اندیشه برنامه و بودجه ریزی در ایران

نظام بودجه‌ریزی از نخستین سال‌های قرن در هیات حاكمه ایران كم و بیش در دستور جلسات مجالس قرار ‌گرفت، اما پیش از آن چندان جایگاه منظم و منطبق با اصولی در تشكیلات اداری دولت‌ها نداشت. در سال‌های آغازین سلطنت رضاخان آنگاه كه تشكیلات اداری كشور سر و سامان می‌یافت، رتق و فتق نظام اقتصادی در قالب یك كمیسیون اقتصادی مورد بحث و بررسی مدیران اقتصادی قرار گرفت. با تامین نسبی امنیت توسط رضاخان، گام هایی به منظور كاهش مشكلات كشور و توسعه اقتصادی برداشته شد. در سال ۱۳۰۳ شمسی و دوره پنجم قانونگذاری مجلس شورای ملی در زمانی كه رضاخان به عنوان رئیس‌الوزراء مشغول به كار شد، به خاطر هماهنگی در تنظیم برنامه‌های اقتصادی و عمرانی مملكت در مجلس كمیسیونی به عضویت هفت نفر از وكلاء به ریاست تقی‌زاده به نام كمیسیون اقتصادیات تشكیل شد كه اولین كار آن تنظیم برنامه دراز مدت برای امور راه سازی و پیشنهاد مالیات‌های جدید برای انجام این برنامه‌ها بود كه بدون فوت وقت به وسیله دولت قبول شد. نویسنده كتاب اندیشه توسعه و برنامه‌ریزی در ایران می‌نویسد: «ولی كار كمیسیون اقتصاد هم مانند دیگر كمیسیون های مجلس در موقع تشنج های سیاسی و كشمكش تغییر سلطنت دچار وقفه می گردد. با اینكه كمیسیون مزبور مورد توجه خاص شاه كنونی و رئیس دولت آن روزی (رضاشاه) شده، خودش گاهی در آنجا حاضر می‌شود تا در مذاكرات شركت نماید و به هر حال كمیسیون اقتصاد آنچه از دستش بر می آید می‌كند و البته به تمام آرزوهای خودش نمی‌رسد، چه آنها وقت و فرصت بیشتر لازم دارند».

كمیسیون‌های اقتصادی رضاشاه كم و بیش با دستورات و اوامر او تشكیل می شد، نتایج امر به اطلاع او می رسید، اما رای نهایی دست كم از سال‌های ۱۳۱۲ توسط او انجام می‌گرفت. كمیسیون نشانه این بود كه جز رضاشاه كسانی دیگر نیز در پیچ و خم كشور به تصمیم گیری مشغولند والا رضاشاه در همه حوزه های تئوری و عملی یك تنه و خود مختار عمل می كرد. اگر چه خود معتقد بود: «من‌ وجب‌ به‌ وجب‌ ایران‌ را سواره‌ یا پیاده‌ دیده‌ام‌ و می‌دانم‌ این‌ سرزمین‌ چه‌ ثروت های‌ عظیم‌ و منابع‌ زیر زمینی‌ سرشاری‌ دارد. باید از این‌ منابع‌ استفاده‌ كرد. می‌گویند من‌ كارخانه‌ (نساجی‌) شاهی‌ را برای‌ استفاده‌ شخصی‌ دائر كرده‌ام‌ در صورتی‌ كه‌ اینطور نیست‌. من‌ این‌ كار را انجام‌ دادم‌ چون‌ كسی‌ حاضر نبود دست‌ به‌ این‌ كارها بزند، وگرنه‌ من‌ كه‌ نباید كارخانه‌ درست‌ كنم‌. اما واقعیت در این بود كه او با تكبر و نخوت شاهانه با متولیان دولت رفتار می كرد و مدعی بود« اهالی ایران، با عجز و پافشاری و به وسیله مجلس موسسان، سرپرستی این مملكت را از من تقاضا كردند .... پیش از من دولت در ایران كلمه ای تو خالی شده بود. در ایران، سلطان مملكت باید هیئت دولت را به كار وادارد، مجلس شورای ملی را هم به انجام تكالیف آشنا كند. تجار، ملاكین، شهرنشینان و حتی زارعین را هم به كار بگمارد» خلاصه، مردی كه می خواست نقش قهرمان را بازی كند، همه چیز و همه كس را بی عرضه و نالایق و در بهترین حالت «متوسط» می دانست. با این همه او سعی داشت كه در نظام تشكیلات و تقسیمات كشور منابع مالی و اعتباری به گونه ای تخصیص یابد كه یك رشد هماهنگ صورت گیرد اگرچه ارتش و راه در تخصیص منابع در اولویت نخست بود. او «اهمیت وزارت راه را كمتر از وزارت جنگ نمی دانست. وزارت جنگ از نظر برقراری امنیت در كشور و حفظ حدود و ثغور مملكت و وزارت راه از جنبه احداث راه های شوسه و آهن. تا اینكه وسیله نقلیه ارتش از روی آنها عبور نمایند و مال التجاره از این سوی به آن سوی حركت داده شود و اقتصاد مملكت و در نتیجه احداث شوارع رونق یابد».

همه آنچه كه پیرامون بودجه ریزی و تخصیص منابع در دوران حاكمیت رضاشاه صورت گرفت سلسله ای از اقدامات خودجوشی بود كه توسط خود او یا معتمدین او انجام می گرفت. اما او در طی ۲۰ سال رئیس الوزرایی و پادشاهی توانست به یك اقدام مهم دست زند. اقدامی كه دیكتاتوری آمرانه او را كمی تلطیف نمود. او مجموع منابع مالی را كه در چهار نقطه كشور توسط حكام محلی و روسا و خوانین قبایل حیف و میل می شد به یك اجماع در تصمیم گیری مركزی احاله داد. بودجه كشور اگرچه نابرابر اما تجمیع شده در طی ۲۰ سال به حدی قابل توجه افزایش یافت. «بودجه پراكنده دولت از ۱۹ میلیون تومان در ۱۳۰۰ به ۳۰۹ میلیون تومان در سال ۱۳۱۹ رسید.» فكر شورای اقتصاد پس از كمیسیون اقتصاد برای نخستین بار به پیشنهاد اداره كل تجارت در ۱۳۱۶ مطرح شد، شمول برنامه های شورای اقتصاد گستره و دامنه وسیعی از عملیات دولت را در بر می گرفت. این گستره جز امنیت راهها و مالیات های جدید چندین حوزه جدید را شامل می شد. ابوالحسن ابتهاج یكی از اعضای اصلی این شورا در خاطرات خود آورده است. «شورای‌ اقتصادی‌ نخستین‌ جلسه‌ خود را روز پنجشنبه‌ ۲ اردیبهشت‌ ۱۳۱۶ تشكیل‌ داد و از آن‌ به بعد نیز جلسات‌ شورا در دفتر نخست‌وزیر تشكیل‌ می‌شد. در همان‌ جلسه‌ اول‌ به‌ حضار گفتم‌ اگر بقالی‌ بخواهد یك‌ اتاق‌ گلی‌ بسازد قبلاً با بنای‌ محل‌ صحبت‌ می‌كند و با راهنمائی‌ او نقشه‌ اتاق‌ مورد نظرش‌ را تامین‌ و از عهده‌ مخارج‌ آن‌ برمی‌آید و اقدام‌ به‌ ساختمان‌ می‌كند. آیا هیچ‌ دلیلی‌ دارد كه‌ دولت‌ شاهنشاهی‌ دست‌ به‌ صدها كار بزرگ‌ و مختلف‌ بزند و به خودش‌ هیچ‌ زحمت‌ ندهد كه‌ این‌ اصول‌ لازم‌ و واجب‌ را رعایت‌ كند؟ گفتم‌ همین‌ الان‌ اگر از آقای‌ وزیر مالیه‌ سئوال‌ كنید كه‌ چقدر تعهدات‌ ارزی‌ كرده‌اند و، در مقابل‌، موجودی‌ ارزی‌ كشور به‌چه‌ میزان‌ است‌ ایشان‌ نمی‌تواند به‌ شما جوابی‌ بدهد».

مجموع مباحث جدی كه در دوره رضاشاه مورد توجه رجال آن عصر قرار گرفت آنگونه كه نویسنده كتاب آورده است چیزی بیش از این مباحث نیست. حال آنكه نقطه نظرات پاره ای از رجال آن عصر یا صورت مذاكرات مجالس سال های ۱۳۱۴ـ۱۳۲۰ می توانست كتاب اندیشه توسعه و برنامه ریزی در ایران را از آنچه كه اینك در كتاب آمده پربارتر نماید. نویسنده كتاب در صفحات نخست آن سعی وافری نموده كه با ارجاعاتی به گذشته، فرایند برنامه ریزی را قدیمی تر از دوره رضاشاه ارجاع دهد اما متاسفانه همین ارجاع به گذشته به جهت فقدان چارچوب های تئوریك و اهداف طرح آسیب جدی به كتاب وارد ساخته است. آن گونه كه از شواهد امر بر می آید نویسنده كتاب به جهت دسترسی كه به كتب و اسناد سازمان مدیریت و برنامه ریزی داشته، تبحر و شناختی در طبقه‌بندی داده‌های آماری و مستندات تاریخی از خود برجای گذاشته است وچندان از قریحه و نیز تجربه و دانش سود نجسته است. متاسفانه نویسنده با در دست داشتن چند كتاب خاطرات از جمله خاطرات ابوالحسن ابتهاج، حسن مشرف نفیسی، دست به گردآوری و سپس به تدوین آن همت گمارده است كه اگر چه كتاب از حیث پاره ای از مستندات از جمله پیوست های شماره۱۳،۱۲،۱۱،۸،۱ خالی از لطف نیست اما به لحاظ سه كتب معتبری كه در سال های اخیر منتشر شده است ـ توسعه در ایران۱۳۲۰ـ ۱۳۵۷، برنامه ریزی در ایران، روسای سازمان برنامه و بودجه این كتاب دست كم نه برای نویسنده بلكه برای نهادی چون سازمان مدیریت و برنامه یك امتیاز منفی محسوب می شود. سال هاست كه برنامه ریزی و نحوه تخصیص منابع در گفتمان اقتصاددانان و سیاست مردان ما نه یك موضوع كه به یك مسئله تئوریك تبدیل شده و این نیازمند آن است كه سازمانی كه بیش از نیم قرن متولی این امر است و در طی سال های اخیر نیز از خود سابقه پررنگ و درخشانی نیز برجای گذاشته نسبت به حل این مسئله بیش از این همت گمارد.

اما بخش دیگر كتاب كه از سال های پس از سقوط رضاشاه ادامه می یابد از انسجام و ترتیب و توالی مستحكم تر و منظم تری برخوردار است. نویسنده سال آغازین تشكیلات بودجه ریزی در ایران را به سال ۱۳۲۳ نسبت داد. سالی كه شاه جوان نیز به تدریج به زوایای كشور آشنایی بیشتری می یابد هنوز سه بحران بزرگ فعالیت گسترده حزب توده، غائله آذربایجان و ملی شدن نفت از راه نرسیده است. اما در شهریور ۱۳۲۰ با ورود قوای متفقین به كشور و تامین مایحتاج عمومی این سه قوا قیمت كالاهای عمومی در ایران ۶۰۰تا ۸۰۰ درصد افزایش می یابد، این كمبود و در نقاطی قحطی، لزوم برنامه ای مدون و تخصیص منابع كنترل شده را ضروری می سازد. نویسنده آورده است «این بحران كابینه های متعددی را، كه در این دوره بر سر كار می آیند، نگران ساخت تا بالاخره در مرداد ماه ۱۳۲۳ در زمان نخست وزیری ساعد مراغه ای، دولت تصمیم می‌گیرد برای اصلاح اوضاع اقتصادی و مالی كشور به طور جدی وارد عمل شود، لذا به فكر تشكیل شورای عالی اقتصاد می افتد.

محدثه یوسفی