سیاست رفاهی یا

مروری بر طرح هدفمند کردن یارانه ها

طرح هدفمند کردن یارانه ها که از سال قبل در چارچوب طرح تحول اقتصادی مد نظر دولت قرار گرفت، وارد فاز تازه یی شده است. صاحب نظران مختلف طی یک سال اخیر از منظر اقتصادی و اجتماعی نیز به این موضوع پرداخته اند. در نوشتار حاضر سعی شده است طرح مذکور از منظر پرسش های اساسی که هر سیاست رفاهی باید نسبت به آنها پاسخگو باشد، مورد بررسی اجمالی قرار گیرد.

۱) در تدوین و اجرای هرگونه سیاست رفاهی باید پاسخ به سه پرسش را مد نظر قرار داد؛ اول افراد مستحق چگونه و بر اساس چه معیارهایی شناسایی می شوند؟ دوم اینکه میزان کفایت برنامه چقدر است؟ به عنوان مثال اگر برای کاهش فقر سیاستگذاری می شود و هدف کاهش خانوارهای زیر خط فقر است، چه میزان کمک مورد نیاز است تا این خانوارها از زیر خط فقر خارج شوند؟ پرسش سوم مربوط به کارایی برنامه است، به این معنا که چه نسبتی از کمک ها یا منابع مالی پیش بینی شده برای دستیابی به هدف مورد نظر، دقیقاً به همان افرادی می رسد که بر اساس معیارهای برنامه مستحق تشخیص داده شده اند؟

۲) در مباحث رفاهی، یارانه و پرداخت انتقالی دو مقوله متفاوت اند. یارانه ها به طور مستقیم با بازار ارتباط دارند و غالباً با هدف کنترل قیمت کالاهایی که مصرف آنها برای جامعه ضروری است، صورت می گیرد اما پرداخت های انتقالی بیشتر در راستای جبران کاهش درآمد خانوارها صورت می پذیرد. آنچه در راستای طرح موسوم به هدفمند کردن یارانه ها در حال پیگیری است، در واقع عبارت است از آزادسازی قیمت ها و پرداخت وجوهی به خانوارها به منظور جبران کسری بودجه یی که خانوارها از قًب?ل این آزادسازی با آن مواجه می شوند.

۳) حال با توجه به مورد فوق پرسش های مطرح شده در بند (۱) را در رابطه با طرح مذکور مورد وارسی اجمالی قرار می دهیم. در اجرای چنین طرح هایی شیوه های متعددی وجود دارد؛ آزمون استطاعت مالی، آزمون تقریبی استطاعت مالی، خودانتخابی مبتنی بر مصرف، خودانتخابی مبتنی بر بازار کار، هدفمند کردن جغرافیایی و هدفمند کردن جمعیت شناختی. دولت در سال گذشته از طریق گردآوری اطلاعات اقتصادی خانوار، ایجاد یک بانک اطلاعاتی برای شناسایی افراد دارای استحقاق جهت تحت پوشش قرار گرفتن این طرح را در دستور کار خود قرار داد.

این روش که از سوی مرکز آمار تحت عنوان آزمون تقریبی وسع یا آزمون تقریبی استطاعت مالی معرفی شده است تلاش دارد بر اساس ترکیبی از درآمدها و دارایی های خانوار، سطح برخورداری یا استطاعت خانوار را ارزیابی کند اما در این خصوص که در مدل مورد نظر مرکز آمار درآمد ها و دارایی هایی نظیر خودرو، مسکن، زمین و سایر موارد مطرح شده در پرسشنامه مذکور چه ضریب یا وزنی را به خود اختصاص می دهند، تاکنون توضیحی ارائه نشده است و به همین دلیل امکان بررسی های کارشناسانه این روش چندان مقدور نیست اما آنچه بدیهی است این است که ارقامی که در تعیین خوشه های سه گانه مورد استفاده قرار گرفته نه سقف سرانه درآمد افراد مستقر در هر خوشه بلکه ترکیبی از درآمد و دارایی های افراد با ضرایب متفاوت است، به این معنا که ممکن است خانواری با درآمد سرانه کمتر از ۷۸۸۳۸۱ ریال و با توجه به میزان دارایی هایش در خوشه اول قرار نگیرد.

در خصوص پرسش میزان کفایت، به استناد تبصره (۳) بند (ج) ماده (۱) قانون هدفمند کردن یارانه ها در نتیجه آزاد سازی قیمت ها سالانه بین ۱۰۰ تا ۲۰۰ هزار میلیارد ریال عاید دولت می شود. همچنین به موجب ماده (۷) این قانون دولت مجاز است حداکثر معادل ۵۰ درصد وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب پرداخت نقدی و غیرنقدی به سرپرست خانوارها و گسترش و تامین بیمه های اجتماعی، خدمات درمانی، کمک به تامین هزینه مسکن، مقاوم سازی مسکن و اشتغال و توانمندسازی و اجرای برنامه های حمایت اجتماعی هزینه کند. حال اگر فرض شود حداکثر درآمد پیش بینی شده (۲۰۰ هزار میلیارد ریال) تحقق یابد و همه ۵۰ درصد آن (۱۰۰هزار میلیارد ریال) نیز صرفاً به صورت نقدی و به صورت مساوی به خانوارهای خوشه اول و دوم پرداخت شود، با توجه به جمعیت این دو خوشه (حدود ۴۷ میلیون و ۸۰۰ هزار نفر) سرانه ماهیانه یی که به هر نفر می رسد رقمی حدود ۱۷۴۳۳۷ ریال است که معادل ۲۲ درصد حداکثر سرانه مرز تعیین شده برای خوشه اول (۷۸۸۳۸۱ ریال) و معادل ۱۳ درصد حداکثر مرز تعیین شده برای خوشه دوم (۱۳۱۳۰۰۳ریال) است. بر اساس مطالعات مرکز پژوهش های مجلس، اجرای طرح هدفمندکردن یارانه ها با شیوه فعلی بین ۳۰ تا ۶۰ درصد تورم به دنبال خواهد داشت. در این وضعیت حتی اگر حداقل تورم پیش بینی شده نیز ملاک بررسی قرار داده شود، مشاهده می شود که طرح مذکور فاقد کفایت لازم است. به بیان دیگر میزان هزینه یی که به افراد تحت پوشش تحمیل می کند، بیش از مزایایی است که برای آنها به همراه دارد.

۴) از منظر پرسش کارایی یا دریافت (take up)، ارزیابی میزان نشتی طرح اهمیت دارد. به این معنا که چه میزان از منابع مالی تعیین شده به افرادی که در خوشه های واقعی خود قرار نگرفته اند، تعلق می گیرد. البته این پرسش در طرح های رفاهی که کاهش میزان فقر را مدنظر دارند، نمود بیشتری دارد. از این رو در فرآیند گردآوری اقلام آماری مورد نیاز برای تحلیل، سه شرط باید مدنظر قرار گیرد؛ اول مجموعه اقلام به نحوی انتخاب شود که وضعیت اقتصادی خانوار را به وضوح نشان دهد. دوم امکان جمع آوری و کنترل آمار مربوطه به طور هر چه دقیق تری وجود داشته باشد و سوم اینکه امکان ارائه آمار نادرست یا دستکاری آمار از سوی ذی نفعان به حداقل میزان ممکن کاهش یابد. همچنین نظام اداری مجری چنین طرح هایی نیز باید دارای ویژگی هایی باشد، از جمله شفافیت اداری و مالی و پاسخگویی در برابر مردم.

به تحقیق ثابت شده است فقدان این ویژگی ها ضمن دامن زدن به فساد مالی دولتی، کارایی این گونه طرح ها را به چالش می کشد. به عنوان مثال تحقیقات انتشاریافته از سوی بانک جهانی که خود از مبدعان بحث هدفمند کردن یارانه ها و پرداخت های انتقالی طی دو دهه اخیر است، نشان می دهد اجرای این طرح ها در کشورهای دارای نظام اداری غیرشفاف، فاسد و غیرپاسخگو وضعیت توزیع یارانه ها را حتی نسبت به حالتی که یارانه ها به طور تصادفی (random) یا به نسبت مساوی بین همه جمعیت توزیع می شوند، ناکاراتر ساخته است. وضعیت رو به نزول ایران در شاخص های مربوط به شفاف سازی و فساد اداری که از سوی سازمان شفاف سازی بین المللی طی سال های اخیر اعلام شده، نشان می دهد از این منظر نیز نمی توان انتظار کارایی این طرح را داشت.

۵) بر اساس مطالعات انجام شده، هر فرد باید روزانه حدود ۲۱۸۰ کالری مواد انرژی مصرف کند تا به لحاظ سلولی به مرحله سیری برسد. این میزان انرژی از طریق مصرف سبد متنوعی از مواد غذایی (شامل نان، گوشت قرمز، گوشت سفید، سبزیجات و میوه جات، برنج و...) که یک نمونه آن در سال ۱۳۸۴ از سوی وزارت بهداشت و درمان اعلام شده است، تامین می شود. با توجه به اهمیت تامین غذایی افراد، حداقل هزینه مورد نیاز جهت تامین این میزان کالری در روز، به عنوان خط فقر مطلق مدنظر نهادهای رفاهی قرار دارد. بر اساس آخرین گزارش هفتگی متوسط قیمت خرده فروشی مواد خوراکی در تهران (هفته منتهی به ۹ بهمن ۱۳۸۸) که در سایت بانک مرکزی قابل دسترسی است، برای تامین میزان انرژی ماهانه برای هر فرد، مبلغی معادل ۷۴۶۳۲۸ ریال مورد نیاز است. بر این مبنا، خوشه اول برای سایر هزینه های ماهیانه (آب، برق، انرژی، مسکن، آموزش، حمل و نقل و...) به طور سرانه حدود ۴۲۰۵۳ ریال در اختیار دارد.

از این رو می توان نتیجه گرفت کل جمعیت خوشه اول یعنی حدود ۴۲ درصد جمعیت کشور زیر خط فقر مطلق قرار دارند که این میزان از بالاترین برآوردهای انجام شده از سوی پژوهشگران رفاهی نیز بیشتر است.در مباحث رفاهی و در اندازه گیری خط فقر فرض می شود ترکیب بودجه هر خانوار برای تامین حداقل های زیستی مورد نیاز، نسبت برابری از هزینه های خوراکی و غیرخوراکی است. به عبارت دیگر خط فقر معادل دو برابر هزینه های خوراکی برای تامین ۲۱۸۰ کالری در روز است (۱۴۹۲۶۵۶=۲+۷۴۶۳۲۸ ریال). با این حساب تمامی افراد خوشه دوم نیز زیر خط فقر قرار دارند. یعنی بنا بر دسته بندی ارائه شده از سوی مرکز آمار در این طرح، بیش از ۶۶ درصد جمعیت کشور زیر خط فقر زندگی می کنند. از آنجا که مرکز آمار با انجام راستی آزمایی هایی صحت اطلاعات ارائه شده از سوی مردم را تایید می کند، نتایج برخی طرح های آماری که در فواصل زمانی معین از سوی مرکز آمار انجام می شود (نظیر طرح جمع آوری هزینه و درآمد خانوار) به طور جدی زیر سوال می رود.

۶) مورد دیگری که باید به آن اشاره شود این است که تحقیقات انجام شده در سال های اخیر نشان می دهد با افزایش هزینه های مسکن، آموزش و حمل و نقل، خانوارها ناگزیر به کاهش هزینه های خوراکی و بهداشتی خود جهت تامین هزینه های مذکور هستند. از همین رو عنوان شده در دهک های پایین درآمدی به تدریج سیری شکمی جایگزین سیری سلولی شده است که همین امر می تواند به تدریج هزینه های سنگینی را برای نظام درمانی کشور در پی داشته باشد. با توجه به موارد پیش گفته به نظر می رسد اجرای طرح هدفمند کردن یارانه ها به شیوه اعلام شده نیز موجب تشدید این وضعیت خواهد شد. برخی مطالعات راهگشای انجام شده در حوزه مسائل اجتماعی ایران، عامل موثر در وقوع بسیاری از آسیب های اجتماعی از جمله اعتیاد را تدوین برنامه های تخیلی و غیرواقع بینانه از سوی مسوولان می دانند که عدم تحقق آنها ضمن ایجاد سرخوردگی های اجتماعی موجب بروز آسیب های اساسی می شود. در مورد طرح اخیر نیز این امر به وضوح به چشم می خورد. اعلام اینکه با اجرای طرح هدفمند کردن یارانه ها ?ایران ظرف پنج سال جزء ۱۰ کشور صنعتی جهان می شود?، ?حتی یک نفر فقیر یا بیکار در کشور نخواهیم داشتم? یا اینکه ?ظرف دو سال و نیم میزان تورم به کمتر از پنج درصد کاهش خواهد یافت? بر چه مبنایی استوار است جز اینکه اساساً هیچ گونه تعهدی نسبت به پاسخگو بودن وجود ندارد.

رضا امیدی