اهمیت خارج کردن «نفت» از «بودجه»

در پی شکل گیری بحث بر سر سیاست های ارزی و «پاسخ مسوولانه» به سوالاتی از جمله تعیین رویکرد دولت به نرخ ارز در تهیه لایحه بودجه سال ۹۳ در چند هفته گذشته در این چند سطر به نکاتی اشاره می شود

در پی شکل‌گیری بحث بر سر سیاست‌های ارزی و «پاسخ مسوولانه» به سوالاتی از جمله تعیین رویکرد دولت به نرخ ارز در تهیه لایحه بودجه سال ۹۳ در چند هفته گذشته در این چند سطر به نکاتی اشاره می‌شود.

مساله نرخ ارز در بودجه از آنجا ناشی می‌شود که سهم بالایی از منابع بودجه دولت از صادرات نفت تامین می‌شود. در واقع دولت با تبدیل دلارهای نفتی به ریال، سهم بالایی از منابع ریالی بودجه سالانه را تامین می‌کند. بگذریم از برخی بندهای بودجه که با واحد دلاری پیشنهاد و تصویب می‌شوند. یکی از مشکلات نهادی بودجه نویسی مساله نفتی بودن بودجه است به‌طوری که در دوره‌های وجود شوک مثبت در نفت، بودجه انبساطی شده. در این دوران دولت فورا اقدام به افزایش نه فقط مخارج عمرانی بلکه متاسفانه مخارج جاری می‌کند.

در مقابل، شوک‌های منفی در درآمد‌های نفتی، دولت را با کسری بودجه مواجه می‌کند و دولت اجبارا دست به دامن استقراض یا نقدینگی شده و پیامدهای بعدی از جمله تورم، تخلیه ذخایر، فشار بر نرخ ارز و... رخ می‌دهد. در این زمینه تفاوتی نمی‌کند رابطه بودجه و دلارهای نفتی از طریق تقسیم مخارج بر صادرات نفتی و تعیین «نرخ دلار در بودجه» باشد یا از طریق ایجاد بند جدیدی با عنوان «درآمدهای ریالی حاصل از فروش دلارهای نفتی»، در هر صورت بودجه از تاثیرگذاری عامل درآمد نفت بر خود رنج می‌برد چه این تاثیر به‌خاطر تغییرات قیمت یا فروش نفت باشد و چه به خاطر نوسانات نرخ ارز.

در تهیه بودجه امسال این مساله مشهود بود، زیرا دولت با شوک منفی نفت یعنی کاهش صادرات نفت به‌واسطه تحریم‌ها، مواجه شد. به‌خاطر تحریم‌های صورت گرفته، صادرات نفت از میزان بیش از دو میلیون بشکه به کمتر از یک میلیون بشکه کاهش یافت و دسترسی دولت به درآمد دلاری تحدید شد. در چنین شرایطی با تعیین نرخ دلار بودجه در سطح ۲۵۰۰ تومان، وابستگی بودجه به نفت در همان سطح قبلی حفظ شد. البته دولت همچنان با مشکل تامین مالی هزینه‌های خود به‌دلیل کاهش ارزش ریال مواجه بود و ناچارا منابع ناشی از مالیات و سود شرکت‌های دولتی را به ترتیب ۱۷ درصد و ۱۱ درصد در لایحه بودجه افزایش داد. این در حالی است که انتظار افزایش درآمد از منبع مالیات و سود سهام در اقتصادی که در عمق رکود به سر می‌برد غیرقابل توجیه است. به هر حال چالش موجود در تهیه بودجه ۹۱ ناشی از شدت وابستگی آن به نفت بود.

صندوق ذخیره ارزی با هدف مهار چنین شوک‌های مثبت و منفی شکل گرفت، اما به‌دلیل باز گذاشتن دست دولت در استفاده از منابع نفتی با موفقیت همراه نبوده است. با این حال نگارنده، اعتقاد دارد سال ۹۱ اگرچه مشکل کاهش درآمد‌های نفتی، دولت و مجلس را با چالش تامین اعتبار بودجه ۹۲ حتی در هزینه‌های جاری مواجه کرد اما این شرایط فرصت استثنایی برای جدا کردن نفت از بودجه را پدید آورد که سیاست‌گذاران باید از این فرصت استفاده می‌کردند.

البته شرایط برای این امر همچنان در تهیه لایحه بودجه ۹۳ مهیا است. با این مقدمه طولانی پیشنهاد نگارنده به‌طور خلاصه ارائه می‌شود.

رویکرد دولت به نرخ ارز در تهیه لایحه بودجه سال ۹۳ با توجه به کاهش دلارهای نفتی و همچنین اهمیت نفت به عنوان ثروت ملی بین نسلی باید مبتنی بر خارج کردن دلارهای نفتی از بودجه باشد. بر این اساس پیش از هرچیز ابتدا باید دست دولت در مصرف درآمد نفتی محدود شود، حساب ذخیره ارزی احیا و منابع صندوق توسعه ملی افزایش یابد. در قدم بعدی پیشنهاد می‌شود «صندوق ذخیره و سرمایه‌گذاری ثروت ملی» تاسیس شود. هدف این صندوق باید نگهداری و حداکثرسازی سرمایه ملی یعنی نفت باشد. منابع این صندوق شامل تمام درآمد‌های نفتی دولت پس از کسورات قانونی مانند سهم صندوق توسعه ملی است.

به‌طور متوسط نسبت درآمدهای نفتی به کل منابع درآمدی بودجه حدود ۵۰ درصد است. می‌توان تصور کرد در یک دوره زمانی معقول، سالانه درصدی از این درآمدها به این صندوق واریز شود و تا پایان دوره تمام ۱۰۰ درصد درآمد‌های نفتی دولت را دربرگیرد. اما مساله اساسی این است که در صورت فقدان درآمد نفتی، دولت، مخارج خود را از کجا تامین مالی کند.

برای مثال اگر ابتدا نیمی از درآمد نفتی دولت به صندوق اختصاص یابد به معنای کاهش حدودا ۲۵ درصدی منابع دولت است. با توجه به اینکه نسبت مخارج عمرانی بودجه به‌طور متوسط در همین سطح می‌باشد و چسبندگی آن کمتر است، دولت تمایل به کاستن مخارج عمرانی دارد. از آنجا که اکثر مخارج عمرانی شامل پروژه‌های ملی در مناطق مختلف دور از مرکز است دولت باید در کنار این کاهش درآمد اجرای برنامه تمرکز زدایی را در دستور کار قرار دهد و به سمت واگذاری اختیارات اداری و مالی به استان‌ها باشد تا کمی از بار مالی مخارج عمرانی کاسته شود و اما در بلند مدت با تاسیس صندوق ذخیره و سرمایه‌گذاری ثروت ملی، درآمد دولت از طریق سود سالانه این صندوق افزایش می‌یابد.

علاوه بر این، صندوق می‌تواند با اعطای وام به پروژه‌های دارای صرفه اقتصادی نه تنها کمک یار تولید ملی شود بلکه با اختصاص مالیات پروژه‌های موضوع این صندوق، درآمد دولت را در بلند مدت افزایش دهد. بنابراین می‌توان با تاسیس «صندوق ذخیره و سرمایه‌گذاری ثروت ملی» و اختصاص تمام درآمد نفتی به آن در کنار برنامه‌های تکمیلی از جمله کاهش هزینه‌های جاری، تمرکززدایی، واگذاری امور عمومی محلی از جمله آب و برق و گاز به شهرداری‌ها در کنار دادن اختیارات مالی به آنها بر مصائب نفت در ایران فائق آمد.

ناصر یارمحمدیان

دانشجوی دکترای اقتصاد