خصوصی سازی یا توسعه بخش خصوصی

در اقتصاد ایران اما, افزایش قیمت نفت در سال های ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶ تنها یکی از دلایل بزرگ شدن دولت بود با پیروزی انقلاب اسلامی, بخش های مدرن, مهم و بزرگ اقتصاد, تحت مالکیت دولت قرار گرفت و بخش خصوصی عملاً به عنوان زایده ای بر اقتصاد شناخته شد

کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه تفاوت های بسیار با یکدیگر دارند. اما شاید بتوان یکی از این تفاوت ها را مهم تر از بقیه دانست و آن این است که کشورهای در حال توسعه، تحول را ابتدا از عرصه خردورزی آغاز کردند و پس از آن صنعتی شدند.

حال آنکه کشورهای در حال توسعه، به دلیل سهل الوصول بودن دسترسی به سخت افزار صنعتی، توانستند بدون پرداخت هزینه ناشی از خردگرایی، صاحب ابزارهای مدرن شوند. بر این اساس، صنعتی شدن در کشورهای در حال توسعه، به سطح خرید مجموعه ای از ابزارها از بازار جهانی، تنزل پیدا کرد و این خود منشاء بروز تعارضات عمیق فرهنگی و اجتماعی در جهان در حال توسعه شد که جای پرداختن به آن در این مقال نیست.

اما آنچه که دستیابی به ابزارهای مدرن را در جهان در حال توسعه ممکن ساخت ایفای نقش توسط دولت بود. دولت در این کشوها عاملی شد تا به اشتباه راهی میانبر برای مدرن شدن و تحقق عدالت متصور شود. جغرافیای توسعه نیافتگی تا مرز دو دهه گذشته، از هند تا چین و از امریکای جنوبی تا شوروی، همگی حکایت از سناریوهای متفاوتی دارد که وجه اشتراک آنها ایفای نقش بازیگری اول توسط دولت است.

صد سال اخیر را برای جهان در حال توسعه می توان دورانی یافت که تفاوت های عمده ای میان ابتدا و انتهای آن وجود دارد. نیمه اول این دوران دستیابی به ماشین آلات و کارخانجات صنعتی با محوریت دولت و بدون توجه به حداقل هایی از حوزه اندیشه پشتیبان آن بود. حال آنکه نیمه دوم به ویژه سال های آخرین دهه آن، به عنوان دوران شکل گیری حداقل هایی از خرد گرایی مورد نیاز برای توسعه صنعتی (و نه دستیابی به ماشین آلات صنعتی) شناخته می شود.

طیفی وسیع از کشورها، اعم از آنان که صنعت را به ابزاری سیاسی و ایدئولوژیک تبدیل کرده (هند و چین و شوروی و وابستگانش) یا آنان که مسیر دستیابی به صنعتی شدن را اشتباه طرح ریزی کرده بودند (امریکای جنوبی و حوزه هایی از آسیای میانه)، پارادایم فکری مبتنی بر اقتصاد بازار و تعامل با اقتصاد جهانی را پذیرفتند و بر این اساس تحولاتی بزرگ در مسیر تبدیل اقتصاد دولتی به اقتصاد رقابتی را پایه ریزی کردند.

طول دوران این تحولات امروز به بیش از ۲۰ سال می رسد و لذا انباشت مناسبی از دانش و تجربه بر بلندای این دو دهه تحول شکل گرفته است.در میان کشورهای جهان، صادر کنندگان نفت حکایتی متفاوت دارند. دولت های این کشورها، آنگاه که با وفور منابع مواجه شدند، خود را قوی پنداشتند و لذا بازیگران غیر از خود را، چه در عرصه داخل (بخش خصوصی) و چه در عرصه جهانی (بنگاه های جهانی)، به جای همکار، حریف قلمداد کردند و تلاش کردند تا عرصه اقتصاد و سیاست را از آنان که غیرتعریف شده در حلقه ارتباطی تعیین شده بودند، پاک کنند.

شوک های نفتی دهه ۷۰ به گسترش دولت در عرصه بنگاهداری اقتصادی در این کشورها منجر شد. گسترش زیاد دولت در نتیجه برخورداری از درآمدهای سرشار نفتی به عاملی مهم در کاهش رشد اقتصادی کشورهای صادرکننده نفت تبدیل شد و در نتیجه آن درآمد سرانه کشورهای نفتی طی ۲۵ سال گذشته نزدیک به ۳۰ درصد کاهش یافت.

در اقتصاد ایران اما، افزایش قیمت نفت در سال های ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶ تنها یکی از دلایل بزرگ شدن دولت بود. با پیروزی انقلاب اسلامی، بخش های مدرن، مهم و بزرگ اقتصاد، تحت مالکیت دولت قرار گرفت و بخش خصوصی عملاً به عنوان زایده ای بر اقتصاد شناخته شد. ظرف مدت بسیار کوتاهی بانک ها، بیمه ها، صنایع در عرصه های گوناگون، کشت و صنعت ها و بسیاری دیگر از فعالیت های اقتصادی به تملک دولت درآمد. این اقدامات هر چند مستند به قوانین مصوب شورای انقلاب بود، اما برای آنکه چارچوبی همیشگی پیدا کند، با تفصیل و صراحت کامل، در اصل ۴۴ قانون اساسی انعکاس پیدا کرد. اصل ۴۴به پرچمی برافراشته بر فراز قانون اساسی تبدیل شد که اقتصادی تمام عیار دولتی را معرفی کند.

حرکت سریع اقتصاد کشور به سمت دولتی شدن، نوعی آرمان گرایی برای تحقق عدالت و محدود کردن اجحاف بخش خصوصی به منظور تضییع حقوق مستضعفان تلقی می شد. هنوز دیر زمانی از نهادینه کردن حقوقی تصدی دولت بر فعالیت های عمده اقتصادی با استناد به اصل ۴۴ قانون اساسی نگذشته بود که کشور درگیر جنگی همه جانبه برای مدت زمانی طولانی شد. جنگ هشت ساله هر چند به همراه کاهش ۲۱ درصدی درآمد سرانه، بنگاه های اقتصادی- دولتی را نیز دچار ضعف و فترت ساخت، اما همسوی با تفکرات دولتمردان آن دوران، فرصت به اندازه کافی طولانی را برای تعمیق دخالت دولت در بازارهای گوناگون فراهم ساخت.

در پایان سال ۱۳۶۷، کشور با دولتی به غایت فربه و اقتصادی به غایت فرتوت مواجه بود. این دو گانگی در سال های بعد منجر به اتخاذ سیاست هایی شد که تعادل را با اصلاح قیمت ها به بازارها بازگرداند.

حرکت های اولیه در جهت واگذاری تصدی های دولت به بخش خصوصی از تبصره ۳۲ قانون برنامه اول آغاز شد و در سال های پایانی آن شتابی بیشتر گرفت. همزمان با قوت گرفتن فعالیت های خصوصی سازی، تردیدها نیز در مورد چگونگی واگذاری و شرایط آن در محافل گوناگون مطرح می شد. نهایتاً با تصویب قانون نحوه واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت به ایثارگران و کارگران در تاریخ ۱۲/۵/۱۳۷۳، خصوصی سازی واحدهای دولتی عملاً دچار توقف شد.

حرکت بعدی در جهت واگذاری بنگاه های دولتی براساس تبصره ۳۵ قانون بودجه سال ۱۳۷۸ و پس از آن در بند ف تبصره ۲ قانون بودجه سال ۱۳۷۹ شکل گرفت.

فصل های دوم و سوم برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور را شاید بتوان اولین متون قانونی منسجم و در راستای ترسیم هدفی شفاف و اتخاذ روش هایی معین و بدون ابهام برای خصوصی سازی نامید. متن قانونی برنامه سوم از یک بابت نیز حائز اهمیت است و آن اینکه برای اولین بار در یک سند رسمی و قانونی کشور اصطلاح «خصوصی سازی» به طور مستقیم به کار گرفته شد و الفاظی که در متون قبلی در لفافه عباراتی مانند واگذاری موسسات دولتی به بخش غیردولتی پیچیده می شدند به کناری نهاده شدند.

سازمان خصوصی سازی تاسیس و مقرر شد امر خصوصی سازی با سرعتی مناسب پیش رود. فضای سال های ۱۳۷۷ و ۱۳۷۸ که برنامه سوم در آن نوشته شد، فضای قیمت های پایین نفت بود که نوعی خردگرایی را به تصمیمات تحمیل می کرد. افزایش ۸۰ درصدی قیمت بنزین، گنجاندن تبصره ۳۵ قانون بودجه در جهت «انحلال، واگذاری و فروش سهام واحدهای دولتی» و انجام مرحله اول یکسان سازی نرخ ارز، همگی از اقدامات عاقلانه مرتبط با فضای قیمت های پایین نفت در آن دوران بود.

به طور کلی طی سال های ۱۳۷۶ به بعد، پس از فروکش کردن فضای التهاب آمیز ناشی از تورم سال ۱۳۷۴، هر چند محیط کسب و کار به تدریج شکل مناسب تری به خود گرفت و دخالت دولت در امور بنگاه ها کاهش پیدا کرد، اما با برخورداری بیشتر دولت از درآمدهای نفتی، تصدی های دولت گسترش پیدا کرد، به گونه ای که براساس برآوردهای صورت گرفته، حجم تصدی های دولت در پایان سال ۱۳۸۲ به میزان هفت برابر تصدی های دولت در سال ۱۳۷۵ بود.

در سال ۱۳۷۸، براساس قانون مصوب برنامه سوم، در غالب موارد مطرح در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی، اعم از تاسیس بانک، احداث نیروگاه، پالایشگاه، حمل و نقل ریلی، مخابرات و... امکان فعالیت بخش خصوصی پیش بینی شد. شورای نگهبان با استناد به اصل ۴۴ قانون اساسی، کلیه موارد ذکر شده را مغایر با قانون اساسی اعلام کرد.

ابتکار تشکیل جلسات سه جانبه نمایندگان دولت، مجلس و شورای نگهبان، به رغم وجود اختلافات قابل توجه سیاسی میان دولت، مجلس و شورای نگهبان، منجر به پذیرش همه موارد مطرح شده و درج آنها در قانون برنامه سوم شد. تاسیس پنج بانک خصوصی و چندین موسسه مالی و اعتباری با برخورداری منابعی بیش از یک پنجم حجم نقدینگی موجود اقتصاد، از مهم ترین دستاوردهای حصول به این توافق مهم در سطح قوای مجریه و مقننه بود.

در سال ۱۳۸۳، مجمع تشخیص مصلحت نظام پس از مدتی نسبتاً طولانی انجام بررسی های کارشناسی، نتایج کار خود را در مورد چگونگی فعالیت بخش خصوصی در حوزه های ذکر شده در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی و نیز خصوصی سازی بنگاه های دولتی این حوزه ها تقدیم مقام معظم رهبری کرد و نهایتاً سیاست های کلی اصل ۴۴ از سوی ایشان ابلاغ شد. ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ از دو جنبه حائز اهمیت است.

اول آنکه یکی از بزرگترین موانع حقوقی خصوصی سازی در حوزه های زیربنایی، نهادهای مالی و صنایع بزرگ برداشته شده است.۱ دوم آنکه براساس ابلاغیه جهت گیری رسمی نظام اقتصادی کشور می بایست به سمت توسعه بخش خصوصی باشد.

فضای جدیدی که در حرکت به سمت خصوصی سازی در کشور شکل گرفته می تواند از یک طرف سرآغاز تغییری بزرگ در ساز و کارهای موجود در اقتصاد کشور باشد و از طرف دیگر، در صورت عدم برخوردی عمیق و اتخاذ رویکردی سطحی و تبلیغاتی، مانند بسیاری موارد دیگر، اقدام عملی سازنده ای را در پی نداشته باشد، که شواهد و قرائن بیشتر موید حرکت در مسیر رویکرد دوم است. حال سوال این است که برای احتراز از به شکست انجامیدن حرکت اخیر چه باید کرد و چه نکاتی را باید مورد توجه قرار داد؟ در اینجا به طور خلاصه مهم ترین موارد مرتبط با این موضوع ذکر می شود:

۱) خصوصی سازی یکی از مولفه های انتقال وضعیت از یک اقتصاد دولتی به یک اقتصاد مبتنی بر سازو کار بازار است. در واقع خصوصی سازی یک جزء مهم از یک کل بسیار مهمتر است که همان پذیرش پارادایم بازار به عنوان مبنای کارکرد نظام اقتصادی کشور است. به نظر می رسد، ضروری است چارچوبی فراتر از موضوع تغییر مالکیت، به منظور ترسیم شفاف تفکر حاکم بر عرصه سیاستگذاری با محوریت اصالت مالکیت بخش خصوصی و حفظ حریم این مالکیت تنظیم و ابلاغ شود.

۲) انتقال وضعیت از یک اقتصاد دولتی به یک اقتصاد خصوصی، فرآیندی بسیار پیچیده و حساس است و در این فرآیند که مولفه های متعددی دارد، خصوصی سازی از همه حساس تر و پیچیده تر است. در مقابل، توسعه بخش خصوصی، به معنی فراهم آوردن شرایط مساعد برای سرمایه گذاری های جدید بخش خصوصی بسیار کم دردسرتر و سهل تر است. لذا آماده کردن فضای اقتصاد برای رشد بخش خصوصی بسیار کاراتر از خصوصی سازی است.

۳) با توجه به آنچه که در بند ۲ ذکر شد، حوزه هایی از فعالیت، که بنگاه های دولتی در آنها نقش غالب را ایفا می کنند، می بایست تحت کنترل دقیق (Regulation) قرار گیرد تا بنگاه های جدید بخش خصوصی بتوانند به رقابت سالم بپردازند.

لازم به ذکر است که ورود یک بخش خصوصی کارا، هر چند کوچک در کنار یک بخش دولتی ناکارا، هر چند بزرگ، براساس تجربیات جهانی، تحولاتی باورنکردنی در کاهش قیمت ها و کارا کردن واحد های دولتی به دنبال خواهد داشت. تجربه اخیر بازار سیم کارت تلفن همراه، به دنبال ورود اپراتور دوم، برای یک بازار بیش از پانزده میلیونی دولتی در کنار یک اپراتور کمتر از نیم میلیونی خصوصی که منجر به کاهش قابل توجه قیمت سیم کارت شد، در همین راستا قابل ارزیابی است.

این مقاله بخشی از پرونده خصوصی سازی شماره خردادماه ماهنامه صنعت و توسعه است.

پی نوشت

۱-البته بدیهی است متن ابلاغ شده به همراه سایرموارد حقوقی مورد نیاز در مراحل بعدی به قانون تبدیل خواهند شد.

---