دولت یا بخش خصوصی

چه کسی باید زیرساخت ها و امور زیربنایی را فراهم کند

در طول دهه ۱۹۹۰، سرمایه‌گذاری جهانی در ۲۵۰۰ طرح زیربنایی بخش خصوصی دچار افزایشی غیر منتظره شد، به‌گونه‌ای که از ۲۰میلیارد دلار در ۱۹۹۰ به ۱۳۰‌میلیارد دلار در سال ۱۹۹۷ رسید. پس از این دوره، رقم مذکور به ۶۰‌میلیارد دلار در سال ۲۰۰۱ کاهش یافت (شکل شماره ۱). محور اصلی این کاهش و افزایش‌ها هر دو در منطقه آمریکای لاتین و آسیای شرقی قرار داشت (شکل شماره ۲).

● نکوهش خصوصی‌سازی

امروزه سرمایه‌گذاران به مانند منتقدان خصوصی‌سازی بسیار ناآرام هستند. ناآرامی سرمایه‌گذاران و بدگمانی منتقدان، هر دو در مقیاسی گسترده ناشی از سندرومی شایع است. در این دوران به خصوصی‌سازی به عنوان یک راه کمکی برای تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی که دولت توان تامین آنها را نداشت، نگریسته می‌شد، اما از آنجایی که بخش خصوصی می‌تواند با بالا بردن کارآیی و بهره‌وری، هزینه‌ها را کاهش دهد، منطقی به نظر نمی‌رسد که این عامل به تنهایی برای اجتناب از افزایش قابل توجه تعرفه‌ها کافی باشد. این سندروم اساسی از طرق گوناگونی خود را آشکار ساخته و خصوصی‌سازی نیز تا حدی به دلیل عدم حل مشکلات اساسی مورد نکوهش قرار گرفته است.

برای مثال سرمایه‌گذاران در آمریکای لاتین و آسیای شرقی در ابتدا امیدوار بودند که پویایی اصلاحات موجب این خواهد شد که زمینه ایجاد اصلاحات در تعرفه‌ها نیز فراهم شود. هر چند کاهش ارزش پول در آسیای شرقی و پس از آن در آمریکای لاتین مشخص کرد که هزینه سرمایه بیشتر از سطح تعرفه‌های برقرار شده است. همان‌گونه که تجربه نشان می‌دهد، تعدیلات ناگهانی و گسترده تعرفه‌ها در بحبوحه یک بحران در بیشتر موارد از لحاظ سیاسی غیرممکن جلوه می‌نماید.

از این منظر کاملا قابل درک است که چرا بیشتر مشکلات سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و منتقدان، طرح‌های خرد صنایع آب و برق هستند. در صنایع ارتباطات که تعرفه‌های بالایی دارند یا در مواردی مانند بندرها، فرودگاه‌ها و خطوط ریلی از آنجا که مشتریان طرف حساب، عمده‌فروش‌ها هستند، انتقاد‌ها تا حدی کمتر بوده و اتفاقات ناگهانی کمتر حادث می‌شود. در کشور‌های عضو سازمان بین‌المللی توسعه، رویکرد معتدل در مشارکت بخش خصوصی روبه افزایش است که تا اندازه‌ای به دلیل واقع‌بین‌تر بودن سرمایه‌گذاران از ابتدای امر می‌باشد.

● مزایای خصوصی‌سازی

در طول دهه ۱۹۹۰ کاملا واضح بود که مشارکت بخش خصوصی می‌تواند نظارت و مدیریت بهتری را به ارمغان آورد. اکثر مطالعات تفصیلی به مقایسه اتفاقات به وقوع پیوسته در صورت حضور بخش خصوصی و در نبود آن پرداخته‌اند (شرلی و منارد ۲۰۰۲). بنا به نتایج این مطالعات، پروژه‌های بخش خصوصی که به خوبی طراحی می‌شوند، مزایای آشکار و البته نه ایده‌آلی را به ارمغان خواهند آورد. برای مثال پوشش خدمات در بخش آب که پرچالش‌ترین بخش محسوب می‌شود، در شهرهایی از بوینس آیرس و لاپاز گرفته تا ابیجان و کوناکری به گونه‌ای قابل توجه افزایش یافته است (شکل شماره ۳). این پوشش گسترده بیشترین مزایا را برای خانوار‌ها و افراد با درآمد پایین به ارمغان خواهد آورد، چراکه پیش از این می‌بایست مبلغ بیشتری را برای خدمات ارائه شده از سوی فروشندگان خرد و غیررسمی می‌پرداختند.

از جمله مواردی که مشارکت بخش خصوصی در آنها منجر به شکست شده می‌توان اشاره کرد به کوچابامبا (بولیوی) و توکومن (آرژانتین) اشاره کرد که ریشه این ناکامی‌ها را می‌توان در طراحی ضعیف پروژه‌ها، از جمله سرمایه‌گذاری‌ها و قیمت‌گذاری‌های غیرواقع‌بینانه و مدیریت ضعیف فرآیند‌های سیاسی جست‌وجو کرد. (بانک جهانی، ۲۰۰۲)

● طرح‌های زیربنایی خصوصی

امروزه واضح است که نه مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های زیربنایی و نه بازگشت به راه و روش‌های گذشته، هیچ‌یک داروی تمام مشکلات نیستند. دولت‌ها این امر را می‌دانند و از میان تقریبا ۲۵۰۰ پروژه زیربنایی در سراسر جهان، تنها در ۴۸ مورد از این پروژه‌‌ها بخش خصوصی پای خود را کنار کشیده است (۲۰ مورد از این ۴۸ پروژه صرفا مربوط به اتوبان‌ها به ویژه در مکزیک بوده‌اند). حتی در بخش آب نیز در شهرهای کوچابامبا و توکومن نیز مقامات مسوول مجددا به پروژه‌های بخش خصوصی با طراحی بهتر و قیود قیمت‌گذاری و سرمایه‌گذاری واقع‌بینانه‌تر روی آورده‌اند.

این بدان معنا است که کشورها با ساختار مناسب‌تر برای پروژه‌های بخش خصوصی، می‌توانند از منافع آن بهره‌مند گردند که از جمله این ساختار‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

۱) توسعه رژیم‌های قانونگذاری و تقویت ظرفیت قانونی،

۲) بهبود کارآیی و پاسخگویی در خدمات‌رسانی از طریق طراحی قراردادهای بی‌عیب و نقص و هدفمندسازی یارانه‌ها. برای مثال از طریق رویکرد‌های تولید‌محور (در طرح‌های تولید محور، منابع، صرف میزان تولید توافقی به دست آمده می‌شود در حالی که در تامین مالی سنتی طرح‌ها، تمرکز بر عوامل تولید بوده است)،

۳) ایجاد اطمینان در شفافیت خصوصی‌سازی یا فرآیند‌های اعطای حق امتیازها، برای مثال افشای عمومی گزینه‌های منفعت‌دار در قراردادهای واگذاری و

۴) توسعه بازارهای مالی محلی.

● نهاد‌های قانونگذاری

بزرگ‌ترین مشکل، ایجاد نهاد‌های قانونگذاری است که تصمیمات تعرفه‌ای را برای شهروندان، مشروع و برای سرمایه‌گذاران معتبر جلوه دهند. شرکت‌های خصوصی و به خصوص سیاستگذاران از طمع‌ورزی به دور نیستند و قانونگذاران اغلب مابین سیاستمداران و منافع بخش خصوصی گرفتار نیستند. یک مطالعه قابل تحسین اخیرا به بررسی ۹۰۰ حق امتیاز انحصاری در آمریکای لاتین پرداخته که نشان می‌دهد حتی نهادهای قانونگذاری نسبتا کارآمد نیز قادر به مهار شرکت‌های خصوصی و به‌خصوص کاهش امکان چانه‌زنی‌های فرصت‌طلبانه برای قراردادها هستند (گاش، ۲۰۰۲). اجلاس جهانی قانونگذاری بهینه که تاکنون بیش از ۱۲۰۰ قانونگذار را در سرتاسر جهان تعلیم داده در این زمینه می‌تواند نقش عمده‌ای را ایفا نماید.

ما امروز دانش لازم برای حل این مشکل را داریم، اما مسلما نیازمند اقدامی قاطع در این زمینه خواهیم بود و در این خصوص نکاتی کلیدی، مختص دست‌اندرکاران اصلی این امر وجود دارد.

مشکلات اساسی در سیاست‌گذاری‌ها از قبیل سطح تعرفه‌ها باید مرتفع شده و پروژه‌های بخش خصوصی به‌گونه‌ای مطلوب‌تر طراحی گردند. این امر از لحاظ فنی امکان‌پذیر است اما از منظر سیاسی کمی مشکل به نظر می‌آید. با اطلاع از این امر که مشتریان انتخاب نهایی را انجام می‌دهند، متولیان توسعه نباید عناصر پایه‌ای را نادیده بگیرند و هنگامی که مشتریان قادر به پیگیری پروژه‌های پایدار خصوصی و عمومی نیستند، پای خود را کنار کشند.

همچنین در بحث‌های مربوط به خصوصی‌سازی، مزایا و منافع حاصل از تامین مالی بخش خصوصی نباید بیش از حد برآورد شوند. مساله اصلی این است که در نهایت چه کسی هزینه این امر را خواهد پرداخت، مصرف‌کنندگان یا مالیات‌دهندگان؟ بخش خصوصی هزینه‌ای را نخواهد پرداخت و تنها به بخش مالیه کمک خواهد کرد. راه‌حل‌های طراحی شده مالی و مکانیزم‌های ضمانتی که بر پایه بنیان‌های صحیح حق‌الزحمه کاربران یا پشتیبانی مالی ایجاد نشده‌اند باعث رفت‌وآمد مکرر مشتریان و متولیان توسعه خواهد شد.

از دیگر سو حمایت از پروژه‌هایی که دست روی نیاز‌های فقرا به ویژه از طریق گسترش پوشش خدمات می‌گذارند و نیز مواردی که تمرکز بر طرح‌های سوبسیدی بهتر امکان‌پذیر است، بسیار حائز اهمیت می‌باشد.

سوال اینجا است که آیا شهروندان مردد در کشورهای هدف متقاعد خواهند شد؟ برای مثال می‌دانیم که حمایت جمعی از خصوصی‌سازی در منطقه آمریکای لاتین در مجموع کاهش یافته است. اخیرا در یک نظرسنجی در پرو که با تمرکز بر کاوش افکار عمومی پیرامون پروژه‌های توزیع برق رایج صورت پذیرفته این نتیجه به دست آمده که تنها ۲۱درصد از شهروندان به طور عام از خصوصی‌سازی حمایت می‌کنند، اما هنگامی که از شهروندان سوال شد که اگر خصوصی‌سازی انجام می‌شد و تعهدات سرمایه‌گذاری پابرجا بوده و قیمت‌ها توسط فرآیند‌های قانونی تعیین می‌شد، چه احساسی داشتند، ۶۰درصد این افراد در این حالت از خصوصی‌سازی حمایت کردند. لذا مساله اصلی در حال حاضر انجام عمل صحیح و متقاعد ساختن شهروندان در امر خصوصی‌سازی است.

مایکل کلاین

مترجمان: محمدامین صادق‌زاده، حسن افروزی