قطاری که ما را جا گذاشت

در ۱۵ مهر ۸۵ رئیس جمهور طی حکمی معاون اول خود را مأمور کرد تا با تشکیل شورای عالی تدوین برنامه پنجم به همراه ۲۷ نفر دیگر از نخبگان کشور سیاست های کلی و راهکارهای مورد نیاز پنجمین برنامه توسعه کشور را تهیه و تدوین کند. اهمیت این موضوع و ارائه الگوی توسعه ایرانی - اسلامی مبتنی بر الزامات سند چشم انداز جمهوری اسلامی حساسیت کار را افزایش داد. در این راستا محورها و مضامین برنامه پنجم توسعه کشور تهیه و برای بررسی در اختیار کمیته های مربوطه قرار گرفت.
یکی از بندها و محورهای این پروسه ارزیابی و نقد برنامه های توسعه در ایران بود، رویکردی که این نوشتار بدان پرداخته است.
واقعیت آن است که پرسش های بسیاری در مورد عدم تحقق برنامه های توسعه مطرح است ولی جای طرح آن در این مجال نیست اما وضعیت موجود گویای آن است که ایرانیان خوب برنامه می نویسند ولی خوب اجرا نمی کنند زیرا همه می خواهند «برنامه ریز» باشند نه «برنامه ریزی شده». همه می پندارند این دیگران هستند که باید عمل کنند و خودشان تأثیر ی در فرایند اجرای موفق و مؤثر برنامه ها ندارند. این البته اشتباهی تاریخی است زیرا تا آحاد جامعه برای رسیدن به وضعیت بهتر تلاش نکنند دولت خود به تنهایی نمی تواند به تحقق برنامه ها نایل آید. تجربه بیش از نیم قرن برنامه ریزی در ایران به نیکی گویای چنین چیزی است.
بخشی دیگر از ایرادات وارده به برنامه ها، معنادار نبودن این فرایند برای جامعه است. امری که متولیان برنامه ریزی کشور نتوانستندآن را تبدیل به فرهنگ عمومی کنند و یا در مورد آن به درستی فرهنگ سازی نمایند.
نکته دیگر افتراق و جدایی برنامه ها از زندگی عادی مردم و نبود ارتباط تنگاتنگ با نحوه زیست جامعه و کلان دیدن روندهای برنامه ریزی است.
براین دامنه می توان نکات دیگری افزود مثلاً اشراف و تسلط نگرش اقتصادی صرف به توسعه از جمله آفت های برنامه ریزی توسعه بوده است، باری این نوشته تلاشی است برای بازخوانی کوتاه و مختصر از آنچه تاکنون صورت گرفته و آنچه می بایست تحقق یابد.
● برنامه ای برای برنامه ریزی
گفته می شود در کشمکش نیمه دوم قرن بیستم مهمترین مفهومی که وارد ادبیات اقتصادی جهان شد معنا و مفهوم «توسعه» بود. معنایی آنچنان که هم صورت و ماهیت کشورها را تغییر داد و هم به تقسیم جهان پرداخت؛ کشورهای توسعه یافته، کشورهای درحال توسعه و کشورهای توسعه نیافته.
آرام آرام توسعه معیاری شد که عیار کشورها با آن مورد سنجش واقع گردید و بسته به دیدگاه و بینش اقتصادی فرد یا افراد جامعه متحول شد. اما یک فرض قطعی در معنای توسعه نهفته است، توسعه خود جوش نیست که چونان چشمه ای از دامنه کوهی یا کوهساری راه خویش را بیابد و بجوید بلکه نیازمند مدیریت متغیرها و اجزای نظام اجتماعی قابل حصول است، بر این اساس عنصر اندیشه و تعقل شاکله مدیریت راهبردی توسعه قلمداد می شود.
در این راستا «برنامه ریزی» به سان ابزاری برای اعمال عقلانیت مورد توجه اندیشمندان قرار گرفت و راه توسعه را «هدفمند» کرد.
برنامه ریزی سیستمی است که به طراحی، اجرا و نظارت برنامه های توسعه می پردازد و محصول هماهنگی ساختار اجتماعی است و برخوردار از درجه جامعیت، تمرکز و نحوه مشارکت نهادهاست.
میان «بازار» و «ضدبازار» برنامه ریزی، نه برهم زننده سازوکارهای این است و نه یکسره هم جهت با آن، بلکه همچون «مکمل» بازار تلقی می شود. هرچند «برنامه ریز ی های فربه» که قلمرو اختیارات آن بسیار گسترده است و دست برنامه ریزان را در تعیین تکلیف تمامی متغیرهای اقتصادی بازمی گذارد، «بازار» را تحت تأثیر قرار می دهد و آن را به شک و دودلی دچار می سازد اما با این وصف آنگاه که تمرکز بر روی «منابع» صورت می گیرد بازار نیز به تکاپو می افتد.
این تکاپو می تواند به تحرک اقتصاد بینجامد و راه های رسیدن به رشد بیشتر را تسریع کند. اما اشکال از آنجا شروع می شود که دستیابی به رشد بیشتر بدون توجه به توزیع مناسب درآمد تبعاتی را به وجود می آورد که شکاف توسعه و توسعه نیافتگی را گسترده تر و فاصله طبقاتی را بیشتر می سازد. این بحران الگوهای رشد محور برنامه های توسعه است. روندی که در آن قطار توسعه بخش قابل توجهی از مسافرین خود را جا گذاشته و یا آنان را در زیر چرخ های خود خرد خواهد ساخت.
برنامه ریزی باید به طور اصولی دستا مدفرایند مستمر گفت وگو ی ملی نخبگان جامعه باشد.
اما شروط برنامه ریزان چیست و این گروه باید دارای چه ویژگی هایی باشند تا بتوانند به کلیت معقولی برای توسعه دست یابند. گفته می شود اقتدار، آگاهی علمی و توان متقاعدسازی برای هماهنگ سازی اقدامات ملی و بسیج اجتماعی از اساسی ترین ویژگی هایی است که برنامه ریزان باید از آن برخوردار باشند تا بتوانند حمایت های سیاسی لازم جهت هماهنگی های ساختاری عمودی و افقی که اصلی ترین عامل موفقیت برنامه های توسعه هستند را فراهم سازند. با مهیا شدن چنین شرایطی است که مشارکت افزایش یافته و ضریب تحقق اهداف برنامه ها بیشتر خواهد شد. هرچه مشارکت محدودتر باشد امکان پذیری اجرایی و کارآمدی برنامه کاهش خواهد یافت و هزینه های اجرا و نظارت مرکزی افزایش یافته، ضریب آسیب پذیری طرح ها و سیاست ها بالا خواهد رفت.
باید پذیرفت که مشارکت یک روش مطلوب نیست بلکه تنها روش ممکن برای تضمین کارآیی برنامه هاست. چیزی که براساس چشم انداز بلندمدت جمهوری اسلامی اهمیت آن بیشتر شده است زیرا راهبرد اصلی نظام در تحقق اهداف برنامه ها قلمداد می شود.
صرف نظر از این موضوع برخی بر این باورند برنامه هایی که تاکنون نوشته و اجرا شده اند آنچنان که انتظار می رفت موفق به تحقق اهداف خود نشده اند. البته این سخن چندان گفته ناموجهی نیست زیرا وقوع بحران های پیدا و پنهان و رشد بیمارگونه امراض اقتصادی چیزی نیست که بتوان آن را حاشا کرد.
این بیماری ها چه پیش از برنامه ها وجود داشتند چه پس از آن، حیات کنونی شان گویای ضعف آشکار نظام برنامه ریزی کشور است که هنوز موفق به علاج این پدیده ها نشده اند. در بحبوحه تهیه برنامه چهارم توسعه بین سال های ۸۲ تا ۸۴ موضوع و مسئله موفقیت یا عدم موفقیت برنامه های توسعه مورد مداقه و کنکاش بسیاری از پژوهشگران، اساتید دانشگاه و نخبگان برنامه ریزی کشور قرار گرفت. نتیجه به دست آمده بسیار نگران کننده بود زیرا اکثر این افراد ادامه روند «کنونی» - یعنی برنامه های اول تا سوم را - باعث ایجاد بحران و مشکلات اساسی برای نظام دانستند. براساس اسناد منتشرشده در همان زمان که نکاتی از آن در جدول شماره یک نیز آورده شده به این نتیجه رسیدند که با ادامه روند موجود، یعنی ادامه سیاست ها و راهکارهای برنامه های اول، دوم و سوم توسعه، رشد متوسط سالانه تولید ناخالص داخلی ۳‎/۹ درصد خواهد بود که باید ۸‎/۶ درصد باشد. یا رشد متوسط سالانه درآمد سرانه به عنوان یکی از عامل های مؤثر در توزیع درآمد و تحقق عدالت اجتماعی با ادامه وضع کنونی ۲‎/۵ درصد خواهد بود که برای بهبود اوضاع نیازمند رشد ۵‎/۲ درصدی هستیم.
همچنین در این سند آمده است رشد متوسط سالانه سرمایه گذاری از ۳‎/۹ درصد می بایست به ۱۰‎/۹ درصد بالغ شود. بر این دامنه البته نکات دیگری هم می توان افزود که در جدول شماره یک به طور کامل آورده شده که گویای شکاف عظیم بین اهداف برنامه و عملکرد آن است.
در همین دوران بود که اعلام شد بررسی روندهای رشد دهه گذشته، همراه با پیش بینی های جمعیتی در مورد ایران و چهار کشور منتخب (ترکیه، کره جنوبی، مالزی و سنگاپور) تا افق ۲۰۱۵ نشان می دهد که در صورت تداوم روندها، تولید ناخالص داخلی سرانه کشور، در مقیاس واقعی از ۱۷۵۹ دلار در سال ۱۹۹۹ به ۲۳۷۷ دلار در سال ۲۰۱۵ افزایش خواهد یافت. براین اساس، تولید ناخالص داخلی سرانه ترکیه در سال هدف، حدود ۲ برابر ایران، کره ۸ برابر ایران، مالزی تقریباً ۴ برابر ایران و سنگاپور ۲۵ برابر ایران خواهد بود. این همه آشکارا بر عدم موفقیت برنامه های توسعه صحه می گذارد. جالب این که این اعداد در گزارش های رسمی منتشر شده همان ایام به گونه دیگری نمود می یافت. نگاهی کلی به رئوس عملکرد برنامه های توسعه تاکنون می تواند تصویر بهتری از آینده ایران به دست دهد.
● برنامه و ضدبرنامه
برنامه اول توسعه با انتخاب راهبرد آزادسازی اقتصادی از سال ۶۸ آغاز شد. هدف اصلی آن بود که با سرمایه گذاری دولت در بازسازی خسارات جنگ و بهره برداری حداکثر از ظرفیت های موجود، روندهای منفی اقتصادی حاکم به سمت ایجاد رشد اقتصادی در کشور تغییر یابد و زمینه تداوم رشد در آینده فراهم شود. در طول اجرا، برنامه دستخوش تغییر و تحول شد و دولت در دوران برنامه اول خط مشی هایی دنبال کرد که در برنامه وجود نداشت یا تأکیدی بر آنها نشده بود. از جمله این تجدیدنظرها می توان به عدم بهره گیری از ظرفیت های موجود، اولویت دادن به استراتژی تشویق صادرات، سیاست تک نرخی کردن ارز و آزاد گذاشتن قیمت آن و خصوصی سازی سریع اقتصاد اشاره کرد.
عملکرد برنامه اول توسعه نشان می دهد که با شروع برنامه، رشد اقتصادی چشمگیر بوده اما در سال های آخر، برنامه روند رشد نزولی داشته است. رشد اقتصادی که در سال ۱۳۷۰ حدود ۱۰‎/۱ درصد بود در سال ۱۳۷۲ به ۴‎/۹ درصد رسید که نشان دهنده آن است که برنامه نتوانسته روندهای مثبت و بادوام اقتصادی را در جامعه شکل بدهد و این رشد شدید در اوایل برنامه پیش از آن که تابع سیاست های هدفمند و هوشیارانه برنامه ریزان باشد، تحت تأثیر تحولات خارج از کنترل برنامه از جمله افزایش موقت درآمدهای نفتی کشور ناشی از ماجرای اشغال نظامی کویت و تزریق سریع وام های خارجی در اقتصاد ملی و استفاده از ظرفیت های اقتصادی بلااستفاده در دوران جنگ بوده است.
در برنامه دوم توسعه نیز رشد و توسعه اقتصادی از اصلی ترین اهداف بود. براین اساس رشد تولید ناخالص داخلی در برنامه دوم توسعه، ۵‎/۱ درصد در نظر گرفته شده بود. البته در اجرای برنامه دوم توسعه، تغییر جهت اساسی از راهبردهای اعلام شده روی داد. احیای سیستم چندنرخی ارز، برقراری مجدد کنترل قیمت ها، کنترل واردات و اعمال سیاست انقباضی پولی به دلیل بسط زیاد از حد سیاست های اعتباری و عدم تعادل های تبعی، سررسید و فشار بدهی های خارجی برنامه اول توسعه و کاهش بیش از انتظار قیمت نفت از جمله این ها بود. عملکرد برنامه دوم توسعه نشان می دهد میانگین رشد تولید ناخالص داخلی ۳‎/۳ درصد در سال بوده که با اهداف برنامه توسعه مبنی بر رشد ۵‎/۱ درصدی به طور متوسط در هر سال فاصله قابل توجهی دارد. برنامه دوم توسعه در شرایطی آغاز شد که با بهره برداری از ظرفیت های بلااستفاده موجود در سال های برنامه اول، به تدریج از روند رو به رشد اقتصادی کشور کاسته شد. بروز بحران بدهی های ارزی در اوایل این برنامه و لزوم صرفه جویی در مصارف ارزی، عدم ثبات در سیاست های پولی و مالی و ارزی، کاهش قیمت نفت از مقدار پیش بینی شده در سال ۱۳۷۶ و کاهش شدیدتر آن در سال ۱۳۷۷ و خشکسالی در اکثر استان های کشور تقریباً در تمامی سال های اجرای برنامه برخی از دلایل عمده محقق نشدن اهداف برنامه دوم توسعه اعلام شده است. در برنامه سوم توسعه، اصلاح ساختار اقتصادی مدنظر بود. مهمترین ویژگی برنامه سوم در بعد اقتصادی شناخت چالش های اساسی فرآیند توسعه اقتصادی کشور و سعی در فراهم کردن الزام های تحقق توسعه پایدار بود. براین اساس در حوزه اقتصاد راهبرد اصلاحات اقتصادی با رویکرد «توسعه اقتصاد رقابتی» ازطریق حرکت به سمت آزادسازی نظام قیمت ها و تعیین قیمت بر مبنای ساز و کار بازار به عنوان ابزار تخصیص بهینه منابع مدنظر قرار گرفت. اما عملاً آزادسازی تجارت و حذف موانع غیرتعرفه ای، تخصیص رقابتی منابع بانکی و حذف یارانه انرژی از مقولات اصلاح نظام قیمت ها بود که عملکرد موفقی در طول برنامه از خود بروز نداد.
ضمن آن که رشد پیش بینی شده در برنامه نیز تحقق نیافت و وضعیت توزیع نامناسب درآمد ادامه یافت.
اما برنامه چهارم توسعه در حالی شروع شد که پیش از اقدام و عمل دستخوش تغییرات گسترده قرار گرفت. زیرا دیدگاه های تدوین کنندگان آن به طور کلی با کسانی که آن را به تصویب رساندند متفاوت بود. حتی برخی از جداول آن با یک سال تأخیر مورد تصویب مجلس قرار گرفت که نشان دهنده عدم هماهنگی ساختاری برنامه بود. ضمن آن که بسیاری از کارشناسان از همان ابتدا اهداف برنامه را بلند پروازانه و غیر کارشناسی می دانستند. با این حال برنامه چهارم اکنون در حال سپری کردن سومین سال از دوران خود است.
● شکست برنامه ریزی تک بعدی
تجربه دو دهه برنامه ریزی در پس از انقلاب و سه دهه پیش از آن در دوران گذشته، نشان دهنده عدم موفقیت الگوهای یک بعدی، ناموزون و اقتدارگرایانه توسعه است. از این رو ضرورت بازنگری در بینش ها و الگوهای حاکم بر برنامه ریزی توسعه و حرکت به سوی برنامه ریزی برای توسعه جامع، پایدار و ملی قطعی است. این الگو می بایست مشابه با هر کشور دیگری با فرهنگ و معیارهای ارزشی حاکم بر جامعه انطباق یابد و شرایط بین المللی ، تجربه سایر کشورها و ویژگی های اقتصادی کشور را مد نظر قرار دهد.
اقتصاد ایران طی سه دهه گذشته، همراه با افت و خیز ها و نوسانات تولید و تجارت، نتوانسته است به یک جریان رشد پیوسته و پایدار دست یابد. در این سال ها، در قبال رشد متوسط جمعیت در حدود ۲‎/۷ درصد در سال میانگین رشد تولید ناخالص داخلی برابر با ۱‎/۵ درصد بوده است که این به نوبه خود تأثیر محسوسی بر وضعیت رفاه اجتماعی داشته است.
بی تردید، ایران با امکانات طبیعی و معدنی، نیروی انسانی جوان، دسترسی قابل توجه به ارز خارجی حاصل از نفت و نیز موقعیت ممتاز جغرافیایی، یعنی قرار گرفتن در مرکز ۷۰ درصدی انرژی نفت و گاز جهان و بازار وسیع بیش از ۳۰۰ میلیون نفری در خاورمیانه، اقیانوس هند و آسیای مرکزی، در صورتی که بتواند با انجام اصلاحات ضروری و اجتناب ناپذیر اقتصادی در زمینه های ساختاری- سیاستی، شرایط لازم و فضای مناسب برای رشد فزاینده سرمایه گذاری را در کشور فراهم آورد، آینده بسیار روشن و اطمینان بخشی را پیش رو خواهد داشت و می تواند طی دو دهه آینده از یک کشور متکی به منابع کالاهای نخستین، به یک کشور صنعتی پیشرو با تولیداتی متنوع و صادراتی انبوه، تبدیل شده و شرایط زندگی و برخورداری های مردم را به گونه ای چشمگیر و مثبت متحول سازد. بدیهی است که هرگونه تحول بلند مدتی، تحت تأثیر اقدامات و عملکردهای کوتاه مدت و میان مدت قرار دارد و اگر در مدت زمانی مناسب، مجموعه پیش بینی های هدفمند و زمانبندی شده و اولویت گذاری شده برای تغییرات ساختاری، به اجرا در نیاید، نه تنها اهداف بلند مدت، دست یافتنی نخواهد شد، بلکه بحران های عارضی قابل پیش بینی هم که در سه زمینه تولید، تورم و بیکاری بروز و ظهور خود را نمایان ساخته، می تواند وضعیت اقتصادی کشور را دشوار تر سازد.
● برنامه های بی ناظر، کلمات ارشادی
ایرانیان به خوبی برنامه می نویسند اما به خوبی هم از انجام آن طفره می روند. در واقع مشکل توسعه نیافتگی در ایران نبود تئوری یا دانش مورد نیاز برای برنامه نویسی نیست، بلکه رها شدگی برنامه ها پس از نوشتن و عدم نظارت بر عملکردها از اصلی ترین گره های نگشوده اقتصاد ایران بوده است. نقش و هدف برنامه در کشورهای در حال توسعه تسریع در امور توسعه و پرکردن شکاف بین این کشورها و کشورهای توسعه یافته بوده است با این حال واگذار کردن فرآیند توسعه به کارهای غیر برنامه ای ما را در آینده هم به توسعه نمی رساند. یکی از مشکلات برنامه های توسعه ادبیات آن است.
در حال حاضر بیشتر برنامه های کشور ارشادی و عموماً اخباری است. این امر سبب شده انتقادات زیادی به برنامه وارد شود. با بررسی برنامه های اجرا شده در ایران می توان به این نتیجه رسید که این برنامه ها هیچ گاه اجباری نبوده اند و حتی برای خود دولت ها نیز چنین خصوصیتی نداشتند و نهایتاً برنامه های ارشادی تلقی می شدند. در اکثر موارد چنین برنامه هایی برای بخش خصوصی یک برنامه اخباری و اطلاع رسانی بوده و برنامه از این جهت همانند یک کالای عمومی است که دولت با هزینه زیاد تولید کرده و به صورت پیش بینی آینده در اختیار همگان می گذارد. با این وصف توسعه نیافتگی ایران بیش از همه ریشه در ساختار نامناسب اقتصاد ایران دارد. تخصیص نامطلوب منابع، سیستم ناکارآمد دولتی، محیط ضعیف و نامناسب تجاری، بهره وری پائین سرمایه، نیروی کار و کل عوامل تولید، وابستگی شدید به درآمدهای نفتی از جمله این معضلات است. ضمن آن که بر هیچ کدام از برنامه های توسعه تاکنون نظارت قطعی و دقیقی صورت نگرفته است.
● چشم انداز و برنامه پنجم
اکنون شورای عالی تدوین برنامه پنجم که به ریاست معاون اول رئیس جمهور و با ۲۷ عضو تشکیل می شود، وظیفه خطیری در پیش رو دارد. دستی در گذشته و چشمی به آینده برای تدوین سیاست هایی که بتواند زمینه ساز تحقق عدالت اجتماعی به مثابه آرمان متعالی انقلاب اسلامی باشد، ضروری و قطعی است. از یاد نبریم که چشم انداز ۲۰ ساله جمهوری اسلامی ایران ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری مبتنی بر ارزش هایی است که به وضعیت مطلوب اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و زیست محیطی جامعه در عین توجه به واقعیت های آن اشاره دارد.
پذیرش چنین «چشم انداز واحد ملی» نخستین گام در توفیق برنامه ریزی است. این چشم انداز که اجماع کاملی از نخبگان را با خود دارد، تصویری از آینده مطلوب را ترسیم می کند که هرگاه در ذهن آحاد جامعه جای بگیرد، مسیر تحولات و دگرگونی های جامعه را هموارتر می کند. در چارچوب چشم انداز مطلوب است که برنامه ریزی ها و حرکت های فردی و اجتماعی به سوی آینده آرمانی، جهت پیدا می کند.
لازمه یک نگاه فعال و آینده ساز، حرکت بر پایه مدیریت چشم انداز است، الگویی که برنامه پنجم مبتنی بر آرمان ها و ارزش های آن است، چیزی که از آن به عنوان الگوی توسعه ایرانی - اسلامی یاد می شود.

سیدجواد سیدپور

منبع : روزنامه ایران