عوامل ناکامی برنامه ریزی اقتصادی در ایران: تأثیر محیط بر برنامه ریزی

● مقدمه
کشور ما با داشتن بیش از نیم قرن تجربه برنامه ریزی (۱۳۸۳-۱۳۲۷) در زمره باسابقه ترین کشورهای در حال توسعه جای می گیرد که نه فقط به هدف های متعارف رشد و توسعه اقتصادی دست نیافته بلکه به نظر می رسد اکنون در مقایسه با آغاز دوره برنامه ریزی و اجرای برنامه های اقتصادی در کشور، کفه ترازوی عوامل همسو و مغایر با الزامات توسعه اقتصادی، به نفع عوامل مغایر سنگین تر شده باشد. به نظر می رسد از طریق مطالعات جامعه شناختی بتوان میزان قرابت عوامل و نهادهای اجتماعی مانند ارزشها، باورها و انتظارات جامعه کنونی ایران را با این الزامات مورد تجزیه و تحلیل قرار داد اما حتی ارزیابی شهودی تحولات فرهنگی و اجتماعی در ایران شاید این نتیجه را به دست دهد که این عوامل و نهادهای اجتماعی مساعد را عوامل و نهادهایی گرفته اند که شدیداً ضد توسعه ای عمل می کنند.
اگر ادعای مغایرت روزافزون جهت گیری عوامل و نهادهای اجتماعی با الزامات توسعه اقتصادی مورد تردید قرار گیرد در مورد عوامل اقتصادی، اثبات فاصله روزافزون بین امکانات و الزامات توسعه اقتصادی کشور آسان خواهد بود. در ادبیات اقتصاد توسعه، همواره کمبود سرمایه تا اواسط دهه ۱۹۶۰ با تأکید بر سرمایه های مالی و فیزیکی و پس از آن با تأکید بر سرمایه انسانی به عنوان مهمترین مانع رشد اقتصادی مستمر در کشورهای در حال توسعه قلمداد شده است. چه در نخستین دهه های پس از جنگ جهانی دوم که نظریه های غالب در رشته نوظهور اقتصاد توسعه، قلت پس انداز و در نتیجه، عدم کفایت میزان انباشت سرمایه مالی و سرمایه گذاری فیزیکی را مانع اصلی افزایش تولید در کشورهای در حال توسعه می دانستند و چه در دهه های اخیر که اغلب نظریه پردازان اقتصاد، توسعه سرمایه انسانی را کلید طلایی دروازه توسعه تلقی کرده اند. ایران از نظر این سرمایه ها کم و بیش وضعیت خوبی نسبت به دیگر کشورهای درحال توسعه داشته است. از آن جمله منابع نفتی که به روشنی امنیت خاطر سیاستگذاران و برنامه ریزان اقتصادی ایران را داشته، به قدری که هیچ کس نگران تمام شدن آن برای چند دهه بعد نیست. در دو دهه اخیر که در پی پیدایش نظریه سرمایه انسانی، توجه کشورهای درحال توسعه به تمرکز سرمایه گذاری بر روی منابع انسانی جلب شده، ایران به لحاظ اغلب شاخص های ذیربط وضعیت کم و بیش خوبی در مقایسه با دیگر کشورهای در حال توسعه داشته است .مخارج نسبتاً عظیم دولت در بخش آموزش، شاخص گویای حجم عظیم سرمایه گذاری جامعه ایران در منابع انسانی است.
این همه سرمایه گذاری های فیزیکی و انسانی برنامه های اقتصادی در کشور چه نتایجی به بار آورده است؟ اگر بخواهیم در حد این نوشته بازدهی اندک این سرمایه گذاریها را نشان دهیم شاید شاخصی گویاتر از آن نباشد که درآمدهای نفتی نسبتاً عظیم کشور که طی چند دهه اخیر به امید رشد تولید، در راه ایجاد تأسیسات فیزیکی مدرن، سرمایه بر و عظیمی چون سدها، بنادر و صنایع بزرگ هزینه می شدند، اکنون عمدتاً صرف مخارج مصرفی مانند واردات مواد غذایی یا کالاهای لوکس چون اتومبیل های اروپایی و ژاپنی و تأمین نیازهای ارزی دیوانسالاری غول آسا می شوند. ترکیب جمعیت کشور از نظر جغرافیایی، سنی(فعال و غیرفعال) و نوع اشتغال (مولد و غیر مولد) و مهم تر از آن میزان بهره وری شاغلان نشان می دهد که حجم عظیم سرمایه گذاری جامعه ایران در منابع انسانی نه فقط فاقد بازده مورد انتظار بوده بلکه به همراه سایر سیاستهای اقتصادی و اجتماعی نگرشها و عادتهایی را در جامعه پدید آورده که چشم انداز دستیابی به توسعه اقتصادی را بیش از پیش تاریک کرده است.
● عوامل شکست برنامه ریزی اقتصادی در ایران
شکست برنامه ریزی اقتصادی را به چه عواملی می توان نسبت داد؟ صاحب نظران در تبیین این پدیده عمدتاً دو دیدگاه یا پاسخ را مطرح نموده اند:
دیدگاهی که ناکامی برنامه ریزی اقتصادی در کشور را ناشی از عوامل فنی یا به عبارت دیگر، ناشی از اشتباهات فنی سیاستگذاران و برنامه ریزان در انتخاب اهداف و ابزار اجرای این برنامه ها می داند. این دیدگاه تحولات اقتصادی ایران و کشورهای تازه صنعتی شده جنوب شرق آسیا مانند کره جنوبی را با هم مقایسه می کند و رشد جهشی کشورهای فوق را در چارچوب یک تحلیل اقتصادی محض به عواملی چون انتخاب استراتژی تشویق صادرات و در مقابل، ناکامی برنامه های توسعه در ایران را به خطاهای سیاسی مانند انتخاب استراتژی درونگرای جانشینی واردات نسبت می دهد.
دیدگاهی که برنامه ریزی اقتصادی در ایران و سایر کشورهای در حال توسعه را، نه به منزله تلاش آگاهانه دولت در این کشورها برای بهبود وضعیت اقتصادی خود، بلکه ابزار مدرن سرمایه داری مسلط بر استمرار روند استثمار اقتصادهای پیرامونی یا عقب افتاده می داند. این دیدگاه که به نظر می رسد از نظریه های معروفی در اقتصاد توسعه چون نظریه وابستگی الهام می گیرد ناکامی برنامه ریزی اقتصادی در ایران را به دخالت نیروهای خارجی نسبت می دهد یا این تلاش ها را غیر اصیل و برخاسته از نیات قدرتهای اقتصادی بزرگ تصور می کند.
ولیکن به نظر می رسد دیدگاه واقع بینانه تری نسبت به دو دیدگاه قبل موجود باشد که طرح هر گونه نظریه ای درباره ناکامی برنامه ریزی و اجرای برنامه های توسعه اقتصادی در ایران، در درجه اول معرف نظریه ای درباره رفتار دولت در کشور باشد. هر نظریه ای که بهتر بتواند این رفتار را تبیین کند نظریه معتبرتری درباره علل ناکامی برنامه ریزی در ایران خواهد بود و لذا همین موضوع وجه اشتراک سه دیدگاه مورد بررسی است. به عبارت دیگر همان طور که در ادامه مشخص خواهد شد هر یک تعبیر خاصی از عوامل تعیین کننده رفتار دولت را در کشور دارند.
● تفسیر رفتار دولت در دیدگاه های عوامل شکست برنامه ریزی اقتصادی در ایران
▪ دیدگاه اول
دولت را موجودی خنثی و بی طرف می داند که تنها عامل اجرای نظرات و توصیه های فنی برنامه ریزان است. بنابراین، شکست برنامه های توسعه، معرف انتخاب نادرست هدف های این برنامه ها یا نادرستی ابزار پیش بینی شده برای دستیابی به این هدفهاست. به نظر می رسد این دیدگاه قادر نباشد شکست برنامه های توسعه در ایران را توضیح دهد. واقعیت این است که خود برنامه ریزان و اقتصاددانان درباره هدفها و سیاستهای اجرایی برنامه های توسعه وحدت نظر ندارند. به عبارت دیگر، بعضی توسعه صنعتی را بحران دستیابی به توسعه اقتصادی می دانند و بعضی دیگر توسعه کشاورزی را، یا اینکه عده ای اتخاذ استراتژی جانشینی واردات را توصیه می کنند و عده ای دیگر استراتژی تشویق صادرات را. دولتها کدام گزینه را انتخاب می کنند؟ آیا این یک امر اتفاقی است یا از رجحان های سیاستگذاران ناشی می شود؟ دیدگاه اول به عنوان یک دیدگاه هنجاری قادر نیست به این پرسش پاسخ دهد. در واقع پاسخ به این سؤال، محتاج شناسایی شرایط و نیروهای مؤثر بر محیط برنامه ریزی یا تصمیم گیری بخش عمومی است که این ناقض فرض اساسی دیدگاه فوق، یعنی بی طرفی دولت در انتخاب هدفها و ابزار اجرای برنامه های توسعه اقتصادی است. دیوان سالاری دیگر دائماً با خود در حال جنگ است حتی می توان گفت که اگر در چنین جامعه ای دیوان سالاری نیز موجودیت داشته و در حال عمل باشد معرف مجموعه ای از قرار و مدارها و توافقات سیاسی است نه یک ساختار سازمانی.
▪ دیدگاه دوم
این دیدگاه، دولت در ایران و به طور کلی دولتهای کشورهای درحال توسعه را عنصر بی اختیاری می داند که هر اقدامی از جمله برنامه ریزی اقتصادی را دولتهای قدرتمند بر آنها دیکته کرده اند (نظریه معروف توطئه) ضمن آنکه حضور تعیین کننده نیروهای قدرتمند خارجی در تحولات اقتصادی کشورهای درحال توسعه را نمی توان انکار کرد. برای مثال مقایسه تجربه برنامه ریزی توسعه در دو کشور ایران و کره جنوبی که هر دو به اردوگاه امپریالیسم و سرمایه داری غرب تعلق داشتند حقایق دیگری را آشکار می کند. کره جنوبی به رغم فقدان منابع مالی داخلی و اتکای شدید به استقراض خارجی در دهه های ۶۰ و ۷۰ میلادی، توانست به رشد اقتصادی مستمر و اعجاب انگیزی دست یابد تا حدی که امروز به عنوان الگوی موفق توسعه اقتصادی در میان کشورهای درحال توسعه مطرح است. در مقابل ایران به رغم برخورداری از سرمایه مالی هنگفت حاصل از فروش نفت و برخورداری از کمکهای مالی و غیرمالی در دهه های ۵۰ و ۶۰ میلادی، هنوز به فروش مواد خام برای تأمین نیازهای ارزی خود که بخش اعظم آن صرف خرید کالاهای مصرفی می شود وابستگی دارد.
▪ دیدگاه سوم
در ایران همچون کشورهای دیگر سیاست اساساً صحنه مبارزه برای کسب قدرت است. این مبارزه در جوامع توسعه یافته نهادینه شده و در آن نیروهای سیاسی مشخص، احزاب سیاسی سازمان یافته، دیدگاه ها و فلسفه های قابل فهم و نسبتاً سازگار وجود دارد. همه این عناصر و نهادها کم و بیش در چارچوب قواعد پذیرفته شده و نظام حاکم بر مبارزه سیاسی عمل می کنند. البته بخشی از این عناصر شاید با اثربخشی کامل عمل نکنند. با وجود این بدبینی، در سیاست نوعی اخلاق عمومی حاکم است که سیاستمدار را به قبول جدا دانستن رفاه عمومی و رفاه شخصی از یکدیگر وا می دارد. علاوه بر این، اگر عرصه مناسبی برای این مبارزه سیاسی که نهادهای چنین ساختاری آن را مهیا می کنند وجود نداشته باشد مبارزه فوق به حریم دیوان سالاری کشانده می شود. در چنین جامعه ای دیوان سالاری، یگانه شاهد محسوس، موجودیت زندگی سیاسی سازمان یافته است. در این حالت ایجاد هر گونه تمایز مفهومی بین سیاست و مدیریت دولتی ناممکن می شود. بقای هر صاحب منصب دولتی، دیگر نه به صلاحیت مدیریتی وی، بلکه به توانایی و مهارت او به عنوان یک سیاستمدار بستگی پیدا می کند. دیوان سالاری دیگر دائماً با خود در حال جنگ است حتی می توان گفت که اگر در چنین جامعه ای دیوان سالاری نیز موجودیت داشته و در حال عمل باشد معرف مجموعه ای از قرار و مدارها و توافقات سیاسی است نه یک ساختار سازمانی .همان طور که انتظار می رود این قرار و مدارها اغلب نه از وجود فکری مستدل در دل خود ساختار دیوان سالاری بلکه از نگرانی اجتناب ناپذیر افراد برای حفظ منافع شخصی ناشی می شود. لذا از دیدگاه سوم به جای آنکه همچون دیدگاه اول فرایند توسعه را فرایند تعامل متغیرهای اقتصادی محض بداند و دولت را واسطه ای بی طرف در تنظیم چگونگی این تعامل، یا همچون دیدگاه دوم، توسعه یافتگی یا توسعه نیافتگی را امری تحمیلی و خارج از حوزه اقتدار دولتهای تسلیم وضعیت کشورهای درحال توسعه تصور کند به کنکاش در تأثیر عوامل غیراقتصادی محیط برنامه ریزی بر رفتار دولت می پردازد.
● نتیجه گیری
مطالب بالا این معنای منفی را دارد که اگر نیروهای مؤثر بر محیط برنامه ریزی توسعه شناسایی نشوند، تجهیز دولت به منابع مالی و فیزیکی فراوان چیزی نیست جز سپردن سرنوشت جامعه به دست حادثه یا تیغ را در دست زنگی مست گذاشتن و لذا پیش فرض بنیادی تلاشهای توسعه ای در کشورهای درحال توسعه اینست که دولت باید نقش رهبری را در این تلاشها ایفا نماید و این حاصل نمی شود، مگر اینکه در جوامع توسعه نیافته، دولت را جزئی تفکیک ناپذیر از این جوامع تلقی کنیم که رفتار آن جلوه های گوناگون این توسعه نیافتگی را نشان می دهد نه عضوی توسعه یافته که فارغ از شرایط محیطی این جوامع، بتواند تلاشهای توسعه ای را به سرمنزل مقصود برساند.

منبع : راهکار مدیریت