تحلیل مقایسه ای رهیافت سیاستی بر اساس بافت کشورهای در حال توسعه مطالعه ی موردی سیاست ICT در ایران

سیاست گذاری عمومی

● چکیده:

رهیافت‌های مختلفی برای سیاست‌گذاری عمومی در متون علمی وجود دارد (از قبیل رهیافت‌های مرحله‌ای/ عقلانی، نهادی، انتخاب عقلانی، گروهی و شبکه‌ای و رهیافت تکاملی). هریک از این رهیافت‌های سیاستی موافقان و مخالفان مختص به خود را دارد. موارد سیاستی متفاوت از طریق ویژگی‌های متفاوت قابل شناسایی است که در حالت کلی به خصوصیاتی از قبیل فرایند سیاستی، مساله سیاستی، پیامدهای سیاستی و بافت فرایند سیاستی قابل تقسیم است.

دراین نوشتار سعی داریم پس از مرور رهیافت‌های مختلف، چارچوبی را برای ارزیابی تطبیقی این رهیافت‌ها براساس معیارهایی که این موارد سیاستی را متمایز می‌سازد ارائه نمائیم. آنگاه با تاکید بر بافت کشورهای درحال توسعه موضوعات اصلی مشترک را باتوجه به معیارهای عرضه شده تعیین کنیم. با پیوند زدن دوبخش تحلیلی مذکور (ارزیابی رهیافت‌های سیاستی و تجزیه و تحلیل کشورهای درحال توسعه) تلاش می‌کنیم رهیافت‌های سیاست‌گذاری را براساس ویژگی‌های کشورهای درحال توسعه مقایسه کنیم. در نهایت، این چارچوب ارزیابی به عنوان مثال، درمورد سیاستهای توسعه ICT در ایران (برنامه TAKFA) به کارگرفته می‌شود.

● مقدمه:

سیاست‌گذاری (Policy) درمعنای ساده "شیوه مشخصِ شکل دادن به عمل" تعریف می‌شود (-(Colebatch ، ۲۰۰۲، ۱۶۹). سیاست‌گذاری بیشتر تلاشی آگاهانه و هدفمند است تا نامنظم یا تصادفی. (کلباچ، ۲۰۰۲، ۱۶۹) سیاست‌گذاری دراصل تنها به تلاش در بخش‌ عمومی منحصر نمی‌شود اما تاکید این مقاله اساساً بر سیاست‌گذاری عمومی است.

فرایند سیاست ترکیبی از سه نوع فعالیت به هم مرتبط است (که الزاماً مرحله‌ای و به‌طورآشکار مجزا نیستند) این فعالیت‌ها عبارتند از تحلیل سیاستی یا سیاست‌گذاری، اجرای سیاست و ارزیابی سیاست. با این حال از نگاه ما، فرایند سیاست نه لزوماً تلاشی برای بهینه‌سازی است (لیندبلوم(Lindblom) ، ۱۹۵۹، ۱۷۰) نه منحصراً یک فرایند متمرکز و بالا به پایین. به‌طورکلی جوهره فرایند سیاست انتخاب و تصمیم‌گیری است خواه در سیاست‌گذاری یا فعالیت‌های اجرا یا ارزیابی (آلیسون، ۱۹۷۱، ۱۷۲). بنابراین، این فعالیت‌های تصمیم‌گیری ممکن است عقلانی یا با عقلانیت محدود؛ بالا به پایین (Top-Down)یا از پایین به بالا(Bottom-Up) یا هردو؛ رسمی یا غیررسمی؛ مرحله‌ای یا نامنظم چرخشی؛ متمرکز یا نامتمرکز؛ براساس اهداف و ارزشهای از پیش تعیین شده یا بر اساس ترکیبی مبهم از ارزشها باشد که بازیگران مختلف (رسمی و/یا غیررسمی، دولتی و/ یا غیردولتی با منافع، ارزش‌ها و تلقی‌های همسو یا واگرا، با سهمی متوازن از قدرت یا با قدرت چانه‌زنی متفاوت) درآن درگیر بوده و تعامل دارند (چه به شیوه بالا به پایین و چه به صورت ازپایین به بالا). این فرایند (مستقیم یا غیرمستقیم) از قوانین، رویه‌ها (آلیسون، ۱۹۷۱، ۱۷۲)، ارزش‌ها، نهادها و حتی خط مشی‌های قبلی (رسمی یا غیررسمی) تاثیر می‌پذیرد.

هیچ تمایز مشخصی بین "چارچوب‌ها" / "رهیافت‌های سیاستی" (که موضوعات اصلی درباره فرایند سیاستی و فعالیت‌های اصلی که باید در فرایند سیاست‌گذاری، اجرا و ارزیابی انجام گیرد را تعیین می‌کنند)، "نظریه‌های سیاستی" و "مدل‌های سیاستی" (که تعیین می‌کنند در فرایند سیاستی چه مراحلی باید درصورت امکان اتخاذ شود) وجود ندارد. با این وجود با به کارگیری یک تعریف عمومی از مدل به منزله بازنمایی از چیزی که برای هدف خاصی طراحی شده است (بولاک(Bullok)، ۱۹۷۱، ۱۸۲) می‌توانیم همه این مفاهیم را به عنوان مدل درنظر بگیریم. مدل‌ها برای بازنمایی واقعیت، شبیه‌سازی، تبیین، پیش‌بینی، آزمایش‌گری و آزمون فرضیه به کارمی‌روند (هاگ وود(Hogwood)، ۱۹۸۴، ۱۸۱) با این حال باید مراقب گزینش‌گری، ساده‌سازی و تعمیم درفرایند مدل‌سازی باشیم.

برخی متخصصان سیاست، رهیافت‌های مختلف را بیشتر به مثابه لنزهای مختلفی که ازآن طریق یک فرایند (یعنی همان فرآیند سیاست) را می‌بینیم می‌دانند تا انواع مختلف فرایند سیاستی (آلیسون(Allison) ، ۱۹۷۱، ۱۷۲). هر رهیافت‌ سیاستی به صورتی که آن‌ها استدلال می‌کنند به ما کمک می‌کند تا برخی از ابعاد واقعیت فرایند سیاستی را مشاهده کنیم بنابراین برای فهم بهتر و کامل‌تر فرایند سیاستی نیازمند استفاده از همه آن‌ها هستیم. (آلیسون، ۱۹۷۱، ۱۷۲).

تعدادی از محققان تاکید دارند که برخی رهیافت‌ها، ابزارهای توصیفی هستند که به فهم آن‌چه در فرایند سیاستی اتفاق افتاده کمک می‌کنند درحالی که مدل‌های دیگر، ابزارهای تجویزی هستند که به ما می‌گویند چگونه از فرایند سیاستی عبور کنیم. علاوه‌براین از آن‌جا که هرمدل مفروضات و اهداف خودش را دارد (به عنوان مثال برخی از آن‌ها توصیفی یا تجویزی هستند) حداقل باید از نحوه استفاده درست از آن‌ها اطلاع داشته باشیم. (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱).

● اهمیت انطباق رهیافت‌های مختلف با زمینه‌های مختلف

رهیافت‌های متنوع فرایند سیاستی به دلیل اهداف و مفروضات مختلف از یکدیگر متفاوت هستند و از این رو روش‌های گوناگونی دارند. در هرمورد از فرایند سیاستی برخی رهیافت‌ها را می‌توانیم نادیده بگیریم؛یا به خاطر اینکه اهداف فرایند سیاستی مطابق با هدف مدل نیست (به عنوان مثال در فرایند سیاستی به مدل‌های تجویزی( prescriptive) نیاز داریم تا پیامدهای سیاستی را در اختیارمان بگذارد و به همیین دلیل بایدرهیافت‌های صرفاً توصیفی(descriptive) را کنار بگذاریم)؛و یا به‌ این دلیل که بافت مورد سیاستی همسو با مفروضات برخی از مدل‌ها نیست (به عنوان مثال در مواردی که مسائل، جدید هستند رهیافت‌های تغیییر تدریجی ممکن است بسیار کم کمک‌کننده باشند)

بنابراین برای آن‌که بتوانیم رهیافت‌های مختلف سیاستی را به درستی به کارببریم اهداف و مفروضات مدلها نیازمند آشنایی با بافت هرمورد سیاستی هستیم. علاوه‌بر این، تغییر در دنیای واقعی سیاست درطول زمان باعث می‌شود برخی مفروضات مدل‌ها قابل اتکا نباشند.

لذا دریک نظریه پویا نیازمند شناخت وضعیت موجود فرایند سیاستی درهرمورد هستیم. بنابراین دراین بخش تلاش می‌کنیم نگاهی به تغییرات و روندهای عمده که دراین زمینه اثرگذار هستند داشته باشیم. ما این روندها را به دوگروه اصلی تقسیم کرده‌ایم: نخست تغییراتی که درمحیط سیاست‌گذاری اتفاق افتاده است و دوم تغییرات فرایند سیاست‌گذاری فی‌نفسه.

هرچند تمایز آشکار بین دنیایی که سیاست‌ها درون آن توسعه پیدا می‌کنند و دنیایی که سیاست‌ها تحت‌تأثیر آن قرارمی‌گیرند مبهم‌تر شده است با این حال درنظرگرفتن این تمایز، حداقل برای اهداف تحلیلی‌مان می‌تواند مفید باشد.

نرخ روزافزون تغییرات در ابعاد اجتماعی، سیاسی، اقتصادی، محیطی و فنی زندگی‌مان منجربه نتایج پیچیده تازه‌ای شده است. درواقع نه تنها تعداد مشکلاتی که موضوع فرایند سیاست‌گذاری هستند افزایش یافته بلکه این مسائل درحال پیچیده‌تر شدن و به هم وابسته‌تر شدن هستند. بنابراین مواجه با شبکه به هم پیوسته‌ای از مشکلات هستیم که دستور کار تحلیل سیاستی را تشکیل می‌دهد.

درطول نیم قرن اخیر درنتیجه تغییر از حکومت به حکمرانی(عبارت حرکت از حکومت به حکمرانی (From Government to Governance) به صورت ساده بیانگر حرکت به سمت ساختارهای غیر متمرکز و رویکردهای پایین به بالا در فرآیند سیاست است) گرایش‌های متفاوت و حتی متباین دردنیای سیاستی مورد بررسی قرارمی‌گیرد. (ریچاردز، ۲۰۰۲، ۱۷۹) گرایش‌های اصلی دراین تغییر، درگیری بازیگران / سهامداران متعدد و متنوع (با ارزش‌ها، منافع و تلقی‌های مختلف) و افزایش پیچیدگی شبکه سهامداران برحسب روابط مختلف و جهت‌گیری‌های متفاوت (تغییر از روابط صدروذیلی به روابط از پایین به بالا یا عمودی به افقی) است که درنتیجه باعث تغییر از ساختارهای متمرکز (بیشتر درمورد بازیگران درجه اول و دولتی یا رسمی) به غیرمتمرکز در فرایند سیاستی می‌شود.

هرچند توافقی کلی درباره این تغییر وجود دارد اما مباحث ذیل موضوع مناظرات گسترده‌ای است: این فرایند تا چه اندازه درزمینه‌های مختلف اتفاق افتاده است (در نظام‌های سیاسی دموکراتیک یا غیردموکراتیک)، ریشه‌های این روند (ازقبیل جهانی شدن و ظهور تکنولوژی اطلاعات و ارتباطات)، زمان‌بندی و پویائی‌های این تکامل (چه چیزی این فرایند را سرعت می‌بخشد)، و نقش جدید حکومت (آیا هنوز نقش محوری دارد یا نه).

همان‌طور که تعداد و پیچیدگی مسائل در دنیای واقعی افزایش می‌یابد تقاضای فعالیت‌های سیاستی را به حوزه سیاستی ارسال می‌کند. این پیچیدگی و افزایش سرعت تغییرات نه تنها بر فهرست مسائل جدید اثرمی‌گذارند بلکه سیاست‌های قبلی را منسوخ کرده و تقاضا برای فعالیت‌های سیاستی را افزایش می‌دهد.

زمانی که مسائل پیچیده‌تر و تخصصی‌تر می‌شوند فرایند سیاست‌گذاری، اجرا و ارزیابی، به متخصصین سیاستی که تفکیک‌شده‌تر باشند نیاز پیدا می‌کند. بایستی به خاطر داشت که به‌خاطر فرایند سیاستی، یکپارچگی(integration) اطلاعات متفاوت و فعالیت‌های سیاستی تخصصی گوناگون که مشکل فرایند سیاستی را افزایش می‌دهد مسائل، وابستگی متقابل(interdependence) بیشتری به‌هم پیدا می‌کنند. ازاین رو رهیافت‌های سیاستی ساده که عقلانی و بالا به پایین هستند به ندرت واقعیت پیچیدگی در حوزه سیاستی را حل می‌کنند و به همین خاطر تقریباً غیرقابل توصیه هستند.

هرچقدر مسائل تخصصی ‌تر شوند اطلاعات تخصصی‌تری برای فرایند سیاستی لازم است و فرایند سیاستی متمرکز کمتر قادر است به موقع، به آن نوع اطلاعات دسترسی پیدا کند. علاوه‌بر این نرخ روزافزون تغییر در فرایند شکل‌گیری مسائل باعث می‌شود سیاست‌گذاران وقت کمتری برای اقدامات خود داشته باشند و همین امر آن‌ها را در اقداماتشان به عقلانیت محدود سوق می‌دهد.

همان‌طور که پیشتر ذکر شد تغییرات دردنیای واقعی، تغییراتی درحوزه سیاستی را هم به همراه داشته است. نخست آن‌که مرز مشخص بین حوزه سیاستی و بخش دیگر دنیای حقیقی درحال بی‌معناشدن است. به علاوه‌ اینکه بازیگران متخصص‌تر نقشهای مهمتری در فرایند سیاستی در شبکه توزیع‌شده‌ و غیرمتمرکزی ایفا می‌کنند که بیشتر تعاملات در آن از پایین به بالا است.

جامعه نیز همراستا با این موضوع درحال حساس‌تر، آگاه‌تر و درگیرترشدن درفرایند سیاستی است که این امر علاوه بر تعامل بیشتر بین مجموعه‌های دولتی و دیگر بازیگران منجر به افزایش مسئولیت دولت می‌شود.

همان‌طور که محیط سیاستی تغییر می‌کند و مسائل جدید و ساختارهای فرایند سیاستی تازه ظهور پیدا می‌کنند، ابزارها و تکنیک‌های تحلیل، اجرا و ارزیابی سیاستها نیز تحول پیدا می‌کنند. نیاز به گفتن نیست که آگاهی از این ابزارهای جدید نه تنها برای یک تحلیل سیاستی موفق، حیاتی است بلکه منجر به شکل‌گیری رهیافت‌ها و پارامترهای جدید سیاستی می‌شود که به نوبه خود، نواقص رهیافت‌های قدیمی را شرح می‌دهد. (درور(Dror) ، ۱۹۷۱، ۱۸۴)

می‌توان استدلال کرد که تکنولوژی‌های اطلاعات و ارتباطات نه تنها به ابزارها و روش‌های جدید در فرایند سیاستی (تحلیل، اجرا و ارزیابی) کمک کرده است بلکه ساختار و اداره جامعه کلان و به ویژه فعالیت‌های سیاستی مرتبط را گسترش داده است. (پلیت(Pollitt) ، ۲۰۰۰ و ۲۱۰).

● مروری بر رهیافت‌های سیاست‌گذاری

دراین بخش سعی می‌کنیم رهیافت‌های اصلی سیاستی را مرور نمائیم. درواقع فرض کرده‌ایم که همه رهیافت‌ها دارای دو جنبه توصیفی و تجویزی هستند (علیرغم فقدان توافق دراین زمینه، تصور می‌کنیم که این فرض به ما کمک می‌کند همه رهیافت‌ها را تحت پوشش قراردهیم؛ با این حال باید تصدیق کنیم برخی رهیافت‌ها ماهیتاً بیشتر توصیفی هستند تا تجویزی). علاوه‌براین، مرز بین این رهیافت‌ها شفاف نیست و برخی دارای عناصر مشترک (در مفروضات یا روش‌ها) هستند.

پس از توضیح مختصر هر رهیافت (ازهر دو بعد توصیفی و تجویزی) انتقادات عمده‌ای که نسبت به آن وجود دارد بیان می‌شود.

▪ رهیافت عقلانی/ مرحله‌ای( Rational/ staged approach)

دراین رهیافت فرایند سیاست متشکل از مجموعه‌ای از مراحل است که از تعیین مساله شروع و (پس ازگذر از مراحلی از قبیل جمع‌آوری اطلاعات، توسعه یک مدل، شناسایی سیاست‌های بدیل، انتخاب از بین سیاست‌های ممکن) با ارزیابی سیاستی‌ و قضاوت ختم می‌شود. دراین نظریه، جریان دستور (سیاست‌ها) از بالا به پایین بوده و مفروضات اصلی آن اطلاعات و عقلانیت کامل است. بعد تجویزی این رهیافت به تحلیل‌گران سیاستی توصیه می‌کند مراحل سیاستی مشخصی را از تعریف مساله گرفته تا ارزیابی پیامدهای سیاستی، مرحله به مرحله و در دوره‌های زمانی مشخص دنبال نمایند.

نسخه‌های مختلفی ازاین رهیافت وجود دارد که برحسب مراحل فرایند سیاستی متفاوت هستند. به عنوان مثال لاسول، فهم، توصیه، تجویز، دستور، به‌کارگیری، ارزیابی خاتمه را به کارمی‌برد (لاسول(Lasswell) ، ۱۹۵۱، ۱۷۶)، جونز واندرسون مراحل تعیین مشکل،‌ تنظیم دستورکار، انتخاب، اجرا و ارزیابی سیاست را پیشنهاد می‌کنند، هربرت سایمون مراحل سیاست‌گذاری عقلانی را فهم، تعیین راه‌حل، ارزیابی راه‌حل‌ها و انتخاب بین راه‌حل‌ها تعیین می‌کند (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱) درحالی که لیند بلوم ضمن تلاش برای تغییر ترتیب این مراحل پیشنهاد می کند فرایند سیاستگذاری عقلانی از تعریف و رتبه‌بندی ارزش‌های حاکم آغاز و سپس راهکارها تعیین شوند. (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱) علاوه‌براین، انعطاف‌پذیری مراحل و بازخوردهای بین آن‌ها، تاکید بر آنها براساس تعامل بین فرایند سیاستی و محیط این فرایند و حتی ضوابطی که هر نسخه برای ارجاع به این رهیافت‌کلی به کارمی‌برد ازیک نسخه به نسخه دیگر متفاوت است(برخی محققان به این رهیافت به عنوان کتاب درسی (ساباتیر(Sabatier)، ۱۹۹۳، ۱۷۵) و مراحل اکتشافی-ابداعی(لاسول، ۱۹۵۰، ۱۷۶) توجه می‌کنند).

با این وجود همه این نسخه‌ها مراحلی دارند که دریک محیط کلی‌تر اجرا می‌شوند (که ازطریق فدرالیسیم، نهادهای سیاسی، افکارعمومی، فرهنگ سیاسی و دیگر محدودیت‌ها مشخص می‌شود) و هر مرحله شامل دوره زمانی مشخصی است و توسط بازیگران مختلفی انجام می‌شود. (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵) انتقاد اصلی به این نظریه آن است که درعمل مفروضات این رهیافت صادق نیستند یعنی اطلاعات، کامل نیست، عقلانیت، محدود است، اهداف فرایند سیاستی به وضوح تعریف نشده‌اند؛ درآغاز فرایند (و حتی تا پایان فرایند سیاستی) چندین راه‌حل سیاستی رقیب (حتی به صورت غیررسمی) برای یک مساله وجود دارد؛ (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱) (لیندبلوم، ۱۹۵۹، ۱۷۰) ترتیب مراحل درعمل دنبال نمی‌شود (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵)، جریان بالا به پایین سیاست‌ها و فرایند سیاستی به سمت بدتر شدن پیش می‌رود و این رهیافت نمی‌تواند اقدامات از پایین به بالا را درنظر بگیرد. به همین دلیل شاید این رهیافت در دهه ۷۰ و اوایل دهه ۸۰ مفید بوده اما نیازمند تغییر در دهه‌های بعدی است. (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵). به علاوه، درعمل برای هرمساله سیاستی چرخه‌های فعل و انفعال متعدد (سیاستی) ممکن است وجود داشته باشد که سطوح چندگانه دولت را دربربگیرد. (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵) از این گذشته، نبود انعطاف‌پذیری و بازخورد دربرخی از مدل‌های عقلانی مورد انتقاد هستند، به این دلیل که نرخ روزافزون تغییر اطلاعات که در مراحل مختلف مورداستفاده قرار می‌گیرد خیلی زود از مد می‌افتد(هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱).

لازم به ذکر است که هرچند این مفروضات ممکن است دردنیای واقعی سیاست‌گذاری مصداق نداشته باشند و رهیافت‌های دیگر (مخصوصاً رهیافت‌های تکاملی و گروهی و شبکه‌ای) سعی کنند برتری‌شان را بر اساس این انتقادات ثابت کنند سوالی که باقی‌ می‌ماند این است که آیا فرایند سیاستی به سمت چنین وضعیت ایده‌آلی باید سوق داده شود و تلاش شود درصورت امکان مراحل سیاست‌گذاری را به صورت عقلانی، متمرکز و صدروذیلی اعمال نماییم. هاگ وود این سوال را به طریق دیگری بیان می‌کند به این صورت که آیا ارائه کردن و تاکید بر فرایند سیاست‌گذاری عقلانی لزوماً یا با احتمال بیشتری منجربه پیامدهای سیاستی عقلانی می‌گردد؟ (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱) اگرچه برخی متخصصان جواب به این سوال را مثبت می‌دانند بقیه معتقدند وضعیت اصلی آن است که هرچند مدل عقلانی به منزله مدلی درباره نحوه اتخاذ تصمیمات قابل ترجیح است، اما مدل تغییر تدریجی عمل واقعی تصمیم‌گیری در دولت‌ها را بهتر توصیف می‌کند. (هولت و رامش(Howlett and Ramesh) ، ۱۹۹۵، ۱۷۱) ساباتیر معتقد است که این رهیافت تمایل دارد سیاست‌گذاران را به سمت تمرکز کامل دریک مرحله خاص با بازشناسی اندک آثار دیگر مراحل سوق دهد (ساباتیر، ۱۹۹۱، ۲۱۱) که می‌تواند گمراه‌کننده باشد.

متخصصان دیگر معتقدند این مدل‌ها سیاست‌گذاران را به مثابه اشخاصی خارج از وادی عمل درنظر می‌گیرند (کلباچ، ۲۰۰۲، ۱۶۹) که فرایند سیاست‌گذاری را از کاغذ سفید شروع می‌کنند اما درعمل این افراد مواضع و ارزش‌های اولیه خودشان را دارند. مساله جدی‌تر می‌شود زمانی که مشاهده می‌کنیم علاوه بر بازیگران رسمی اندک، بسیاری از بازیگران دیگر وجود دارند و درعمل زنجیره‌ای از ارزش‌ها، باورها و موقعیت‌ها را تشکیل می‌دهند که وسیع و چند بعدی است. درضمن این رهیافت قادر نیست سازوکارهای سیاسی تعیین ارزش‌ها و اولویت‌ها را توضیح دهد و پیشرفت آنها را به خاج از فرایند واگذار می‌کند.

برخی دیگر از محققان ازنقطه نظر قابلیت این رهیافت در تحقیق و آموزش ازآن انتقاد کرده‌اند به این صورت که این رهیافت هیچ توجهی به روابط علی تشکیل دهنده فعالیت‌ها در هر مرحله و متصل‌کننده مراحل به یکدیگر، نمی‌کند ازاین رو مبنایی مشخص برای آزمون فرضیه‌های تجربی فراهم نمی‌کند و نمی‌تواند فرایند یادگیری را که از طریق فرایند سیاستی رخ می‌دهد به صورت مدل درآورد. (ساباتیر، ۱۹۹۳، ۱۷۵)

▪ رهیافت تغییر تدریجی( incremental approach)

به دلیل موضع حداکثری رهیافت عقلانی، برخی از محققان (لیند بلوم، ۱۹۵۹، ۱۷۰) تلاش نمودند رهیافت بدیلی را مطرح نمایند که نه تنها مزایای رهیافت عقلانی (هر دو بعد توصیفی و تجویزی) را داشته باشد بلکه مسائل اصلی آن را حل کند. در این رهیافت نقطه آغاز، تجزیه و تحلیل مساله است (همانند رهیافت عقلانی) اما کار اصلی در جستجوی سیاست‌های بدیل، بازبینی سیاست‌های مشابه قبلی و تلاش درجهت بهبود آن‌ها دریک فرایند سیاست‌گذاری تدریجی است.

درواقع این رهیافت را می‌توان به منزله گردش‌های متعدد در فرایند سیاستی دید که در هر بار، مدل مرحله‌ای عقلانی را دنبال می‌کنیم و درطول این فرایند، سیاست‌ها، به صورت تدریجی بهبود می‌یابند. (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱).

انتقادات اصلی به این رهیافت به طور خلاصه توسط درور ارائه شده است به این صورت که: اولا دربرخی موارد، سیاست‌های فعلی ممکن است رضایتبخشی بسیار کمی داشته باشند به‌طوری که اصلاح آن‌ها نیز بیهوده باشد. ثانیاً مسائل ممکن است چنان سریع یا به طور بنیادین تغییرنمایند که سیاست‌های مبتنی برتجربه گذشته به‌منزله یک راهنما برای اقدام آینده ناقص باشند. ثالثاً ابزارهای حل مسائل ممکن است افزایش یابند به طوری که فرصت‌های جدیدی بوجود آید اما احتمال دارد حامیان تغییر تدریجی این ابزارها را نادیده بگیرند (هاگ وود، ۱۹۸۴، ۱۸۱)

▪ رهیافت نهادی( institutional approach)

دراین نظریه، نهادها هم شامل قواعد بازی هستند و هم سازمان‌های بازیگر از قبیل پارلمان‌ها، نظام‌های حقوقی و نظام‌های اداری (جان(John) ، ۱۹۹۸، ۱۶۸). این نظریه فرض می‌کند که بعد اصلی فرایند سیاست‌گذاری اطاعت از قوانین و هنجارهای موجود است. به این دلیل تغییر سیاست‌ها دراصل به تغییر در هنجارها و نهادها برمی‌گردد. سازمان‌های رسمی، بازیگران اصلی هستند که بر فرایند سیاستی تاثیر می‌گذارند زیرا آن‌ها بازیگران عمده‌ای هستند که دیگر بازیگران را مجبور به رفتار بر طبق هنجارها و قوانین می‌کنند. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸)

این نظریه فرض می‌کند که بعد اصلی فرایند سیاست‌گذاری اطاعت از قوانین و هنجارهای مستقر است.

برخی محققان (مو(Moe) ، ۱۹۹۰، ۲۰۲) رهیافت‌های مشابهی ازقبیل انتخاب ساختاری را مطرح نموده‌اند که آن‌ها را دراین گروه جای می‌دهیم.

برخی از متخصصان سیاستی تحت‌تأثیر تعریفی وسیع از نهادها، با تاکیدکردن بر روابط بین ساختار و سیاست با این موضوع برخورد کرده‌اند (کلباچ، ۲۰۰۲، ۱۶۹) (گیدنز(Giddens) ، ۱۹۸۴، ۱۷۳). به نظر آنها سیاست‌ها به این صورت بر ساختارها (در بلندمدت)تاثیر می‌گذارند که ساختارهای جدید را خلق می‌کنند و رفتار هریک و تعامل بین آن‌ها را تغییر می‌دهند. اما در کوتاه‌مدت ساختارها به ناچار از سیاست‌های تازه حمایت کرده یا آن‌ها را محدود می‌کند.

علاوه برساختارها که بر ترتیبات رسمی دنیای سیاستی متمرکز می‌شود، سیاست‌های پیشین بر سیاست‌های بعدی تاثیر می‌گذارند به‌شکل درجه‌بندی سیاست‌ها (به عنوان مثال استراتژی‌های پنج ساله تکنولوژی ملی جهت‌گیری انتقال تکنولوژی دریک صنعت خاص مثل صنعت دارویی را تعیین می‌کند) یا در شبکه‌ای افقی از سیاست‌ها (برای مثال سیاست‌های اشتغال ملی، سیاست‌های مالی را تحت تاثیر قرارمی‌دهد)

رهنمود این رهیافت برای فرایند سیاستی این است که عامل اصلی تعیین‌کننده سیاست‌ها و پیامدها، نهادها هستند. بنابراین تحلیل‌گران سیاستی و سیاست‌گذاران باید اولاً از همه نهادهایی که تصمیمات و اجرای‌شان اثرگذار است آگاه باشند و ثانیاً تلاش نمایند این نهادها را همسو با اهداف خود تغییر داده و سازگار نمایند. (بلوم کوئست(Blomquist) ، ۱۹۹۶، ۲۰۳) ازاین رو، بازیگران در فرایند سیاستی باید نه تنها در چارچوب محدودیت‌های نهادی عمل نمایند، بلکه باید مقداری از تلاش خود را صرف فرایند تغییرات نهادی کنند(استروم(Ostrom) ، ۱۹۹۰، ۲۰۸) از طریق: ۱- اعمال شرایطی که نهادها و سیاست‌های مورد مخالفت آنها را فلج کندو ۲- دنبال کردن قوانینی که سازمان‌ها و سیاست‌ها را دربرابر نظارت سیاستی مستقیم‌تر باز کند به امید بازگشت به قدرت سیاسی درآینده. (مو، ۱۹۹۰، ۲۰۲)

▪ رهیافت گروهی و شبکه‌ای ( Group and Network approach)

مفروض اصلی این رهیافت آن است که موسسات و روابط غیررسمی که درون و بیرون نهادهای سیاسی هستند تصمیمات و پیامدهای فرایند سیاستی را شکل می‌دهند. رهیافت گروهی درخالص‌ترین تفسیر به این ایده برمی‌گردد که شبکه‌های روابط بین‌ بازیگران، خروجی‌ها و پیامدهای سیاستی را تعیین می‌کنند. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸) انواع بازیگران (خواه بازیگران رسمی و غیررسمی، افراد، گروه‌ها و سازمان‌ها) و انواع مختلف روابط به کانون فرایند سیاستی آورده می‌شوند.

براساس این رهیافت، تحلیل سیاستی با تعیین بازیگران اصلی و روابط بین آنها در حوزه سیاستی مورد بررسی آغاز می‌شود. براساس این رهیافت هر بازیگر باید برخی نقش‌ها را در مرحله اجرا ایفا نماید به‌طوری که با توجه به قابلیت‌هایش نه تنها امکان‌پذیر است بلکه منجربه نتایج مطلوب در شبکه سیاستی می‌شود. از نقطه نظر کلی‌تر سیاست‌گذاران باید تلاش نمایند ساختار شبکه سیاستی را به منظور سازگاری با سیاست‌هایشان تغییر دهند (با خلق بازیگران جدید، برقراری پیوندهای تازه و حتی جذب برخی بازیگران و روابط).

▪ رهیافت اجتماعی- اقتصادی ( Socio-economic approach)

دراین رهیافت عوامل اجتماعی- اقتصادی تصمیمات بازیگران دولتی را تعیین نموده و خروجی‌ها و پیامدهای سیاستی را تحت ‌تأثیر قرارمی‌دهد. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸).

هرچند این رهیافت بیشتر توصیفی است، اما از بعد تجویزی می‌توان فرض کرد که سیاست‌گذاران شرایط مهم اجتماعی- اقتصادی که نتایج سیاستی را تقویت یا محدود می‌کند باید تعیین نمایند و درکوتاه‌مدت تلاش کنند سیاست‌ها را براساس این شرایط فرمول‌بندی، اجرا و ارزیابی نمایند و دربلندمدت سعی کنند طبق اهدافشان بر شرایط تأثیر بگذارند.

▪ رهیافت انتخاب عقلانی( Rational choice approach)

دراین رهیافت ترجیحات و قدرت چانه‌زنی بازیگران، تصمیمات سیاستی و پیامدها را تبیین می‌کند. این چانه‌زنی‌ها به صورت مجموعه‌ای از بازی‌ها بین مشارکت کنندگان و درجایی که ساختار انتخاب با محدودیت‌های اجتماعی- اقتصادی و نهادی تعیین می‌شود اتفاق می‌افتد (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸). به همان اندازه که در رهیافت اجتماعی- اقتصادی تاکید برقدرت اجتماعی و اقتصادی است دراین رهیافت قدرت سیاسی و بازی‌های سیاسی نتایج فرایند سیاستی را تعیین می‌کند. (بنابراین برخی رهیافت‌ها مانند سیاست بوروکراتیک(Bureaucratic politics) که درآن فرایند سیاستی درباره روابط قدرت بین آن‌ها است (آلیسون، ۱۹۷۱، ۱۷۲) می‌تواند در ذیل این رهیافت قرارگیرد). علاوه‌براین، تاکید اصلی این رهیافت‌ها بیشتر بر افراد کلیدی ( Key individuals) است تا سازمان‌ها و نهادها. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸) جان براین باور است که این نظریه نسبت به سایر نظریه‌ها دارای این حسن است که یک نظریه کنش و انگیزه(Motivation) در زمینه‌ای ساختاری است. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸).

وی معتقد است که این رهیافت شامل روابط علـّی واقعی‌ است که از کنش و انگیزه عوامل واقعی دریک بافت ساختاری برمی‌خیزد. (جان، ۱۹۹۸، ۱۶۸).

ازاین گذشته این رهیافت سیاستی اساساً سعی دارد بیشتر از آن‌که بازیگران را برای آن‌چه باید در فرایند سیاستی انجام دهند، آماده کند آن‌چه را در فرایند سیاستی اتفاق می‌افتد، منعکس کند. با این وجود می‌توان فرض کرد که این نظریه این ایده را طرح می‌کند که درتحلیل سیاستی باید افراد کلیدی را مشخص نموده و نگرش‌ها و درک‌شان از مساله به همراه قدرت چانه‌زنی‌شان در فرایند سیاست‌گذاری را تعیین کنیم. به موازات این، آن‌چه برای یک سیاست‌گذار مهم است آگاهی از قدرت چانه‌زنی وتلاش درجهت استفاده از همه توان شخصی‌اش برای تأثیرگذاری بر فرایند سیاستی می‌باشد درحالی که دربلندمدت افراد باید موقعیت سیاسی‌شان را دربازی سیاستی بهبود بخشند.

نگارش:‌ محمدحسین رضازاده مهریزی

دانشجوی دکترای سیاست‌گزاری علم و تکنولوژی، دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف

ترجمه:محمد جواد حق شناس

دانشجوی دکتری سیاست‌گزاری عمومی دانشکده‌ی حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران

خبرنگار سرویس مسائل راهبردی خبرگزاری دانشجویان ایران

منابع:

Allisons, G. T. (۱۹۷۱). Essence of Decisions. Boston, Little, Brown.

Anderson, J. (۱۹۹۴). Public Policy-making, Houghton Mifflin Boston

Blomquist, E. S. W. (۱۹۹۶). "A Comparison of Three Emerging Theories of the Policy Process." Political Research Quarterly ۴۹(۳): ۶۵۱-۶۷۲.

Bullock, S. (۱۹۷۱). The Fontana Dictionary of Modern Thought. New York, Colombia University Press.

Colebatch, H. K. (۲۰۰۲). "What’s the Alternative?" in Policy, Open University Press. ۱: ۶۷-۸۱.

Dror, Y. (۱۹۷۱). Public Policymaking Reexamined, American Elsevier Pub. Co.

Edquist C. (۲۰۰۵). systems of innovation: perspectives and challenges. The Oxford handbook of innovation. Fagerberg J. Mowery D. and Nelson R. R. Oxford, Oxford University Press.

Eyestone, R. (۱۹۷۸). From Social Issues to Public Policy. New York, Wiley.

Fukuyama, F. W., Caroline S. (۲۰۰۰). Information and Biological Revolutions: Global Governance Challenges Summary of a Study Group, RAND CORP SANTA MONICA CA.

Giddens, A. (۱۹۸۴). the constitution of Society. Cambridge, Polity Press.

Gormley, W. (۱۹۸۳). The Politics of Public Utility Regulation. Pittsburgh. Pennsylvania, University of Pittsburgh Press.

Hogwood, B. a. L. G. (۱۹۸۴). Policy analysis for real world. Oxford, Oxford University Press.

Howlett. M. and Ramesh, M. (۱۹۹۵). Studying public policy. Toronto, Oxford University Press.

John, P. (۱۹۹۸). Analysing Public Policy, London, Pinter.

Jones, C. O. (۱۹۹۸). Introduction to the Study of Public Policy Thomson Learning.

Lasswell, H. (۱۹۵۱). The policy orientation, Stanford University Press

Lindblom, C. E. (۱۹۵۹). "The science of muddling through." Public Administration Review ۱۹: ۷۸-۸۸.

Lowi, T. (۱۹۶۴). "American Business, Public Policy and Political Theory." World Politics ۱۶: ۶۷۷-۷۱۵.

Luke Georghiou, J. R., Hugh Cameron (۲۰۰۲). Rationale for Science & Technology Policy. Assessing the Socio-economic Impacts of the Framework Programme (ASIF). J. R. Luke Georghiou, Hugh Cameron. Manchester, Policy Research in Engineering Science and Technology PREST, University of Manchester, England: ۹۳-۱۲۰.

Moe, T. (۱۹۹۰). The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy. New York, Oxford University Press.

OECD, E. (۲۰۰۵). Oslo Manual, GUIDELINES FOR COLLECTING AND INTERPRETING INNOVATION DATA. third, OECD and Eurostat.

Ostrom, E. (۱۹۹۰). Governing the Commons. New York, Cambridge University Press.

Pierre, J. (۲۰۰۰). Debating Governance. Oxford, Oxford University Press.

Pollitt, C. (۲۰۰۰ ). "Institutional Amnesia: A Paradox of the ۰۳۹;Information Age۰۳۹;?" Routledge, part of the Taylor & Francis Group ۱۸(۱).

Richards, D. (۲۰۰۲). Public Policy in a Changing World’. Governance and Public Policy in the UK. Oxford, Oxford University Press: ۱-۱۰.

Sabatier, P. (۱۹۸۸). "An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein." Policy Sciences ۲۱(۱): ۱۲۹-۱۶۸.

Sabatier, P. (۱۹۹۳). Policy Change and Learning, An Advocacy Coalition Approach. Oxford, Westview Press.

Sabatier, P. A. (۱۹۹۱). "Political Science and Public Policy." Political Science and Politics ۲۴(۲): ۱۴۴-۱۴۷.

Simon, H. (۱۹۷۷). The New Science of Management Decision New Jersey, Prentice Hall PTR Upper Saddle River.

Tybout, J. R. (۲۰۰۰). "Manufacturing Firms in Developing Countries: How Well Do They Do, and Why?" Journal of Economic Literature ۳۸(۱): ۱۱-۴۴.

Wilson, J. Q. (۱۹۸۰). The Politics of Regulation. New York, Basic Books.

---