی تشکیل می دهند در سطح جهانی چندان توسعه نیافته اند. از مسائل دشوار که در سطح جهانی نادیده گرفته می شوند، در سطح داخلی به راحتی نمی توان طفره رفت. دلیل این امر آن است که سیاست در مقابل مدیریت- پیشرفته تر است و در آن، مجاری بیشتری برای تعامل، کشمکش و سازش وجود دارد. این پرسش توزیعی لاسول که «چه کسی چه چیزی را چه وقت، چگونه و کجا به دست می آورد» از سیاست بین المللی اقتصاد جهانی رخت بربسته است. این درست زمانی رخ می دهد که تضعیف دولت ها و گسترش جغرافیایی اقتصاد باعث ایجاد روابط متقاطع جدیدی بین بازیگران محلی و جهانی می شود که مسائل و پرسش های مذکور را به شالوده سیاست بین الملل در سده جدید تبدیل می سازد. بازیگران بانفوذ جامعه سیاست گذار جهانی و نهادهای بین المللی به عنوان مراکز مهم سیاست گذاری همچنان از پرسشهای لاسول طفره رفته یا حداقل به طور جدی به آنها نمی پردازند. اگر از یک دیدگاه تاریخی بلندمدت تر بنگریم، به خوبی می توان نتیجه گرفت که آنها همچون گذشته فقط رویارویی با این پرسشها را به تعویق می اندازند.

سایت آینده نگر

توسط مهدی یاراحمدی خراسانی

http://athir.blogfa.com