سرنوشت یارانه های غذا از الجزایر تا یمن

با توجه به نقش بسیار مهم مواد غذایی در زندگی روزمره مردم و پرداخت یارانه قابل توجه به آنها در کشور, در این قسمت تجربه کشورهای منتخب در این زمینه بررسی می شود تا بتوان در سیاست گذاری در زمینه یارانه این کالاها از این تجربیات سود جست

● الجزایر

از سال ۱۹۷۳ تا ۱۹۹۶ یارانه‌های مصرفی عمومی مواد غذایی به عنوان یکی از محورهای اصلی سیستم حمایت اجتماعی الجزایر به شمار می‌آمد. یارانه‌ها در این کشور به دو شکل آشکار (از طریق انعکاس مستقیم در بودجه) و ضمنی (از طریق نرخ‌های ارز ترجیحی و قیمت‌های ثابت و حاشیه‌های سود) بودند. غلات، شیر و شکر عمده‌ترین کالاهای یارانه‌ای بوده و به ترتیب ۳۵درصد، ۳۸درصد و ۱۸درصد منابع یارانه‌ای را به خود اختصاص می‌دادند.

در سال ۱۹۹۱ یارانه مواد غذایی در کشور الجزایر نزدیک به ۵درصد GDP و ۱۷درصد مخارج کل دولت را تشکیل می‌داد. این هزینه‌های بالا و فزاینده بیانگر پوشش همگانی و درجه بالای یارانه هر کالا بود، به طوری که ۵۰درصد ارزش گندم و به ترتیب یک سوم و دو سوم ارزش آرد و نان به صورت یارانه پرداخت می‌شد. یارانه‌های وضع شده بر شیر پاستوریزه و شیرخشک نیز به ترتیب تقریبا برابر با نصف و سه چهارم ارزش غیریارانه‌ای‌ آنها بود. همچنین حدود ۵۰درصد ارزش شکر دانه‌ریز و دو سوم ارزش شکر چهارگوش به صورت یارانه پرداخت می‌شد. سایر محصولات یارانه‌ای نظیر روغن آشپزی و سبزیجات خشک ۵۰درصد ارزش تولید غیریارانه‌ای آنها و برای رب گوجه‌فرنگی تقریبا دو سوم ارزش آن بود.

از طرف دیگر هدف‌گیری یارانه‌های مواد غذایی به سمت فقرا بسیار ضعیف بوده است، به طوری که در سال ۱۹۹۱ گروه‌های پایین درآمدی نسبت به گروه‌های بالای درآمدی یارانه کمتری دریافت نموده‌اند. به ویژه دهک اول درآمدی ۶درصد کل مخارج صرف شده بر یارانه‌های مواد غذایی را دریافت کرده‌اند، در حالی که دو دهک ثروتمند ۱۶درصد دریافت داشته‌اند که تقریبا ۳ برابر بیشتر بوده است. به طور مشابه پایین‌ترین دهک جمعیت تنها ۱۳درصد یارانه‌ها را دریافت داشته‌اند در صورتی که دو دهک بالایی بیش از نیمی از پرداخت‌های یارانه‌ای را به خود اختصاص داده‌اند.

به‌رغم هدف‌گیری نامناسب فقرا براساس بار مطلق، یارانه‌ها به طور نسبی موفق‌تر بوده‌اند. به طوری که نسبت مخارج سرانه کالاهای یارانه‌ای به کل مخارج مصرفی برای فقیرترین دهک از ثروتمندترین دهک بیشتر بوده است. این امر حاکی از آن است که یارانه‌ها، گروه‌های هدف را از طریق مشمول یارانه نمودن سهم بیشتری از مصرف آنها منتفع نموده است. به طور متوسط حدود ۲۷درصد از کل مخارج دهک اول درآمدی را کالاهای یارانه‌ای تشکیل می‌داد؛ در حالی که این رقم برای دهک بالایی کمتر از ۲ درصد بود.

● مصر

برنامه یارانه مواد غذایی مصر از زمان جنگ جهانی دوم شروع شد. این برنامه در ابتدا بر سهمیه‌بندی سختگیرانه کالاها با تضمین قابلیت دسترسی به آنها در سطح قیمت‌های پایین‌تر برای تمامی مصرف‌کنندگان تاکید داشت. در سال ۱۹۴۱ یارانه‌های عمومی شامل روغن، شکر، چای و نفت سفید بود، اما در طول زمان فهرست کالاهای یارانه‌ای افزایش یافت و در سال ۱۹۸۰ به ۱۸ قلم کالا رسید. کالاهای یارانه‌ای از طریق سهمیه ماهانه به خانوارهایی که دارای کارت‌های سهمیه‌ بودند توزیع می‌شد و به طور موثر عموم مردم را تحت‌ پوشش قرار می‌داد.

به‌رغم پوشش همگانی، هزینه‌ برنامه یارانه در طول دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ اندک بوده است. اما در طول دهه ۱۹۷۰ هزینه‌های مالی یارانه به میزان قابل توجهی افزایش یافت. این روند با رشد سریع جمعیت تشدید شده و با کاهش ارزش پول ملی وخیم‌تر گردید. روند فزاینده هزینه‌های مالی یارانه تا آخر دهه ۷۰ تداوم یافت و در سال ۱۹۸۰ نسبت این هزینه‌ها به کل مخارج دولت به اوج خود رسید. از آن سال به بعد این روند، آهنگ کاهشی به خود گرفته است.

با اوج‌گیری هزینه‌های مالی یارانه‌ها، ایجاد عدم تعادل‌های کلان اقتصادی و تشدید بدهی‌های خارجی در سال ۱۹۷۷، کشور مصر با حمایت صندوق بین‌المللی پول به اصلاح نظام یارانه‌ها اقدام کرد. این اقدام با افزایش یک‌باره قیمت کالاهای یارانه‌ای شروع شد. ولی به‌رغم تدابیر اندیشیده‌شده به علت تبعات اجتماعی، این برنامه متوقف شد. لذا این کشور به ناچار به اصلاح تدریجی نظام یارانه در طول دهه ۱۹۸۰ به شرح اقدامات زیر روی آورد:

۱) تعداد کارت‌های سهمیه‌ای کاهش یافت و این کارت‌ها تنها برای برخی خانوارهای کاملا مستحق اختصاص یافتند.

۲) تعداد کالاهای یارانه‌ای از ۱۸ قلم به ۴ قلم کاهش یافت.

۳) از میزان کالاهای در دسترس کاسته شد.

۴) قیمت‌ کالاهای یارانه‌ای افزایش یافت.

در راستای اعمال این سیاست‌ها در سال ۱۹۹۲ سهم جمعیت تحت پوشش به ۸۶ درصد کاهش یافت و این روند نزولی بعدها نیز تداوم یافت. دولت، برنامه‌های یارانه‌ای را از طریق وضع یارانه بر محصولات عمده غذایی اصلاح نمود؛ به طوری که در سال ۱۹۹۵، ۶۰درصد از هزینه‌های کل برنامه به یارانه آرد گندم و برنج و ۴۰ درصد مابقی به یارانه شکر و روغن اختصاص یافت. امروزه آرد گندم و برنج در قیمت‌های ثابت و برای تمامی مصری‌ها بدون محدودیت‌های مقداری در دسترس است؛ اما شکر و روغن مشروط به سهمیه‌های ماهانه بوده و از طریق کارت‌های سهمیه‌ای توزیع می‌گردند. کالاهای سهمیه‌بندی شده از طریق کتابچه‌های سهمیه‌بندی عرضه می‌شوند و در سطح سهمیه‌های ثابت ماهانه با هزینه‌های پایین‌تر در فروشگاه‌های خاص به فروش می‌رسند.

● تونس

دولت تونس در سال ۱۹۷۰ پرداخت یارانه مواد غذایی را برای حمایت از قدرت خرید مصرف‌کنندگان به ویژه فقرا و ثبات قیمت‌ این کالاها شروع کرد. این کالاها شامل غلات، روغن آشپزی، شکر و شیر بودند که به‌طور نامحدود برای تمام مصرف‌کنندگان و زیر قیمت‌های بازار ارائه می‌شدند.

بازار گندم کشور تونس در انحصار واردکنندگان بود و دولت جهت حمایت از تولیدکنندگان داخلی گندم با اعمال قیمت‌های تضمینی و تضمین حاشیه سود برای آن به تولیدکنندگان یارانه پرداخت می‌کرد. این نوع پرداخت یارانه بار مالی سنگینی بر دوش دولت تونس گذاشته بود، به طوری‌ که در سال ۱۹۸۹ حدود ۷۲درصد از کل بودجه دولت و ۳درصد از GDP به یارانه‌های پرداختی اختصاص یافته بود. ولی به‌رغم بار مالی بسیار سنگین این‌گونه یارانه‌ها، در هدف‌گیری به سمت گروه‌های فقیر و کم‌درآمد ضعیف عمل کرده بود، به طوری ‌که برحسب ارزش مطلق یارانه، یارانه‌های غذایی در کل به میزان اندکی به سمت فقرا هدف‌گیری شده بود. در سال ۱۹۹۰ فقیرترین پنجک ۱۷ درصد کل یارانه‌ها را در مقایسه با ۲۰ درصد یا بیشتر سایر گروه‌های بالای درآمدی دریافت کرده بود. میزان بهره‌مندی پنجک بالا از یارانه شکر تقریبا دو برابر فقرا بود، این شکاف برای شیر حتی گسترده‌تر هم بود. به همین ترتیب یارانه نان نیز بیشتر گروه‌های با درآمد متوسط را تحت‌پوشش قرار داده بود و فقرا از این یارانه به طور مناسب بهره‌مند نبودند. البته به‌رغم انحراف در هدف‌گیری براساس بار مطلق (که در بالا اشاره شد)، این سیاست براساس شاخص‌های نسبی موفق‌تر بوده است. به عنوان مثال فقیرترین پنجک درآمدی حدود ۲/۳درصد کل بودجه سرانه خود را صرف گندم کرده است، در حالی که این نسبت برای پنجک ثروتمند فقط ۴/۰درصد بوده است. تفاوت برای آرد و نان نیز تقریبا مشابه است. حتی یارانه‌های شیر و شکر که تحت معیارهای مطلق به طور نامتناسبی ثروتمندان را منتفع‌تر می‌ساخت، براساس معیار نسبی به طور موثری به سمت فقرا هدف‌گیری شده‌ بودند.

هرچند تحلیل فوق بیان می‌دارد که تحت شرایط نسبی، یارانه‌های غذایی به سمت فقرا هدف‌گیری شده است اما در عمل اقدامات اصلاحی متعددی نیز برای کاهش هزینه‌ها و قطع تراوشات به ثروتمندان معرفی شده‌اند. اولین تلاش‌های اصلاحی از طریق افزایش تدریجی قیمت‌‌ها صورت پذیرفت که منجر به مخالفت طرفداران و نارضایتی‌هایی گردید. این امر مرحله بعدی اصلاح را تحت‌ تاثیر قرار داد و دولت برای بهبود اثر توزیعی یارانه‌ها مجبور شد سیستم‌های خود هدف‌گیری را اتخاذ نماید؛ بدین صورت‌ که یارانه بیشتر به کالاهای پست که فقرا بیشتر مصرف می‌کنند، اعطا شد. به عبارت دیگر یارانه‌ تولیداتی که غالبا توسط اغنیا مصرف می‌شدند، حذف شد ولی به سایر کالاها که از نظر کیفیت پایین‌تر بودند و توسط فقرا مصرف می‌شدند یارانه اعطا می‌شد. به عنوان مثال برای محصول گندم، یارانه‌ها به نشاسته گندم انتقال یافته و از خمیر پخته حذف شدند. همچنین همزمان با اصلاح نظام یارانه‌ها فروش کالاهای با کیفیت بالا که در گذشته از طریق کنترل شدید و مقررات بازاریابی رسمی محدود شده بودند، آزاد گردید.

یکی از موفق‌ترین تلاش‌ها در انتقال از یارانه عمومی به محصولات خود هدفمند در تونس میان سال‌های ۱۹۸۵ تا ۱۹۹۳ انجام شده است. دولت تونس در این دوره برنامه یارانه‌ای اعمال کرد که هزینه آن از ۴ درصد تولید ناخالص داخلی به نصف کاهش یافت. همزمان سهم بیستک پایین درآمد ۶/۲ برابر شد.

هرچند تجربه تونس امکان هدفمندسازی یارانه را از طریق انتخاب محصولات نشان می‌دهد، اما در عین حال پاره‌ای از محدودیت‌های برنامه خود هدفمندی را نیز آشکار می‌سازد. نخست، هرچند برخی محصولات به‌خوبی هدفمند شد ولی مجموعه یارانه‌ها بدان‌ گونه نبود. چنانچه محصولات یارانه‌ای شامل چهار محصولی می‌شد که بیشتر به‌وسیله فقرا مصرف می‌گردید، سهم دو دهک پایین‌ درآمد می‌توانست به میزان ۲۵ درصد افزایش یابد. دوم، حتی بهترین کالاهای خودهدفمند بین یک دوم تا یک سوم منافع را عاید ۴۰ درصد فقیرترین جمعیت می‌سازد، در حالی که موفق‌ترین برنامه انتقالی از طریق آزمون وسع می‌تواند ۸۰ درصد منافع را عاید ۴۰ درصد فقیرترین جمعیت نماید. سوم، از آنجا که کالاهای خودهدفمند، تنها بخش کوچکی از بودجه خانوارهای فقیر را تشکیل می‌دهد، انتقال درآمدی محدودی را میسر می‌سازد.

● یمن

برنامه یارانه مواد غذایی در یمن شامل یارانه گندم و آرد گندم بوده که در ابتدا از طریق واردات کنترل شده دولتی و شبکه‌های خرده‌فروشی و توزیع به مرحله اجرا درآمده است. مقادیر و قیمت‌ها از طریق قیمت‌های ثابت و نرخ‌های بالای ارز رسمی در طول زنجیره واردات– بازاریابی تنظیم می‌شدند. این نوع طرح جامع یارانه عنصر اصلی برنامه چتر ایمنی اجتماعی در یمن را تشکیل می‌دهد.

وزارت عرضه و تجارت، واردات آرد و گندم را تصویب و نظارت نموده و کل مقادیر واردات برای تامین نیازهای مصرفی یمنی‌ها را تعیین می‌کند. نرخ ارز برای واردات آرد و گندم فوق‌العاده بالا بوده و دولت یارانه‌های مستقیم قابل توجهی به واردکنندگان پرداخت می‌کند. به عنوان مثال در سال ۱۹۹۴ نرخ ارز وارداتی گندم ۱۲ ریال / دلار تعیین شده بود در حالی که نرخ ارز در بازار معادل ۱۸ ریال / دلار بود.

برنامه یارانه گندم بسیار هزینه‌بر بوده و در ۱۹۹۲ و ۱۹۹۵ به ترتیب، ۷/۳ درصد و ۲/۵ درصد GDP و ۱/۹‌درصد و ۵/۱۷درصد بودجه دولت را به خود اختصاص داده است. در سال ۱۹۹۶ تقریبا ۶۰ درصد عواید خارجی حاصل از درآمدهای نفتی صرف واردات گندم شده است. این امر نشان‌دهنده هزینه بسیار بالای برنامه یارانه گندم است که از عوامل زیر نشات می‌گرفت:

۱) پوشش عمومی در سطح مقادیر نامحدود.

۲) رشد سریع مصرف گندم که از رشد جمعیت پیشی گرفته بود.

۳) میزان بالای یارانه که در سال ۱۹۹۴ حدود ۸۵ درصد ارزش محصول بوده است.

۴) تراوش حاصل از خروج گندم از کشور به دلیل قاچاق. به عنوان مثال در سال ۱۹۹۴ قیمت گندم در کشورهای واردکننده مثل عربستان بیش از سه برابر قیمت بین‌المللی و بیشتر از ده برابر قیمت‌های یارانه‌ای یمنی‌ها بود که این امر قاچاق گندم از یمن به این کشور را تشدید می‌کرد.

۵) کانال‌های توزیع بسیار قاعده‌مند و متمرکز که فرصت‌های بسیار زیادی برای رانت‌طلبی و فریبکاری فراهم می‌آورند.

۶) ناکارآیی‌های بنادر و پرداخت به عرضه‌کنندگان خارجی که منجر به افزوده شدن ریسک به قیمت‌های بین‌المللی گندم می‌شد. بنابراین به‌رغم هدف دولت در راستای فراهم‌سازی امنیت درآمدی فقرا، طرح یارانه‌ گندم و آرد در هدف‌گیری فقرا با شکست مواجه شد. بر اساس برآوردهای بانک جهانی، در سال ۱۹۹۶ تنها یک سوم یارانه‌ گندم واقعا به مصرف‌کنندگان واقعی رسیده است.

● ذی‌نفعان یارانه گندم

اختلاف گسترده قیمت گندم در کشورهای مجاور انگیزه‌ برای قاچاق را فراهم نموده بود؛ علاوه بر این فرآیند چند مرحله‌ای و پیچیده توزیع، تابع مقررات قیمتی بوده و فرصت‌های چندگانه‌ای برای تجار جهت کسب منافع از عرضه‌های انحرافی گندم ایجاد کرده بود. به دلیل پوشش عمومی، مصرف بیشتر گروه‌های بالای درآمدی (قاچاقچیان و تجار) بار یارانه‌ای را در شرایط مطلق به نفع ثروتمندان تغییر داده بود. در واقع هزینه‌های گندم و آرد به طور یکنواخت با درآمد افزایش یافته است. به طوری که دو دهک اول تنها ۴/۶درصد از کل مخارج صرف شده خانوار بر گندم و آرد را دارند در حالی که این رقم برای دهک دهم معادل ۷/۳۰درصد است. همانند بار مطلق هزینه‌ای یارانه‌های گندم، براساس بار نسبی نیز گروه‌های با درآمد پایین‌تر از این یارانه‌ها کمتر منتفع شده‌اند به نحوی ‌که ۳۰درصد پایین‌تر جامعه حدود ۵/۲درصد بودجه مصرفی خود را صرف خرید گندم کرده‌اند در حالی که این نسبت برای ۳۰درصد بالای جامعه ۹/۲درصد است یعنی هدف‌گیری بر اساس بار نسبی نیز مناسب نیست. جهت رفع نارسایی موجود در نظام یارانه‌ها دولت‌های یمن اقدامات متعددی را انجام داده‌اند. اولین اقدام در اواسط سال ۱۹۹۶ صورت گرفت که طی آن نرخ ارز ترجیحی جایگزین یارانه‌های ارزی کشور جهت واردات شد. همچنین قرار شد تا پایان سال ۲۰۰۱ کل یارانه‌ها به صورت تدریجی حذف گردد. یعنی جهت اصلاح نظام پرداخت یارانه‌ها یک بازه زمانی ۵ ساله در نظر گرفته شد.

● جمع‌بندی

دولت‌ها در کشورهای در حال توسعه معمولا به کنترل قیمت‌ها متوسل می‌شوند که این امر را حداقل برای حمایت از شهروندان بی‌بضاعت خود انجام می‌دهند. این کشورها به روش‌های گوناگونی در بازارها دخالت می‌کنند. به عنوان مثال در کشورهای واردکننده نفت برخی از دولت‌ها به کنترل مستقیم مقدار، نحوه توزیع و قیمت انرژی می‌پردازند. برخی دیگر از کشورها اجازه می‌دهند که بخش خصوصی به صورت آزاد فرآورده‌های نفتی را وارد و توزیع کنند، ولی برای این محصولات سقف قیمت تعیین می‌کنند و دولت زیان حاصل از این تعیین قیمت را برای بخش خصوصی جبران می‌کند. در کشورهای صادرکننده نفت، دولت‌ها اغلب قیمت‌های داخلی پایین‌تر از سطح قیمت جهانی تنظیم می‌کنند و یک هزینه فرصت به عرضه‌کنندگان این فرآورده‌ها تحمیل‌ می‌کنند. برای دولت‌ها یارانه ممکن است باعث افزایش مخارج مستقیم دولتی نسبت به استفاده از آن در بخش تولید شود که منجر به کاهش درآمدهای حاصل از تولید داخلی می‌شود. همچنین در بخش خانوارها قیمت‌های پایین سوخت باعث ناکارآیی در مصرف سوخت می‌شود. بنابراین جهت محافظت از فقرا در مقابل قیمت‌های فزآینده محصولات نفتی، اعطای یارانه‌های همگانی انرژی معقول و مقرون به صرفه نیست. زیرا این‌گونه یارانه‌ها به ناچار دچار نشت‌ اساسی منافع به سمت اغنیای جامعه می‌شوند.

بنابراین هدف‌گیری یارانه‌ها و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و سایر کالاهای یارانه‌ای ضروری است؛ البته این ضرورت زمانی قابل اجرا خواهد بود که برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر اصلاح قیمت‌ها باید با برنامه‌های حمایت‌های اجتماعی همراه گردد. همچنین تجربه کشورها نشان داد که حذف یارانه‌ها به صورت دفعی و عمومی آثار زیانباری به جای می‌گذارد بنابراین باید این کار به صورت تدریجی و مرحله‌ای صورت گیرد. همچنین بررسی تجربه کشورها نشان داد که هر یک از این کشورها متناسب با شرایط خاص خود روش خاص یا ترکیبی از شیوه‌های مختلف را برای هدفمندسازی یارانه‌ها مورد استفاده قرار داده‌اند؛ بنابراین سیاست‌گذاران باید متناسب با شرایط خاص کشور و تطبیق آن با کشورهای مورد مطالعه، روش مناسب برای هدفمندسازی یارانه‌ها را اتخاذ نمایند.

منابع و ماخذ در روزنامه موجود است

گزارش: معاونت هدفمندسازی یارانه وزارت رفاه و تامین اجتماعی