مالیات, رویای شیرین استقلال از درآمدهای نفتی

دولت ها برای انجام ماموریت ها و مسوولیت های اقتصادی و غیر اقتصادی خود به منابع مالی نیازمند هستند

دولت‌ها برای انجام ماموریت‌ها و مسوولیت‌های اقتصادی و غیر‌اقتصادی خود به منابع مالی نیازمند هستند. این منابع مالی از محل درآمدهای مالیاتی و همچنین درآمدهای غیر‌مالیاتی تامین می‌شود. درآمدهای غیر‌مالیاتی وجوهی هستند که دولت معمولا از طریق فعالیت‌های اقتصادی خود به دست می‌آورد. ویژگی‌ اصلی این منابع درآمدی، نامنظم و نامطمئن بودن آنهاست.

بنابراین هر چقدر سهم این نوع از درآمدها در کل درآمدهای دولت بیشتر باشد، ممکن است آثار بیشتری در قالب کسری‌های مداوم بودجه و عوارض بعدی آن در اقتصاد بروز کند. در مقابل، بالا بودن سهم درآمدهای مالیاتی در کل درآمدهای دولت به‌عنوان منابع درآمدی با‌ثبات، می‌تواند از بروز چنین عوارض نامطلوبی جلوگیری کند.

به همین منظور در کشور ما در برنامه چهارم توسعه، ‌به‌منظور برقراری انضباط مالی و بودجه‌ای، دولت مکلف شده است طی سال‌های برنامه، سهم اعتبارات هزینه‌ای تامین شده از محل درآمدهای‌ غیرنفتی دولت را به ‌گونه‌ای افزایش دهد که تا پایان برنامه، اعتبارات هزینه‌ای ‌دولت به‌ طور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تامین شود.

در تکمیل این حکم، در ماده (۴) برنامه چهارم آمده است،‌ برقراری هر گونه تخفیف، ترجیح یا معافیت از پرداخت مالیات و حقوق ورودی برای ‌اشخاص حقیقی و حقوقی طی‌ سال‌های این برنامه ممنوع می‌باشد.

البته در برنامه چهارم توسعه، رشد متوسط ۲/۲۴ درصدی برای درآمدهای مالیاتی در طول سال‌های برنامه مدنظر بوده است. به طوری که درآمدهای مالیاتی از ۸۸ هزار و ۹۹۸ میلیارد ریال در سال ۸۳ به ۲۶۲ هزار و ۶۳۱ میلیارد ریال در سال ۸۸ برسد. ضمن این که در برنامه چهارم توسعه این هدف کلی مدنظر بوده است که نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در پایان برنامه چهارم به ۸ درصد برسد.

اما علی‌رغم برنامه‌ها و اهداف در نظر گرفته شده، بررسی ساختار اقتصاد کشور بیانگر این واقعیت است که درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز از اقلام عمده تشکیل‌دهنده درآمدهای دولت هستند. به گونه‌ای که در سال‌های ۸۳ تا ۸۷ سهم درآمدهای نفتی از کل درآمدهای دولت به ‌طور متوسط معادل ۴۴ درصد بوده است. در دوره مذکور سهم درآمدهای مالیاتی از کل درآمدها حدود ۳۷ درصد بوده و بقیه درآمدهای دولت (از محل سایر درآمدهای مالیاتی و فروش نفت و گاز) تامین شده است.

از یک سو، اتکای بیش از حد به درآمدهای نفتی و نوسان‌ شدید بهای نفت در بازارهای جهانی، بی‌ثباتی کل درآمدهای دولت را طی دهه‌های گذشته در اقتصاد ایران به همراه داشته است. از سوی دیگر به ‌دلیل پایین بودن سهم درآمدهای مالیاتی در تامین مخارج دولت و همچنین ناکافی بودن و بی‌ثباتی درآمدهای غیر‌مالیاتی، بودجه دولت در سال‌های مختلف با کسری مواجه شده است.

البته باید توجه داشت که سهم پایین درآمدهای مالیاتی در تامین مالی مخارج دولت تنها یک روی سکه است. نکته مهم‌تر این است که مخارج دولت طی سال‌های ۸۴ تا ۸۸ به طور متوسط ۶/۱۵ درصد رشد داشته است و به طور طبیعی درآمدهای مالیاتی باید سالانه ۶/۱۵ درصد رشد نماید تا نسبت درآمدهای مالیاتی به مخارج دولت ثابت بماند. لذا یکی از مسائل مهم اقتصادی کشور کنترل مخارج دولت است.

مساله این است که اگر بنا بر افزایش درآمدهای مالیاتی باشد، نظام مالیاتی، نرخ‌های مالیاتی و قوانین مالیاتی چگونه باید اصلاح شوند تا ضمن افزایش درآمدهای مالیاتی، محیط کسب و کار پرهزینه‌تر نشده و اقتصاد غیررسمی گسترده‌تر نگردد.

عملکرد نظام‌های مالیاتی معمولا با برخی شاخص‌های کمی مورد سنجش قرار می‌گیرد. این شاخص‌ها علاوه بر بیان کارایی و عملکرد نظام مالیاتی، ترکیب درآمدهای تعیین‌کننده مخارج و هزینه‌های دولت‌ها را نیز مشخص می‌کند. شاخص‌های نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی، سهم درآمدهای مالیاتی از کل هزینه‌های جاری دولت و نسبت هزینه‌های وصول مالیات به درآمدهای وصولی مالیات‌ها ازجمله این شاخص‌ها می‌باشند.

● نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی

در کشورهای توسعه‌یافته، درآمدهای مالیاتی بیشترین سهم از درآمدهای دولت را تشکیل می‌دهند و اساسا تکیه بر درآمدهای پایدار مالیاتی، نشانه‌ای از سلامت اقتصادی کشورهاست. بررسی سهم درآمدهای مالیاتی از تولید ناخالص داخلی در اقتصاد ایران نشان‌دهنده آن است که نظام مالیاتی کشور می‌تواند از ظرفیت‌های اقتصادی موجود در جهت کسب درآمدهای مالیاتی بالاتر بهره‌مند شود. جدول (۱) سهم درآمدهای مالیاتی از تولید ناخالص داخلی را طی سال‌های ۸۰ تا ۸۶ نشان می‌دهد. طبق داده‌های مذکور، متوسط سهم درآمدهای مالیاتی از تولید ناخالص داخلی طی سال‌های ۸۳ تا ۸۶ معادل ۶/۶ درصد است. بنابراین با این ترتیب ما با هدف برنامه چهارم توسعه (۸ درصد) برای این نسبت فاصله داریم. با این وجود برآورد‌های موجود، ظرفیت‌های بالاتری را برای کسب درآمدهای مالیاتی با ‌توجه به سطح تولید ناخالص داخلی، نمایان می‌سازد.

مطالعات انجام شده که براساس اطلاعات ۲۰ کشور جهان طی سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۰ میلادی انجام گرفته است، متوسط ظرفیت بالقوه اقتصادی مالیات ایران در دوره مذکور را (بدون احتساب پرداختی بیمه‌های اجتماعی) حدود ۳/۱۲ درصد برآورد کرده است که در مقایسه با متوسط عملکرد سال‌های اخیر (۶/۶ درصد)، رقم بالایی است.

البته مطالعات تجربی نشان می‌دهد که سطح وصول مالیات‌های دریافتی به‌عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی در میان کشورهای در حال توسعه تا حدود قابل ملاحظه‌ای متغیر است. در تعداد محدودی از این کشورها، این نسبت پایین‌تر از ۱۰ درصد و در شمار دیگری از آنها، بالاتر از ۳۰ درصد است. ولی در عین حال، در بیشتر کشورهای در حال توسعه این نسبت به طور متوسط حدود ۱۸ درصد است. نسبت کل درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی (OECD)‌ در سال‌های ۲۰۰۵ و ۲۰۰۶ میلادی به ترتیب معادل ۸/۳۵ و ۹/۳۵ درصد بوده است.

با توجه به این که اقتصاددانان معمولا از نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی (GDP)‌ برای ارزیابی عملکرد نظام مالیاتی کشورها استفاده می‌کنند، لذا با استناد به این شاخص می‌توان ظرفیت‌های بالقوه اقتصاد کشور در تقویت درآمدهای مالیاتی را متذکر شد. در واقع می‌توان گفت علت تغییرات این نسبت به عوامل متعدد اقتصادی و نهادی مانند سطح درآمد سرانه، میزان توسعه شهرنشینی، میزان باسوادی، نسبت صادرات و واردات به تولید ناخالص داخلی، سهم بخش‌های معدن و کشاورزی در تولید ناخالص داخلی، کیفیت مدیریت امور مالیاتی، صداقت مودیان مالیاتی، درجه شیوع فساد بین ماموران مالیاتی، فساد مقامات ممیزی و... بستگی دارد.

● شاخص سهم درآمدهای مالیاتی در تامین مخارج جاری دولت

یکی دیگر از شاخص‌های ارزیابی نظام مالی دولت، سهم درآمدهای مالیاتی در تامین مالی مخارج دولت است. اطلاعات ارائه شده در جدول (۲)، سهم درآمدهای مالیاتی از هزینه‌های جاری (اعتبارات جاری پرداختی) دولت را طی سال‌های ۸۰ تا ۸۷ نشان می‌دهد و حکایت از آن دارد که طی این دوره، نسبت مذکور بین ۳۴ تا ۴۵ درصد در نوسان بوده و منشأ اصلی تامین مالی مخارج دولت، درآمدهای غیرمالیاتی بوده است.

کم بودن سهم درآمدهای مالیاتی در تامین هزینه‌های جاری دولت علی‌رغم تاکید صریح ماده (۲) قانون برنامه چهارم توسعه، بیانگر این واقعیت است که اقدامات صورت گرفته اثرگذاری لازم را در تامین مالی مخارج جاری دولت نداشته است. البته لازم به ذکر است که بدون کنترل مخارج دولت، امکان افزایش سهم مالیات‌ها در تامین مالی مخارج دولت وجود نخواهد داشت. لذا در کنار تلاش جهت افزایش درآمدهای مالیاتی باید برنامه مشخصی برای کنترل مخارج دولت تدوین شود.

● نسبت هزینه‌های وصول مالیات‌ها به درآمدهای مالیاتی

شاخص دیگری که به وسیله آن می‌توان وضعیت و کارآمدی نظام مالیاتی کشور را مورد بررسی قرار داد، شاخص نسبت هزینه‌های وصول مالیات‌ها به درآمدهای وصولی است. نسبت هزینه‌های جمع‌آوری مالیات به درآمدهای مالیاتی کالاها و خدمات طی سال‌های ۸۰ تا ۸۶ بیان‌کننده این واقعیت است که حدود ۱/۲ درصد از مجموع درآمدهای مالیاتی وصولی صرف خرج هزینه‌های جمع‌آوری مالیات‌ها می‌شود. در برخی از کشورها، نسبت هزینه‌های جمع‌آوری مالیات به درآمدهای مالیاتی کالاها و خدمات کمتر از یک درصد است. برای مثال، شاخص مذکور در اقتصاد کشور هند در سال ۲۰۰۷ رقمی معادل ۹۶/۰ درصد بوده است. مقایسه این نسبت با هزینه‌های وصولی درآمدهای مالیاتی در اقتصاد ایران، نشان‌دهنده پرهزینه و ناکارآمد بودن فرآیند جمع‌آوری مالیات اقتصاد ایران است. به عبارت دیگر بالاتر بودن این شاخص در اقتصاد ایران طی سال‌های اخیر، نشانگر افزایش هزینه‌های جمع‌آوری مالیات‌هاست.

یکی از عوامل اصلی بالا بودن هزینه‌های وصول مالیات، پیچیدگی قوانین و دیوانسالاری نظام مالیاتی است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که هزینه‌های تحمیل شده به نظام‌های مالیاتی به واسطه وجود ساختار پیچیده عملیاتی و فرآیند طولانی، پردردسر و پرهزینه در برخی موارد بیشتر از مشکلات و هزینه‌هایی است که از بالا بودن نرخ‌های مالیاتی پدیدار می‌شود. به عبارت دیگر مالیات‌های ساده و متوسط با نظام اداری کم‌هزینه و سریع به معنای دردسر کمتر برای مودیان و درآمدهای بالاتر برای نظام‌های مالیاتی است. بسیاری از کشورها با بازنگری در قوانین مالیاتی، تسهیل مراحل تشکیل پرونده مالیاتی (ایجاد بسترهای قانونی و اجرایی تشکیل پرونده مالیاتی الکترونیکی)، حذف مراحل متعدد و گسترده مربوط به پرداخت مالیات و کاهش مدت زمان مورد نیاز برای رعایت قوانین مالیاتی توانسته‌اند هزینه‌های وصول مالیات را کاهش داده و کارآیی نظام مالیاتی را بالا ببرند.

در مجموع هرچند که در احکام و قوانین مختلف زمینه‌های اصلاح ساختار نامناسب نظام مالی حاکم بر روابط و چگونگی تامین منابع بودجه دولت و درآمدهای مالیاتی (ازجمله قانون برنامه چهارم توسعه) تدوین شده است، اما بدون ایجاد بسترهای مناسب برای فعالیت روان و کارآمد نظام مالیاتی، نمی‌توان به اهداف مورد نظر جامه عمل پوشاند. بنابراین محورهای اساسی اصلاحات در نظام مالیاتی کشور را می‌توان در موارد ذیل خلاصه کرد:

ـ وجود فساد در پرداخت مالیات و پیچیدگی و تعدد قوانین مالیاتی

ـ معافیت‌های وسیع و متنوع

ـ نبود نرخ‌های یکسان در بخش‌های مختلف

ـ امکان اعمال نظرات شخصی در وصول مالیات‌ها

ـ بالا بودن نرخ‌های مالیاتی

ـ نبود نظام جامع اطلاعات مالیاتی

امید عطایی