بررسی جایگاه دولت در اقتصاد ایران

با پیروزی انقلاب اسلامی و تصویب قانون اساسی، یکی از مهمترین مناقشات اقتصادی یعنی حوزه فعالیت دولت و بخش خصوصی تعیین تکلیف شد. بر اساس اصل ۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصاد ایران بر پایه سه بخش
۱) دولتی،
۲) تعاونی
۳) خصوصی استوار شد که مفهوم ضمنی آن پذیرش یک نظام اقتصادی مختلط است.
مالکیت بخشی از صنایع و بنگاه ها و اداره فعالیت های اقتصادی در دست دولت و در مقابل برای بخشی دیگر در اختیار و مالکیت بخش های غیردولتی (تعاونی و خصوصی) قرار گرفت. نکته کلیدی، اهمیت هر کدام از بخش ها است. گذشته از ترتیب ذکر بخش ها، دامنه و اندازه فعالیت آنها و قید این عبارت که بخش خصوصی مکمل فعالیت های اقتصادی، دولتی و تعاونی است، تعیین کننده بود. به هر حال اصل ۴۴ یک اقتصاد مختلط با مالکیت و اختیار گسترده دولتی را در نگاه اول به دست می دهد که البته این نگاه برای اقتصاد سیاسی دنیا در دهه ۱۹۷۰ میلادی چیز غریبی هم نبود. ضمن اینکه تحولات سیاسی و پدیده هایی چون انقلاب و به دنبال آن جنگ همواره بر گسترش حوزه دخالت دولت ها دامن می زنند.
پایان یافتن جنگ، تثبیت نظام ایران و در عین حال تحول در نظام های مدیریت اقتصاد و گرایش بیشتر به سازوکار بازار و توسعه بخش خصوصی در دنیا، نگاه اولیه به اصل ۴۴ را به چالش کشید به ویژه آنکه مالکیت سه بخش یاد شده در اصل ۴۴ قانون اساسی مشروط و مقید به شرایطی چون انطباق با موجبات رشد و توسعه اقتصادی کشور یا عدم زیان جامعه (رفاه اجتماعی - کارایی) شده است. بدین ترتیب ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ به استناد اصل ۱۱۰ قانون اساسی (که از اختیارات رهبری) است.
● بررسی جایگاه دولت در اقتصاد ایران
تاریخ اقتصاد ایران مملو از وقایع قابل توجه در زمینه حوزه مداخلات اقتصادی دولت و ابزار های اجرای آن است. این مداخلات طی تاریخ با نوسانات قابل توجهی همراه بوده است به طوری که در برخی دوران ها بسیار شدید و در برخی دوران ها با شدت کمتری اعمال شده است. این تغییرپذیری در حوزه مداخلات دولتی، متناسب با شرایط زمانی و اوضاع اقتصادی کشور صورت گرفته است و در عین حال روند آن با جهت گیری های عمومی جهانی نسبت به حوزه مداخلات دولت ها، البته با وقفه نسبت به آن، منطبق است. به عبارتی تاریخ ایران نیز همانند جهان، شاهد سه مرحله مختلف از جهت گیری نسبت به مداخلات اقتصادی دولت هاست. پس از پیروزی انقلاب، ساخت وابسته اقتصاد کشور، چهره واقعی خود را نشان داد. ورشکستگی نظام بانکی به علت پرداخت بی رویه اعتبارات و خروج شدید سرمایه از کشور، نخستین واکنش قابل پیش بینی اقتصاد در شرایط بحرانی انقلاب و جنگ بود. سرمایه داران وابسته به رژیم شاهنشاهی با احساس ناامنی، به فروش و یا رها ساختن سرمایه های منقول و غیر منقول خود پرداختند و موسسات تولیدی را به تعطیلی کشاندند. تحریم اقتصادی امریکا، مشکلات پس از پیروزی انقلاب را تشدید کرد و اقتصاد وابسته به شدت زیر فشار قرار گرفت. تمامی این موارد نشان دهنده نیاز مبرم اقتصاد به استمرار حمایت های دولت در آن زمان بود. لذا حوزه مداخلات دولت روزبه روز گسترش یافت و فرآیند ملی سازی بسیاری از بخش های اقتصاد، از جمله بانک ها، شرکت های بیمه و برخی صنایع بزرگ، همچنین واگذاری مالکیت واحد های صنعتی، کشاورزی و خدماتی به نهاد های انقلابی (سازمان صنایع ملی ایران، بنیاد مستضعفان و...) رخ داد. با این کار دولت عملاً اداره امور اقتصاد را به طور متمرکز به دست گرفت و تا پایان جنگ خود عهده دار تمامی امور شد.
● دوران پس از جنگ تحمیلی
فرآیند ملی سازی نتوانست در ساختار وابسته اقتصاد تاثیر مثبتی بر جای گذارد. در این دوران (سال های ۱۳۶۷ به بعد)، به منظور ایجاد شرایط «عادی» و با توجه به عدم تغییر الگوی مصرف، لازم بود تا با صدور حجم قابل توجهی از نفت، کماکان نیاز کشور از طریق واردات تامین شود و با توجه به اینکه حلقه های مکمل اقتصاد وابسته ایران، در کشور های سرمایه داری قرار داشتند، انحصارات خارجی در بازیافت جایگاه پیشین خود، چه از طریق خرید نفت و چه از طریق فروش کالا وارد عمل شدند. مشکل دیگر عدم سازماندهی اقتصاد از نظر حدود و ابعاد وظایف بخش های دولتی و غیردولتی بود. وضع اقتصادی به گونه ای بود که به علت افزایش مخارج دولت، حجم نقدینگی نامتناسب با حجم فعالیت های اقتصادی به شدت رشد می کرد و از سوی دیگر متمرکز بودن اهداف اجتماعی در شرایط تورمی، باعث می شد درآمد قشر محروم و به ویژه اقشاری که درآمدشان از حقوق و دستمزد تامین می شد، دوباره به سمت سایر گروه های درآمدی منتقل شود. ضعف نظام مالیاتی کشور نیز، وضع را از آنچه بود بدتر می ساخت. در این زمان شناخت مبانی رفتاری بخش های غیردولتی، نقش و جایگاه این بخش ها را به روشنی تبیین و بهبود می بخشید و آن را در جهت حل مشکلات کشور به عنوان تنها چاره معرفی می کرد. پس جهت گیری ها ضد دولت تغییر کرد و از دولت خواسته شد تا تمامی موانع سرمایه گذاری بخش غیردولتی را شناخته و به گونه ای برنامه ریزی کند که امکان سودآوری متناسب سرمایه فراهم شود. این امر نیز با اعمال سیاست های تعدیل و آزادسازی اقتصادی ممکن شناخته شد. در واقع جریان فکری اصلاحات اقتصادی در ایران از جریان عمومی اصلاحات اقتصادی که در کشورهای صنعتی با عنوان «سیاست های طرف عرضه» و در کشورهای در حال توسعه تحت عنوان «سیاست های تعدیل» شهرت داشتند، تاثیر پذیرفت.
بدین ترتیب پایان یافتن جنگ و شروع بازسازی با ترویج رویکرد «دولت حداقل» یا همراه شد و از سال ۱۳۷۲ سیاست های مبتنی بر آزادسازی قیمت ها و تعدیل اقتصادی پیگیری شد، تا نقش دولت در اقتصاد به ناچار کم شود. اجرای این سیاست تا حد زیادی از ناکارایی عملکرد بخش دولتی در اقتصاد پرده برداشت. زیرا با آزادسازی قیمت ها بسیاری از اتحادیه های صنفی و تعاونی ها و مراکز تهیه و توزیع که به طور ذاتی صنایعی رقابتی محسوب می شدند، قدرت کنترل بازاری خود را از دست دادند.البته برخلاف جهت گیری منفی نسبت به دولت و اعتقاد به ناکارآمدی آن، فضای عملکرد بخش خصوصی چندان گسترش نیافت، زیرا در بسیاری از موارد همچنان انحصارات دولتی پابرجا باقی مانده بود و حتی رقابت های غیرمنصفانه نیز در اقتصاد به چشم می خورد.
در مجموع با وجود تلاش های گسترده در جهت هدایت اقتصاد به سمت فضایی آزاد، در مورد رفع انحصارات دولتی و مسائل مربوط به آن، به شکل همه جانبه اقدام مهمی به عمل نیامد. این رویه همچنان ادامه داشت تا آنکه در سال ۱۳۷۴ مقارن با نیمه دوم دهه ۱۹۹۰ و آغاز احیای دولت در غرب، بروز مشکلات متعددی همچون کاهش شدید درآمد های نفتی، تورم شدید ناشی از فشار تقاضا و افزایش نقدینگی همراه با افزایش قیمت ارز موجب شد تا عکس العمل های اجتماعی در قبال سیاست های تعدیل بروز کند و به ناچار جهت گیری سیاست های اعلام شده دچار تغییر شود. به عبارتی وضعیت نابسامان اقتصاد به گونه ای نبود که طی آن بتوان با امید به عملکرد بخش خصوصی، به انتظار بهبود شرایط ماند.
پس سیاستگذاران یک بار دیگر به سمت دولت و دخالت های آن منعطف شدند و در نتیجه سیاست های اعلام شده قبل مبنی بر آزادسازی اقتصاد جای خود را به سیاست های جدید مبتنی بر گسترش موقتی حجم دولت در قالب برنامه های مختلف مانند افزایش یارانه ها، توجه به مناطق محروم با اولویت اشتغال، گسترش بیمه همگانی و... داد. عدم توفیق برنامه های تعدیل و رویکرد دولت حداقل در ایران با انتقادهایی مواجه شد و اگرچه در برنامه سوم توسعه نیز همچنان این رویکرد، البته با تعدیلاتی، دنبال شد، اما در برنامه چهارم، مواردی چون تنظیم انحصارات، رقابتی کردن فعالیت های اقتصادی و هدفمندکردن یارانه ها به جای حذف یارانه ها مطرح شد که نشان از تعریف جدید ماهیت وظایف دولت در اقتصاد ایران داشت و در عین حال با تغییر دیدگاه سازمان های جهانی چون بانک جهانی همخوانی داشت.● احیای دولت
مشکلات پدید آمده در طول سال های اجرای سیاست های تعدیل ـ افزایش تورم و افزایش قیمت ارز و رکود فعالیت های تولیدی ـ باعث شد تا احساس نیاز به حمایت های دولتی شدت یابد و دولت را ناچار به افزایش حمایت های خود کند. این حمایت ها اگرچه در قالب مدیریت کوتاه مدت بسیار موثر به نظر می رسید اما در بلندمدت قطعا مشکلاتی پدید می آورد. لذا لازم بود تا چارچوب فعالیت های اقتصادی در کل تغییر یابد. پس تمهیداتی به عمل آمد تا به جای محور قرار دادن دولت یا تلاش در جهت حذف آن، زمینه های تعامل مشترک میان دولت و بازار (بخش خصوصی) فراهم شود.
در این راستا جهت گیری سیاستگذاران به سمت تقویت فضای مطمئن و قانونمند برای تمامی فعالیت ها، واگذاری شرکت های دولتی به بخش های خصوصی و تعاونی، حذف انحصارات، تمرکز زدایی از ساختار اداری و اقتصادی، هدفمند ساختن سیاست های حمایتی دولت، استقرار نظام جامع تامین اجتماعی، توجه به امر اشتغال و ایجاد حداکثر تحرک و تامین فرصت های شغلی، ایجاد جهش صادراتی و کاهش وابستگی به درآمد های نفتی ـ به عنوان اهداف اصلی ـ منعطف شد و در این راستا از تشویق سرمایه گذاری و کار آفرینی و توسعه فعالیت های اشتغالزا در جهت کاهش بیکاری، ترجیح بخش های خصوصی و تعاونی در برخورداری از امتیازات و دسترسی به اطلاعات و.... بهره گیری شد.
همچنین برنامه چهارم توسعه اگرچه با رویکرد توسعه بخش خصوصی تدوین شد، لیکن به احیا و تعریف جدید وظایف دولت پرداخت و دیدگاه های نهادگرایی در برنامه تقویت شد. به طور مثال در ماده ۹۸ قانون این برنامه، دولت مکلف به اجرای وظایفی در جهت حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی که مورد تایید نهادگرایان است، شد. در موادی چون ماده ۳۸، دولت موظف به تنظیم لایحه رقابت برای رعایت حقوق شهروندان شد. فصل دوازدهم به نوسازی دولت و ارتقای اثربخشی حاکمیت (یا همان رویکرد حکمرانی خوب) اختصاص یافت که اگر با احکام فصل اول چون مواد ۶ تا ۱۰ (که بر خصوصی سازی تاکید می کند) یا فصل دوم که بر تعامل فعال با اقتصاد جهانی یا همان «جهانی سازی» تاکید دارد، مقایسه شود، مشخص می شود که ضمن پذیرفتن محوریت بخش خصوصی در فعالیت های اقتصادی، وظایف نهادی، تنظیمی و تکمیلی دولت در اقتصاد پذیرفته شده است. بدان معنا که بخش خصوصی در حالی محور فعالیت های اقتصادی شناخته می شود که از طریق چارچوب های تنظیمی دولت تحت کنترل و نظارت درآید. این رویکرد که متاثر از برداشت های جدید از رابطه بخش خصوصی، دولت و جریان های فکری نیمه دوم دهه ۱۹۹۰میلادی و رویکردهایی چون نوسازی، احیا و حکمرانی خوب در عرصه جهانی است، از طریق ابزارهایی چون مقررات تنظیمی ـ بالاخص قانون رقابت ـ قابل پیشبرد است. این ابزار که به دنبال جبران شکست بازار، در عین حفظ سازوکار بازار است، با استقبال زیادی طی سال های اخیر از کشورهای مختلف مواجه بوده است و لذا جا دارد تا به سابقه تاریخی و روش های اعمال آن پرداخته شود.
● پس از انقلاب اسلامی
پس از پیروزی انقلاب اسلامی، قانون و مقررات تنظیمی مختلفی به تصویب رسید که از مهمترین آنها در خصوص حوزه مداخلات دولت در اقتصاد و تعامل آن با بخش خصوصی، موارد زیر است؛
الف) اصول ۴۳ و ۴۴قانون اساسی (۱۳۵۸)
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران توسط شورای انقلاب تدوین شد. طبق این قانون پیوند استقلال اقتصادی با حل مسائل اجتماعی و تامین نیاز های در حال رشد جامعه ضروری دانسته شد و در این خصوص دولت وظایف مهمی را برعهده گرفت. مهمترین این وظایف، در دو اصل ۴۳ و ۴۴ قانون ارایه شد. بنابر این دو اصل، دولت هم مسوول ممانعت از بسیاری رویه های ضد رقابتی در اقتصاد (اصل ۴۳) و هم عامل اصلی تولید اقتصاد شد (اصل ۴۴). بدین ترتیب حداقل به استناد صدر اصل ۴۴، رویکرد غالب در تنظیم اقتصاد به ویژه در حوزه صنایع بزرگ، مالکیت عمومی شناخته شد و شرایط عملی چون فرار مدیران و مالکان این قبیل صنایع و جنگ نیز این نگاه را مسلط ساخت.
ب) قانون تعزیرات حکومتی (۱۳۶۸)
طی مواد ۲-۱۸ قانون تعزیرات حکومتی که مصوب ۲۳/۱۲/۱۳۶۸ است، گرانفروشی، احتکار، کم فروشی و تقلب، عدم صدور فاکتور و بسیاری دیگر از رویه های ضدرقابتی چه از سوی بخش خصوصی و چه بخش دولتی، جرم شناخته شد و در خصوص ارتکاب هر یک از آنان مجازات هایی تعیین شد. به عبارتی این قانون درصدد مهار رویه های ضدرقابتی برآمد، اما اصلاح ساختار بازارها و تنظیم انحصارات را مورد توجه قرار نداد و بیشتر بر رفتارها در بازار توجه داشت.
ج) قانون برنامه اول توسعه اقتصادی ـ اجتماعی (۷۲-۱۳۶۸)
این قانون که با جهت گیری کاهش حجم دولت تدوین شد، محور خود را بر فرآیند های بازاری قرار داد و طی بند های ۸ ، ۲ و ۱۰ سیاست های کلان برنامه به ایجاد و حراست از فضای رقابتی در صادرات، واردات، تولید و توزیع پرداخت. در این بندها نه تنها بر لزوم فرصت های مساوی برای همه جهت استفاده از امکانات اقتصادی تاکید شد، بلکه به لزوم محدود بودن حمایت های دولت از این یا آن گروه اقتصادی تحت شعار حمایت، در تعاونی ها یا تولیدکنندگان داخلی یا... به هر شکل و عنوان مانند بخشودگی های گمرکی و سود بازرگانی و... تاکید شد. همچنین در قسمت هـ از فصل ۶ بند ۱۱ این قانون بر حذف تشکل های انحصاری در تولید و توزیع کالا با تاکید بر جلوگیری از انحصار توزیع سهمیه کالا های تولیدی بخش دولتی توسط اتحادیه های صنفی و ممانعت از دسترسی به سود های کلان ناشی از وجود قیمت های دوگانه در اقتصاد کشور تاکید شد.
د) قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی ـ اجتماعی (۷۸-۱۳۷۴)
بند ۶ از فصل اول قانون این برنامه درصدد کاهش تصدی و انحصارات دولتی، سازمان ها، موسسات وابسته به دولت و نهاد های انقلاب اسلامی بوده است و در راستای این هدف در تبصره ۳۹ فصل (۲) به تقلیل تصدی دولتی صریحاً اشاره شد. همچنین طبق بند ۱-۴، تسهیل در شرایط ورود و خروج به حرفه تجارت برای افراد علاقه مند و جلوگیری از انحصار از جمله سیاست های کلی برنامه عنوان شد.
هـ) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی ـ اجتماعی (۸۳-۱۳۷۹)
در برنامه سوم توسعه خط مشی های مشخص تری در خصوص تقویت رقابت و تنظیم انحصارات مطرح شد. در فصل چهارم این برنامه، امتیازات انحصاری اعطا شده به دولت مورد بازبینی قرار گرفت و مقرر شد فعالیت های قابل انجام از طریق بخش خصوصی به این بخش سپرده شود و به این طریق رقابت در بازارها افزایش یابد. در عین حال در ماده ۳۵ این قانون دولت مکلف شد اقدامات قانونی برای لغو انحصار و جلوگیری از فعالیت های انحصارگرانه را انجام دهد.
و) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ـ اجتماعی (۸۸-۱۳۸۴)
درمواد ۳۸ ، ۴۰ و ۴۱ قانون برنامه چهارم، دولت مکلف شد تا «لایحه تسهیل رقابت و کنترل و جلوگیری از شکل گیری انحصارات» را در سال اول برنامه به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. به این ترتیب، در قانون برنامه چهارم، بر تدوین و اجرای قانون رقابت در کشور تصریح شده است. این اولین بار است که تمرکز قانون بر «تسهیل رقابت» که مفهومی وسیع تر از «مبارزه با انحصار» است، قرار گرفته و از آنجا که قانون مزبور یک قانون عمومی است و در مورد هر دو بخش خصوصی و دولتی کاربرد می یابد، پس زمینه بهتری را برای فعالیت بخش خصوصی در کنار بخش دولتی فراهم خواهد آورد.
ز) سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ )
اگرچه قوانین خاص چون قانون تعزیرات حکومتی یا قوانین عام چون قوانین برنامه توسعه در قبض یا بسط، تعیین اندازه و نقش دولت و بازار در اقتصاد ایران اثرگذار بوده اند، لیکن دامنه این آثار نمی توانست فراتر از استقرار و آرایش کلی دولت و بازار در اصل ۴۴ قانون اساسی باشد. گسترش نقش دولت در بنگاهداری و ناکارآمدی آن از یک سو با ذیل اصل ۴۴ در تعارض قرار گرفته بود و از طرف دیگر بافت و ساخت انحصاری صنایع و بازارها، همچنان نقش تنظیمی دولت را اجتناب ناپذیر می ساخت. این موارد از جمله دغدغه های اصولی در تدوین سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی بود.
لذا سیاست های کلی اصل ۴۴ با تجویز فعالیت بخش خصوصی در صدر اصل ۴۴ و در نتیجه کاهش بار بنگاهداری دولت و توسعه بخش های غیر دولتی و در مقابل تقویت نقش نظارتی، هدایتی و تنظیمی دولت ابلاغ شد. سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی در ۵ بند تدوین شد، به طوری که مطابق بند «الف» حوزه فعالیت دولت تشریح شد و دولت از هر گونه فعالیت در حوزه خارج از آن منع شد. در بند «ب» برای دولت دو شریک جدی و قدرتمند (بخش تعاونی و بخش خصوصی) تعریف شد. اما از آنجا که این دو بند برای تحقق اهداف مبتنی بر احیای دولت نامکفی بود، بندهای بعدی (بالاخص بند ج) نیز اضافه شد. براساس بند «ج» دولت موظف به توسعه خصوصی سازی شد. در دو بند «د» و «ه» نیز به ترتیب سیاست های کلی واگذاری و سیاست های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار ابلاغ و بر آنها تاکید شد.
به این ترتیب با تصویب بند «ج» اصل ۴۴، حرکت به سمت اقتصاد بازار تقویت می شود. سیاست های تعدیلی سابق، اگر چه هر یک به نوعی با هدف دستیابی به اقتصاد آزاد اجرا می شد، با وجود انحصارات قدرتمند دولتی هیچ یک کارایی لازم را نداشت، هر چند که نقش تنظیمی دولت همچنان پابرجاست؛ به عبارتی «احیای دولت» مورد توجه قرار گرفته است.

منبع : روزنامه شرق