تجربه ایران در برنامه ریزی اقتصادی

آیا دوران برنامه های توسعه اقتصادی به پایان رسیده است

ایران از جمله کشورهای جنوب است که دولت در آن برای شکستن دور باطل فقر و دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی رو به برنامه‌ریزی اقتصادی آورد.

ایران از متقدمان و مبتکران برنامه‌ریزی اقتصادی در کشورهای توسعه‌نیافته ‌است. اصطلاح دایره خبیثه فقر یا شکستن دور باطل فقر به کمک برنامه را برای اولین‌ بار ابوالحسن ابتهاج یکی از مبلغان، مدافعان و معماران اصلی برنامه‌ریزی اقتصادی ایران به کار برد و پس از آن در مراکز آکادمیک اقتصادی جهان، مبنای ایده‌های لزوم داشتن برنامه‌ریزی اقتصادی با حضور دولت جهت ایجاد فرآیند توسعه در کشورهای ‌جنوب شد.

ابتهاج تحصیلکرده رشته اقتصاد در فرانسه و از شیفتگان نظرات کینز بود و از هر فرصتی برای تبلیغ و زمینه‌سازی جهت شروع برنامه‌ریزی در ایران استفاده می‌کرد. تبلیغ ابتهاج از برنامه و نتایج آن به قدری دامنه‌دار بود که ناظران خارجی را نیز تحت‌تاثیر قرار‌داد؛ به طوری که در روزنامه هرالد تریبیون ۱۲ مارس ۱۹۴۷ آمده ‌است: ابتهاج این مکتب (برنامه‌ریزی) را با انرژی بی‌پایانی تبلیغ می‌کند و قوام [نخست وزیر وقت] و شاه هر دو مشتاقانه هواخواه آن شده‌اند. همچنین ابتهاج در سخنرانی خود در کنفرانس بین‌المللی صنعتی۱۹۶۱ که در شهر سانفرانسیسکو تشکیل ‌شده‌ بود درباره برنامه‌ریزی می‌گوید: «اگر کشورهای عقب‌مانده بخواهند دور باطل فقر و رکود را در هم بشکنند، برای سرمایه‌گذاری در حدی که لازم‌ است، ناگزیرند دست به برنامه‌ریزی ملی بزنند. برنامه‌ریزی به عهده دولت است، اما دولت تنها شروع‌کننده فعالیت‌های نوین، موتور اصلی رشد، منشا اصلی نوآوری و ایجاد شرکت‌های بزرگ و ... خواهد بود» (توفیق، ۱۳۸۵).

اولین برنامه عمرانی ایران جهت دریافت وام از بانک جهانی در اوایل سال ۱۳۲۶ توسط یک شرکت مهندس مشاور خارجی به نام «موریسن نودسن» زیر عنوان «برنامه توسعه و عمران ایران» تهیه، ولی به دلیل کمبود اعتبارات لازم (عدم موفقیت در دریافت وام از بانک جهانی و کاهش درآمدهای نفتی) به مرحله اجرا نرسید (موریسن نودسن، ۱۳۲۶). پس از این ناکامی، هیات دولت ایران تصمیم به تهیه یک برنامه توسعه متناسب با توان مالی کشور گرفت.

برنامه اول عمرانی در سال ۱۳۲۶ توسط هیات دولت وقت با بهره‌گیری از برنامه مشاوران موریسن نودسن برای یک دوره هفت‌ساله تهیه شد که شروع آن از اول مهر ماه ۱۳۲۷ و پایان آن ۳۱ شهریور ۱۳۴۱ انتخاب شده بود. برنامه اول، مجموعه‌ای است از طرح‌های عمرانی مورد نیاز کشور که ارتباط منسجمی با هم نداشتند و هدف رشد مشخصی برای برنامه انتخاب نشده‌است. اجرای برنامه برعهده سازمان تازه تاسیس و مستقل سازمان برنامه نهاده شده‌بود (بانک ملی، ۱۳۲۷). دوران اجرای برنامه اول همزمان است با تحولات و تنش‌های سیاسی داخلی و خارجی ایران در اواخر دهه۱۳۲۰ و اوایل دهه۱۳۳۰ و در نتیجه اعتبارات برنامه به خصوص از بخش نفت و استقراض خارجی تحقق نیافت و در سال ۱۳۳۳، برنامه توسط رییس‌تازه ‌انتخاب‌شده‌سازمان‌برنامه، ابوالحسن ابتهاج، خاتمه یافته اعلام شد و نزدیک به۸۰‌درصد اعتبارات آن به برنامه دوم منتقل شد (حاج‌یوسفی، ۱۳۷۸)

برنامه دوم عمرانی برای اجرا در مدت ۷ سال به تصویب مجلس شورای ملی رسید. الگوی برنامه دوم غیرجامع است و دارای هدف رشد در سطح کلان اقتصادی نبود و مانند برنامه اول از جمع کردن طرح‌های عمرانی مورد نیاز کشور که باهم ارتباط و انسجام چندانی نداشتند، تشکیل شده‌ بود. اهداف برنامه دوم از جمله افزایش تولید، بهبود و تکثیر صادرات، تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور و ترقی کشاورزی، صنایع و اکتشاف و بهره‌برداری از معادن و ثروت‌های زیرزمینی و تکمیل وسایل ارتباطی، اصلاح امور بهداشت‌عمومی و انجام هر نوع عملیاتی برای عمران کشور، بالا بردن سطح فرهنگ و زندگی افراد و بهبود وضع معیشت ‌عمومی، انتخاب ‌شده ‌است (سازمان برنامه، ۱۳۴۳). از مهم‌ترین دستاوردهای برنامه دوم می‌توان از ساخت سه سد بزرگ کرج، سفید‌رود و دز و تکمیل سد‌کرخه و ساخت دو سد کوچکتر گلپایگان و بمپور، ساخت و راه‌اندازی چهار فرودگاه مهرآباد، اصفهان، شیراز و آبادان، ساخت و تکمیل حدود ۹۰۰ کیلومتر راه آهن و حدود ۲۵۰۰ کیلومتر راه آسفالته، افزایش ظرفیت بندر انزلی، خرمشهر و بندر‌امام (شاهپور) نام برد. براساس آمارهای بانک مرکزی، رشد اقتصاد ایران در چهار سال آخر برنامه دوم حدود ۵درصد در سال برآورد‌شده است.

برنامه سوم عمرانی برای اجرا در مدت ۵/۵ سال (اول مهر ۱۳۴۱تا ۲۹ اسفند ۱۳۴۶) به تصویب مجلس شورای ملی رسید. برنامه سوم را به دلیل بهره‌گیری از تئوری‌های علم اقتصاد، روابط بین متغیرهای اقتصاد کلان و بخش‌های اقتصاد ملی و همچنین تعیین نرخ رشد تولید ناخالص داخلی، می‌توان اولین برنامه توسعه اقتصادی ایران نامید.

الگوی برنامه سوم، برنامه‌ریزی جامع اقتصادی و استراتژی آن جایگزینی واردات با حمایت از صنایع داخلی و رشد اقتصادی ۶‌درصد در سال در طول برنامه و دستیابی به رشد حدود ۴۱‌درصد تولید ناخالص داخلی کشور در افق برنامه انتخاب شده بود (سازمان برنامه، ۱۳۴۶۱). برنامه سوم اگرچه در تامین اعتبارات و نیروی کار ماهر با مشکلاتی روبه‌رو بود، ولی اقتصاد کشور موفق به دستیابی به رشد ۳/۸‌درصد در سال در طول دوران برنامه و رشد ۴۹درصد درآمد ملی در پایان برنامه شد که نشان از موفقیت نسبی برنامه دارد.

برنامه چهارم عمرانی برای اجرا در مدت ۵ سال (۱۳۵۱-۱۳۴۷) به تصویب مجلسین رسید. الگوی برنامه چهارم، برنامه‌ریزی جامع اقتصادی و ارشادی با استفاده از الگوی اقتصادسنجی و استراتژی برنامه، جایگزینی واردات و رشد تولید ملی به کمک سرمایه‌گذاری خصوصی و دولتی و ثبات قیمت‌ها است.

اهم اهداف برنامه عبارت است از: توزیع عادلانه‌تر درآمدها از راه تامین کار و گسترش خدمات اجتماعی و رفاهی، کاهش نیاز کالا به خارج از کشور از طریق افزایش قدرت تولید داخلی، رفع احتیاجات اساسی و تسریع در رشد بخش کشاورزی، تنوع بخشیدن به کالاهای صادراتی، بهبود خدمات اداری از طریق تحول نظام اداری. هدف رشد اقتصادی برنامه، رشد ۹‌درصد در سال در طول برنامه و دستیابی به رشد حدود ۵۴درصد درآمد ملی در افق برنامه انتخاب شده ‌است (سازمان‌برنامه). دستاورد برنامه ‌چهارم ایجاد رشد اقتصادی حدود ۲/۱۱‌درصد در سال در طول برنامه بود.

در برنامه چهارم، مصرف بخش‌ خصوصی از رشد ۹‌درصد و بخش‌ عمومی ۲۳‌درصد در سال برخوردار شدند و تنها بخش‌ کشاورزی نتوانست به اهداف پیش‌بینی‌شده دست‌یابد. از نکات قابل ذکر در برنامه‌چهارم، توجه به نظریه قطب رشد در برنامه‌ریزی است که پایه‌گذاری اکثر قطب‌های صنعتی کشور از جمله اراک‌، تبریز، اصفهان و شیراز از نتایج آن است. در یک نگاه کلی به عملکرد برنامه چهارم از نظر تحقق اهداف انتخاب ‌شده نرخ رشد و بهره‌وری اقتصاد ملی، دستاوردهای برنامه، فراتر از انتظار بوده است و اقتصاد ایران یک دوران طلایی را پشت سر گذاشته است.

برنامه پنجم عمرانی برای اجرا در مدت ۵ سال (۱۳۵۶-۱۳۵۲) به تصویب مجلس رسید. هدف اصلی برنامه در سطح کلان رشد‌ اقتصادی ۲/۱۱درصد در سال (۷۱درصد در افق برنامه) تعیین شده بود. هدف‌های‌ کمی و چارچوب مالی برنامه با توجه به نیاز توسعه اقتصادی و اجتماعی مناطق مختلف کشور و ناهماهنگی رشد و توسعه اقتصادی بین مناطق مختلف، ایجاد تحول اداری و تمرکز‌زدایی از مرکز کشور با تفویض اختیارات در امور اجرایی و تامین نیروی انسانی به مراکز مناطق کشور (استان‌ها) تعیین شده‌ است. الگوی برنامه، برنامه‌ریزی جامع اقتصادی و شامل دو بخش دولتی و خصوصی و ایجاد شرکت‌های دولتی است و استراتژی برنامه، افزایش سرمایه‌گذاری و رشد تولید ملی، جایگزینی واردات، پی‌ریزی صنایع سنگین و کاهش رشد جمعیت است (سازمان برنامه، ۱۳۵۱).

به دلیل جهش قیمت جهانی نفت خام در اوایل دهه ۱۳۵۰ و به تبع آن افزایش درآمدهای ارزی ایران، جهت هزینه‌ کردن درآمدهای نفتی، برنامه پنجم توسعه اقتصادی در مرداد ماه سال ۱۳۵۳ مورد تجدید نظر قرارگرفت و اعتبارات ‌برنامه به حدود دو برابر افزایش ‌یافت و هدف رشد رویایی ۹/۲۵‌درصد در سال برای برنامه انتخاب شد (سازمان برنامه، ۱۳۵۳). دستاوردهای برنامه‌پنجم در سه‌سال اول‌برنامه یعنی در سال‌های ۱۳۵۲، ۱۳۵۳ و ۱۳۵۴ طبق حساب‌های ملی وقت، رشد تولید ناخالص داخلی بدون نفت به قیمت‌های ثابت به ترتیب ۶/۱۶، ۷/۱۶ و ۶/۱۸درصد بوده (مرکز آمار ایران، ۱۳۵۵).

ارقام رشد اقتصاد ملی اگرچه با رشد پیش‌بینی‌شده در برنامه پنجم تجدید نظر شده یعنی ۹/۲۵‌درصد در سال فاصله دارد، اما رشد بالایی است. در دو سال پایانی برنامه از رشد اقتصادی کشور کاسته شده به طوری که در گزارش‌های اقتصادی که بعد از انقلاب انتشار یافته، رشد تولید ناخالص داخلی اقتصاد ایران در برنامه پنجم بدون نفت به‌طور متوسط ۱۵درصد در سال برآورد شده ‌است. (اداره حساب‌های اقتصادی، ۱۳۶۰) در دوران برنامه‌پنجم با افزایش بی‌سابقه درآمدهای نفتی ایران، افزایش اعتبارات برنامه‌پنجم فراتر از ظرفیت اقتصاد ایران تعیین شد و رشد ناهماهنگ بخش‌های اقتصادی کشور را در پی داشت و باعث بروز تنگناهایی در تمام بنیان‌های اقتصادی و اجتماعی کشور گردید.

برنامه ششم عمرانی ایران برای اجرا در مدت پنج سال (۱۳۵۷ تا ۱۳۶۲) تهیه شد. در برنامه ششم، دو نوآوری در برنامه‌ریزی صورت گرفته‌ بود که عبارتند از «آینده‌نگری ده‌ساله برای یافتن چشم‌انداز بلند‌مدت توسعه کشور» و «برنامه آمایش سرزمین برای افق ‌۲۰‌ساله». الگوی برنامه‌ششم، برنامه‌ریزی جامع اقتصادی و استراتژی برنامه، رشد ارگانیک اقتصاد کشور، جایگزینی واردات همراه با سیاست‌های صرفه‌جویی ملی جهت کاهش تقاضا، انتخاب شده‌ است. برنامه ششم بنا به شرایط خاص کشور در سال شروع برنامه (۱۳۵۷) و پیروزی انقلاب اسلامی در بهمن ۱۳۵۷، عملیاتی نشد.

برنامه صفر توسعه: پس از پیروزی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷ با تغییر رژیم سیاسی ایران، تشکیل دولت جمهوری اسلامی و ثبات نسبی آن، سازمان ‌برنامه و بودجه، فعالیت‌ برای تهیه برنامه‌های توسعه اقتصادی کشور را از سرگرفت. اولین برنامه توسعه پس از انقلاب در سال ۱۳۶۱ برای اجرا در دوره (۶۶- ۱۳۶۲)، تهیه و به تایید شورای اقتصاد و به دنبال آن در تیر ماه سال ۱۳۶۲ به تصویب هیات دولت رسید و تقدیم مجلس شد (بانکی، ۱۳۶۵). برنامه پس از رسیدن به مجلس و بررسی‌های مقدماتی در مجلس شورای اسلامی بنا به مجموعه شرایط کشور در آن دوران، متوقف ماند و به تصویب مجلس نرسید و امکان اجرا نیافت. این برنامه بعدها به برنامه ‌صفر‌توسعه معروف شد.

از شمار نکات مهم این برنامه «تدوین برنامه بازسازی مناطق جنگی بود» (صادقی تهرانی، ۱۳۷۷). پس از عدم موفقیت سازمان‌ برنامه ‌و بودجه در تصویب برنامه ‌صفر‌ توسعه، تهیه و تصویب برنامه‌های توسعه تا سال ۱۳۶۸ متوقف ماند. بدین‌ترتیب از سال ۱۳۵۷ تا سال ۱۳۶۸ هیچ برنامه میان مدت توسعه اقتصادی در ایران تصویب نشد و عملا اقتصاد کشور بیش از یک‌ دهه فاقد یک برنامه توسعه بود و بدون داشتن برنامه میان مدت، اداره شد.

برنامه اول توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران پس از ایجاد تغییر و تحولات در نظام اداری کشور، پایان جنگ و روی کارآمدن دولت سازندگی، در سال ۱۳۶۸ در یک ماده واحده و۵۲ تبصره برای اجرا در مدت ۵ سال (۱۳۷۲- ۱۳۶۸) تهیه و به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در مجموعه اهداف ده‌گانه این برنامه، ساماندهی فضایی و توزیع جغرافیایی جمعیت و تمرکز‌زدایی از تهران مطرح شده است.

در جدول‌های پایان سند برنامه، هدف برنامه رشد اقتصادی سالانه ۱/۸‌درصد در سال و تولید سرانه با توجه به رشد جمعیت (۲/۳‌درصد در سال)، سالانه ۹/۴‌درصد انتخاب شده است. الگوی برنامه، برنامه‌ریزی جامع اقتصادی و استراتژی برنامه جایگزینی واردات با حمایت از صنایع داخلی و کاهش وابستگی به درآمد نفت تعیین شده‌است (سازمان برنامه، ۱۳۶۸‌). بنا به گزارش حساب‌های ملی در عمل ضمن اینکه در سه سال اولیه اجرای برنامه، رشد اقتصادی به ترتیب ۵/۵، ۶/۱۳ و ۵/۱۲‌درصد است در دو سال آخر برنامه رشد اقتصادی به ترتیب به ۷/۴ و ۸/۱‌درصد تنزل می‌یابد. دستاورد برنامه اول توسعه ایجاد رشد متوسط سالانه ۳/۷‌درصد در سال برای اقتصاد ملی که نشان از عدم موفقیت نسبی برنامه به خصوص در سال‌های پایانی آن است.

با پایان برنامه اول توسعه در سال ۱۳۷۲ با توجه به بروز مشکلاتی برای اقتصاد ملی از جمله تورم دو رقمی و به دنبال آن ایجاد موانع در اجرای برنامه اول، تا سال ۱۳۷۴ تصویب و اجرای برنامه دوم توسعه به تاخیر افتاد و عملا اقتصاد کشور یک سال دیگر بدون داشتن برنامه توسعه اداره شد.

برنامه دوم توسعه در یک ماده واحده و ۱۰۱ تبصره برای اجرا در مدت ۵ سال (۱۳۷۸-۱۳۷۴) تهیه شد. هدف رشد سالانه اقتصادی ۱/۵‌درصد در طول برنامه تعیین شده بود. اهداف شانزده‌گانه برنامه شامل «عدالت اجتماعی، رشد فضائل براساس اخلاق اسلامی، افزایش بهره‌وری، تربیت نیروی انسانی، رشد و توسعه پایدار، تخصیص بهینه منابع و امکانات عمومی برای ارتقای توسعه استان‌ها و مناطق پایین‌تر از میانگین به حد نصاب متوسط کشور، اتخاذ تصمیمات سازگار جهت محرومیت‌زدایی و رفع عدم تعادل‌های منطقه‌ای» بود.

الگوی برنامه دوم، برنامه‌ریزی جامع اقتصادی و استراتژی برنامه، رشد و توسعه پایدار، حمایت از صنایع داخلی و کاهش وابستگی به درآمد نفت انتخاب شده بود (سازمان برنامه‌و بودجه، ۱۳۷۴). دستاورد برنامه دوم بنا به گزارش‌های اقتصادی مراکز رسمی کشور، دستیابی به رشد اقتصادی سالانه ۷/۵‌درصد در سال در طول دوران برنامه که موفقیت برنامه در دستیابی به اهداف برنامه را نشان می‌دهد، اگرچه بسیاری از صاحب‌نظران اقتصادی اعتقاد دارند، اقتصاد ایران بدون برنامه با مجری‌گری دولت، استعداد رشد بیش از ۶‌درصد در سال را دارد که نشان از ناکارآمدی برنامه است.

برنامه سوم توسعه در۳ بخش، ۲۶ فصل و ۱۹۹ماده برای اجرا در مدت ۵ سال (۱۳۸۳-۱۳۷۹) تهیه شد. هدف برنامه‌سوم، رشد اقتصادی (رشد تولید ناخالص داخلی) سالانه ۶‌درصد انتخاب شده بود. این رشد، حداقل رشدی است که برنامه‌ریزان برای اقتصاد ایران قابل قبول دانسته‌اند. میانگین رشد سرمایه‌گذاری در این دوران ۱/۷‌درصد (بخش خصوصی ۵/۸ و دولتی ۵‌درصد) تعیین شده‌ که تحقق آن نیازمند پس‌انداز‌ عمومی از طریق ایجاد امنیت اقتصادی و قضایی مطمئن و جلب اعتماد‌عمومی نسبت به سیاست‌های کلان اقتصادی دولت است (سازمان برنامه و بودجه، ۱۳۷۸). برنامه سوم در دستیابی به اهداف خود در کنترل تورم و ایجاد رشد اقتصادی با موفقیت نسبی همراه بوده است. رشد سالانه اقتصادی طی دوران برنامه بر‌اساس آمارهای بانک مرکزی حدود ۴/۵‌درصد؛ یعنی کمی کمتر از هدف ۶‌درصد بوده است.

برنامه چهارم توسعه در ۶ بخش، ۱۵ فصل و ۱۶۱ ماده تهیه و در تاریخ ۱۶/۸/۱۳۸۳ برای اجرا در دوره پنج‌ساله (۱۳۸۸-۱۳۸۴) تهیه شد. هدف رشد برنامه ۸‌درصد در سال در طول برنامه انتخاب‌شده‌ بود.

از نکات بدیع برنامه چهارم در برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب، توجه به آمایش سرزمین، توازن منطقه‌ای و حفاظت از محیط‌زیست در فصل ۵ و ۶ از بخش دوم برنامه چهارم است (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، ‌۱۳۸۳). برنامه چهارم در عمل موفق به دستیابی به اهداف تعیین‌ شده از جمله کنترل تورم و ایجاد رشد اقتصادی نشد. دستاورد برنامه‌چهارم بر‌اساس آمارهای منتشر‌ شده بانک مرکزی در ۳ سال اول برنامه حدود ۵/۴درصد رشد بود که بر‌اساس برآوردهای مراکز علمی ملی و بین‌المللی در دو سال پایانی به حدود ۳‌درصد کاهش ‌یافته است که نشان از عدم موفقیت و ناکارآمدی مکانیسم برنامه است.

جهت کامل شدن مجموعه مطالب ذکر شده در باره تجربه برنامه‌ریزی ایران بهتر است مشکلات کم و بیش مشابه تجربه سایر کشورهای دیگر دارای برنامه را هم ذکر کرد که از مهم‌ترین آنها می‌توان به تورم ناشی از سرمایه‌گذاری در طرح‌های زیربنایی در برنامه دوم، کمبود نیروی انسانی با تجربه و متخصص در برنامه‌سوم، عدم ‌تعادل‌های منطقه‌ای و مهاجرت‌های گسترده از نقاط پیرامونی به مراکز رشد در برنامه ‌چهارم، عدم ‌تعادل‌های بین بخشی و تورم دورقمی ناشی از سرمایه‌گذاری‌های گسترده در برنامه‌پنجم، تورم، افزایش بیکاری و کند شدن رشد تولید ناخالص داخلی در برنامه‌های ششم تا نهم، فشار تقاضا جهت افزایش واردات، رشد مداوم اندازه دولت و افزایش سهم و بودجه دولت در تولید ناخالص‌ داخلی طی همه برنامه‌ها نام برد. دولت و برنامه‌ریزان ایران برای مقابله با مجموعه مشکلات که مهم‌ترین آنها ذکر شد، سیاست‌های گسترش سرمایه‌گذاری‌های دولتی به خصوص در امور زیربنایی، افزایش تولیدات داخلی، کنترل و جایگزینی واردات، گسترش ‌آموزش، کنترل قیمت‌ها و توزیع انواع یارانه‌ها را به‌کار گرفتند.

همچنین برای کاهش مشکلات عدم‌تعادل‌های بین بخشی و منطقه‌ای و بن‌بست توسعه نیز راهکار برنامه توسعه منطقه‌ای و محلی در دستور کار قرار گرفت که از مهم‌ترین آنها می‌توان به برنامه عمران منطقه‌خوزستان در دوران برنامه دوم عمرانی، عمران مناطق قزوین، گرگان و کهکیلویه و بویراحمد در برنامه سوم عمرانی، برنامه‌توسعه منطقه خراسان بزرگ، کرمانشاهان و بندرعباس بزرگ در دوران برنامه چهارم عمرانی، منطقه‌ای کردن برنامه ملی و طرح آمایش سرزمین در برنامه‌پنجم عمرانی و برنامه توسعه استانی برای اکثر استان‌های کشور در دوران برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب را ذکر کرد.

جمع‌بندی عملکرد اجرای ۹ برنامه‌توسعه اقتصادی ایران نشان از آن دارد که تجربه برنامه‌ریزی متمرکز اقتصادی ایران نیز همانند فرآیند تجربه جهانی برنامه‌ریزی در دو دهه شروع آن به ایجاد تحرک و رشد در اقتصاد گرفتار در دایره خبثه فقر شده و در دهه سوم آن، موفق به ایجاد رشد سریع دو رقمی شده و از دهه چهارم به بعد، در مشکلات خود آفریده از جمله توسعه نامتوازن، مهاجرت از مناطق پیرامون به ‌سمت مرکز رشد، حاشیه‌نشینی در اطراف شهرها، ازدحام، آلودگی و تخریب محیط‌زیست و نهایتا رشد نزولی و رکود اقتصادی گرفتار شده‌است. مدیران برنامه‌ریزی ایران جهت مقابله با پیامدهای ناگوار برنامه‌ریزی متمرکز دولتی و برون‌رفت از این شرایط نامطلوب در حال گسترش، دست به اقدامات کم و بیش مشابه سایر کشورهای دیگر زده‌اند. از جمله این اقدامات می‌توان از برنامه‌های توسعه منطقه‌ای از برنامه سوم عمرانی، برنامه‌های آمایش سرزمین از برنامه پنجم عمرانی، تغییر برنامه‌ها از عمرانی به توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی از برنامه ششم (اول توسعه)، توجه به مدیریت تخصیص منابع (مدیریت و برنامه‌ریزی) از برنامه نهم (چهارم توسعه) و تغییر برنامه توسعه اقتصادی-اجتماعی و فرهنگی به «عدالت و پیشرفت» در برنامه دهم (پنجم توسعه) نام برد. دست زدن به اصلاحات ذکر شده اگرچه بی‌تاثیر نبوده است، ولی نشانه‌‌های معنی‌دار و کافی از آنکه اثر لازم در ایجاد تحرک اقتصادی جهت دستیابی به اهداف برنامه‌ها را داشته باشند، وجود ندارد، زیرا با گذشت زمان، دستاورد برنامه‌ها روبه‌افول گذاشته و به‌‌رغم افزایش سرمایه‌گذاری و تحریک تقاضا از ناحیه درآمدهای خارج از برنامه یعنی درآمدهای نفتی، عملکرد برنامه‌ها از اهداف انتخاب شده بیشتر فاصله گرفته ‌است.

● جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

گروه زیادی از کشورهای جهان از اوایل قرن بیستم جهت عبور از مشکلات و نابسامانی اقتصادی از جمله مالکیت دولت بر منابع تولید‌، بحران ناشی از رکود عمیق در نظام بازار، نابسامانی و تخریب زیربناهای اقتصادی به دلیل وقوع دو جنگ جهانی، توسعه ‌نیافتگی و اقتصاد سنتی متکی بر منابع طبیعی، رو به برنامه‌ریزی اقتصادی آوردند. سازوکار برنامه‌ریزی در اغلب کشورها سبب عبور از بحران شد، ولی به‌‌رغم تلاش و تحقیقات گسترده محققین و صاحب‌نظران این حوزه، نتوانست مسیر تازه‌ای برای افزایش ثروت ملت این کشورها بگشاید و بدیل مناسبی برای تئوری‌های اقتصادی آدام‌اسمیت و پیروان او شود که علم اقتصاد را از علم معاش به علم افزایش تولید و انباشت ثروت ارتقا دادند.

برنامه‌ریزی اقتصادی و حضور دولت در اقتصاد که در دهه‌های میانی قرن بیستم محبوبیت گسترده‌ای در کشورهای دارای نظام اقتصادی متکی بر بازار و به خصوص در کشورهای جنوب با ‌ارائه مدل‌های توسعه کسب‌ کرده بود، در دو دهه پایانی قرن بیستم زیر سوال رفت و به کلی مقبولیت خود را از دست داد و کشورهایی که در توانایی اقتصاد بازار شک و تردید نشان دادند از قافله تولید، انباشت ثروت و توسعه جامانده‌اند و ضریب اهمیت آنها در معادلات اقتصاد جهانی کاهش یافت. در دهه‌آخر قرن بیستم و دهه اول قرن بیست‌و‌یکم همه کشورها، سازوکار برنامه‌ریزی متمرکز اقتصادی را رها‌ کردند، به جز معدود کشورهای باقیمانده از دوران و اردوگاه کمونیزم و ایران که در مالکیت منابع تولید و میزان مداخله دولت در مکانیزم اقتصاد، تفاوت معنی‌داری با آنها ندارد.

قدمت داشتن برنامه اقتصادی متمرکز در ایران سبب شده‌است که گروه زیادی از مدیران ارشد اقتصادی و اجرایی کشور نداشتن برنامه و عملیاتی نشدن برنامه پنجم را در شروع سال ۱۳۸۹ در حد یک ضایعه برای اقتصاد کشور تلقی کنند، به‌‌رغم آنکه در نیم قرن گذشته در سال‌های بدون برنامه، نوسان معنی‌داری در روند اقتصاد ایران به سبب نداشتن برنامه متمرکز، رخ نداده است و در سال‌های اخیر داشتن برنامه تنها سبب شده، دولت بخشی از زمان و انرژی خود را جهت تطبیق برنامه با عملکرد خود، هدر دهد. بررسی عملکرد اقتصاد ایران از جمله نرخ رشد تولید ناخالص ملی و به خصوص درآمد سرانه (بدون نفت) در دوران بعد از انقلاب نشان از آن دارد که دولت‌هایی که مداخله وسیع و گسترده‌تر با صرف انرژی بیشتر در حوزه ‌اقتصاد داشته‌اند، موفقیت کمتری در این حوزه نصیب‌شان شده‌است. با توجه به مجموعه مطالب ذکر شده می‌توان پذیرفت که مکانیزم برنامه‌ریزی متمرکز جهت هدایت و مدیریت اقتصاد ملی، مربوط به قرن گذشته‌است و دوران مقبولیت آن به سر آمده است و جهت دستیابی به یک اقتصاد ملی پویا و افزایش رفاه ملی، باید در جهت ایجاد اقتصاد مبتنی بر اصول بازار رقابتی تلاش کرد.

حال چنانچه مسوولان، دولت، مدیران، تصمیم‌سازان و تصمیم‌گیران اقتصاد ایران اصرار به داشتن برنامه متمرکز دارند، جهت کاهش آثار منفی برنامه بر اقتصاد ملی، توصیه می‌شود به نکات زیر که از جمله عوامل ناکامی، ناکارآمدی و کم ‌اثر شدن برنامه‌های گذشته‌ است‌، توجه داشته باشند:

۱) دوره برنامه‌ها بهتر است چهار ساله باشد تا با دوره مسوولیت دولت و تیم اقتصادی آن، همخوانی و هماهنگی داشته باشد.

۲) برنامه‌ بهتر است ارشادی باشد و به قانون تبدیل نشود تا بخشی از انرژی دولت‌ها صرف اصلاح و تغییر آن نشوند.

۳) هدف برنامه واحد، متناسب با امکانات و سایر اهداف مورد نظر سازگار با هدف اصلی و همگی مبتنی بر تئوری‌های علم اقتصاد انتخاب شوند.

۴) برنامه بهتر است غلطان باشد، یعنی امکان تغییر اهداف و سازوکار آن در طول برنامه بر‌اساس اطلاعات بازخوردی از اجرای برنامه، ممکن باشد.

۵) هر دولتی بهتر است برنامه خود را قبل از شروع کارش ارائه دهد تا مقبولیت آن توسط عامه مردم در انتخابات مورد تایید قرار‌گیرد و انگیزه لازم در مردم جهت هماهنگ شدن و همکاری با برنامه ایجاد شود.

و نکته آخر: برنامه اقتصادی قطعا برای اقتصاد ایران لازم و مفید است البته برنامه‌ای که پازل آن تشکیل شود از حدود ۱۷‌میلیون خانه که هر کدام از آنها برنامه اقتصادی یک خانوار ایرانی ‌باشد. دولتمردان بهتر است به قدرت خلاقیت آحاد اقتصادی در افزایش تولید و انباشت ثروت اعتقاد پیدا کرده و اعتماد کنند و با زدودن قیدوبندهای متعدد و کاهش حضور خود در حوزه اقتصاد، فضای کسب‌و‌کار را باز و شفاف کرده و تسهیل بخشیده تا شاهد جهش تولید و رشد شتابان اقتصاد ایران باشند که نتیجه آن افزایش رفاه عمومی خواهد بود.

تهیه و تنظیم: محمد صادق جنت

منابع و مآخذ:

- ابتهاج، ابوالحسن (۱۳۷۱)، خاطرات ابوالحسن ابتهاج، ۲ جلد، انتشارات علمی، تهران.

- اداره حساب‌های اقتصادی (۱۳۶۰)، حساب‌های ملی ایران: ۵۶- ۱۳۳۸، تهران: بانک مرکزی ایران.

- بانک ملی ایران. (۱۳۲۷)، تاریخچه تنظیم برنامه هفت ساله عمران وآبادانی ایران. بانک ملی ایران، تهران.

- بانکی، محمد تقی (۱۳۷۷)، «بازدارنده‌ها در اولین تجربه: گفت‌وگو با محمد تقی بانکی (برنامه اول غیرمصوب) ایران فردا، شماره ۵۰ (دی‌ماه)، صص ۴۷-۴۹.

- توفیق، فیروز (۱۳۸۳)، تجربه چند کشور در برنامه‌ریزی، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی، تهران.

- توفیق، فیروز (۱۳۸۴)، آمایش سرزمین: تجربه جهانی و انطباق آن با وضع ایران، تهران: مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران، وزارت مسکن و شهرسازی، تهران.

- توفیق، فیروز (۱۳۸۵)، برنامه‌ریزی در ایران با نگاهی به آینده آن، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی، تهران.

- تایلر، هنسن و دیگران (۱۳۷۶)، سیاست‌گذاری منطقه‌ای در جهان در حال دگرگونی، ترجمه پرویز اجلالی و دیگران. سازمان برنامه و بودجه، تهران.

- جنت، محمد صادق (۱۳۸۱)، پیدایش و روند تحولی برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران: روش‌ها و دستاوردها، پایان‌نامه کارشناسی ارشد رشته اقتصاد دانشگاه آزاد اسلامی واحد علوم و تحقیقات، تهران: تکثیر محدود.

- حاج یوسفی، علی (۱۳۸۰)، برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران از آغاز تا دهه۱۳۵۰، فصلنامه مدیریت شهری، شماره ۶. تهران.

- چمران، محمد‌هادی (۱۳۷۸)، «سیر تحول تشکیلات و ساختار سازمان برنامه و بودجه»، مجموعه مقالات همایش پنجاه سال برنامه‌ریزی توسعه در ایران، جلد اول. مرکز تحقیقات اقتصاد ایران، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۳۵)، ماهنامه سازمان برنامه، سال دوم، شماره ششم، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۴۳)، گزارش اجرای برنامه هفت ساله دوم. سازمان برنامه، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۴۶)، قانون برنامه عمرانی سوم کشور. سازمان برنامه، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۴۷)، قانون برنامه چهارم عمرانی کشور. سازمان برنامه، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۵۱)، برنامه پنجم عمرانی کشور. سازمان برنامه، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۵۳)، برنامه پنجم عمرانی کشور (تجدید نظر شده)، سازمان برنامه، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۴۷)، قانون برنامه چهارم عمرانی کشور. سازمان برنامه، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۴۷)، برنامه چهارم عمرانی کشور. سازمان برنامه، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۵۱)، گزارش پیشرفت عملیات عمرانی برنامه چهارم (سه ماهه چهارم سال ۱۳۵۱)، سازمان برنامه، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۵۱)، قانون برنامه پنجم عمرانی کشور. سازمان برنامه، تهران.

- سازمان برنامه (۱۳۵۳)، برنامه پنجم عمرانی کشور (تجدید نظر شده)، سازمان برنامه، تهران.

- سازمان برنامه و بودجه (۱۳۶۸)، قانون برنامه اول توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی. سازمان برنامه و بودجه، تهران.

- سازمان برنامه و بودجه (۱۳۷۴)، قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی. سازمان برنامه و بودجه، تهران.

- سازمان برنامه و بودجه (۱۳۷۸)، سند برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران. سازمان برنامه و بودجه، تهران.

- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (۱۳۸۳)، قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، تهران.

- شرکت بین‌المللی مهندسی مشاوران موریسن نودسن (۱۳۲۶)، گزارش نهایی شرکت بین‌المللی مهندسی مشاوران موریسن نودسن مربوط به برنامه توسعه و عمران ایران. بی‌نا، تهران.

- صادقی تهرانی، علی (۱۳۷۷)، «همزیستی تاریخی فرمان و برنامه: گفت‌وگو با علی صادقی تهرانی (برنامه اول غیر مصوب)، ایران فردا، شماره ۵۰ (دی‌ماه)، صص ۵۰- ۵۴.

- صرافی، مصطفی (۱۳۷۹)، مبانی برنامه‌ریزی منطقه ای. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، تهران.

- عالمی، محمد علی (۱۳۷۸)، «برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران: تجربه طرح توسعه محور شرق»، مجموعه مقالات همایش پنجاه سال برنامه‌ریزی توسعه در ایران، جلد دوم. مرکز تحقیقات اقتصاد ایران، تهران.

- علوی، منوچهر (۱۳۵۱)، خلاصه گزارش موقت مطالعات جامع توسعه اقتصادی- اجتماعی مشاوران بتل. سازمان برنامه، تهران.

- کروگر، آن (۱۳۷۴)، اصلاح سیاست‌های اقتصادی در کشورهای در حال توسعه. ترجمه نادرحبیبی و همکاران، موسسه عالی پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه، تهران.

- صرافی، مصطفی (۱۳۷۹)، مبانی برنامه‌ریزی منطقه ای. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، تهران.

- لینبرگ، دنی، تجربه توسعه در شرق آسیا، ترجمه غلامعلی فرجادی، موسسه عالی پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه، تهران.

- وحیدی، منوچهر (۱۳۵۰)، عمران ناحیه‌ای در برنامه‌های گذشته. سازمان برنامه، تهران.