اعتبارات عمرانی، قربانی همیشگی بودجه

بودجه انعطاف‌پذیر یا «بودجه‌بندی مستمر» كه یكی از شیوه‌های مفید برای برنامه‌ریزی اقتصادی در شرایط عدم اطمینان است، به تازگی در ایران نیز مورد توجه قرار گرفته است و با توجه به شرایط متغیر فعلی كه از یكسو، احتمال ادامه رشد درآمدهای نفتی طی سه سال اخیر وجود دارد و از سوی دیگر، احتمال تشدید تحریم‌های اقتصادی مطرح می‌باشد، تصمیم‌گیری‌هایی درباره جهت‌گیری حاكم بر بودجه دشوار شده است. این موضوع، اهمیت مضاعفی یافته است.
در این مقاله، ضمن آشنایی با مفهوم بودجه انعطاف‌پذیر، به اهمیت استفاده از این بودجه در شرایط عدم اطمینان توصیف شده است.
● مقدمه
كیدن و ویلدا وسكی، دو مقحقق و پژوهشگر برجسته آمریكایی كه در دهه ۷۰ با تحقیق گسترده در هشتاد كشور جهان سوم، به بررسی مشكلات موجود در فرایند برنامه‌ریزی و بودجه كشورهای مذكور، در نهایت استفاده از بودجه‌بندی مستمر را به عنوان یكی از راهكارهای مؤثر برای بهبود عملكرد مالی دولت‌ها در شرایط عدم اطمینان توصیف كردند.
در بخشی از چكیده این تحقیق كه به طرز هنرمندانه‌ای در قالب رنجنامه رئیس‌جمهور در آستانه بركناری یك كشور جهان سوم ترسیم شده است و به طرز شگفت‌امیز با وضعیت اقتصادی ایران نیز همخوانی دارد، آمده است: «وقتی پول‌هایی را كه باید در برنامه خرج می‌شد، به آخر رسید، دست به دامن چاپ اسكناس شدیم ولی تورم، امان را از او گرفت و نگذاشت برنامه انجام شود. وزیر دارایی كابینه من، مرتبا گوشزد می‌كند كه در حد نیاز ملت پول ندارد. یك بار هم خواستم مالیات‌ها را افزایش دهم و خط‌مشی خود را به كلی عوض كنم. از زمانی كه قیمت كالاهای صادراتی ما در بازارهای جهانی افت كرد، مجبور شدم كه جلو دست‌ودل‌بازی‌های خود را بگیرم. فشارهایی كه برای تأمین اقلام ضروری و مایحتاج زندگی بر سیستم اقتصادی ما وارد آمد، باعث شد كه از بسیاری از طرح‌های آن برنامه چشم‌پوشی كنیم چون مجبور شدیم كه هزینه‌ها را كاهش دهیم، كار انتخاب طرح‌های اساسی‌تر كه باید با باقی‌مانده بودجه به اجرا درآیند، مشكل‌تر شد. در این زمان بود كه یك امر مهم، نظر مرا به خود جلب كرد و آن این بود كه اقتصاددانان ما در مورد آنچه باید انجام شود، اتفاق‌نظر نداشتند و ظاهرا هركس تنها بر نظر شخصی خود پافشاری می‌كرد. سرانجام، به این نتیجه رسیدم و دیدم بهتر است به جای این‌كه پول‌ها را خرج اجرای آن برنامه كنم و مورد غضب واقع شوم، حقوق‌ها را پرداخت كنم و كار برنامه و برنامه‌ریزها را به امان خدا بسپارم.
اگر ثروت ملت را كنترل كرده بودیم، در وضع بسیار بهتری قرار می‌گرفتیم؛ ولی در جامعه ما، گروه‌‌های زیادی منابع درآمد خاص خود را دارند. بارها سعی كرده‌ام كه این منابع درآمد را از دست گروه‌ها درآورم، ولی همواره ناتوان مانده و با شكست روبه‌رو شده‌ام. آنان با چنگ و دندان از این منابع كه آن را در ید قدرت و اختیار خود گرفته‌اند، دفاع می‌كنند و من دریافته‌ام كه نمی‌توانم با زور، همه را مجبور به انجام كارها بكنم. متخصصانی كه با من كار می‌كنند، همواره اظهار می‌دارند كه ما فاقد هماهنگی ملی هستیم و در یكپارچگی‌مان خلأ یأس‌آوری وجود دارد، نظر و مقصودشان این است كه من نمی‌توانم آنان را یاری كنم تا رقبای خود را از میدان به در كنند.
از همه بدتر این‌كه، بودجه هم با من سر ناسازگاری داشت و به گونه‌ای بود كه در یك لحظه آن را داشتم و لحظه بعد، نداشتم. در آغاز چنین به نظر می‌رسید كه مقدار آن كاملا كافی است و سپس متوجه می‌شدم كه ۱۰ درصد آن را باید برای بازپرداخت و تسویه‌حساب بیشتر این مبلغ هم حقوق كاركنان دولت را تشكیل می‌داد و قدرت مانور من هم در همین‌جا محدود می‌گردید و حداكثر كاری را كه می‌توانستم بكنم این بود كه جلو افزایش بیشتر هزینه را بگیرم و به هیچ‌وجه نمی‌توانستم آن را كاهش دهم. حداكثر مبلغی كه برایم باقی می‌ماند، ۱۰ درصد كل بودجه بود كه می‌توانستم در آن اعمال نظر نمایم. ولی زمانی كه صادرات ما رو به كاهش گذاشت یا در آن موقع كه پروژه‌های سدسازی و آبرسانی ما از برنامه عقب ماند یا وقتی كه مستخدمین دولت فریاد بلند كردند كه دارند از گرسنگی می‌میرند، وضع چنان شد كه آن مبلغ ناچیز هم خرج شد و هیچ چیز باقی نماند».
● چرا بودجه انعطاف‌پذیر؟
مشكلات ساختاری بودجه‌نویسی در ایران و ناكارآمدی، عدم شفافیت و روزمرگی فرایند بودجه كشور، پدیده‌ای نیست كه برای اثبات وجود آن، نیاز به كنكاش فراوانی باشد، اما بی‌تردید، ارائه راه‌حلی جامع برای رفع معضلات بودجه‌نویسی و ایجاد فرایندی سریع، شفاف و كارآمد كه بتواند به تخصیص بهینه منابع و نظارت مؤثر بر مصرف آن در كشور بپردازد، امری آسان نیست.
در این فرصت، می‌خواهیم با استفاده از مفهوم «بودجه انعطاف‌پذیر» به ارائه راه‌حلی بپردازیم كه در صورت اجرای صحیح آن، می‌توان بخشی از مشكلات بودجه‌نویسی در كشور را مرتفع كرد و فاصله فراوان مصوبه و اجرا در فرآیند تخصیص منابع را كاهش داد.
در كشور ایران كه بخش عمده منابع دولتی از طریق فروش نفت تأمین می‌شود و طبیعتا میزان درآمد دولت، كاملا متأثر از قیمت جهانی نفت ـ كه ماهیتی غیرقابل‌پیش‌بینی دارد ـ است، تغییرات اساسی در بودجه پیش‌بینی‌شده و مصوب، به رویه دائمی تبدیل شده است.
قیمت نفت در سال بعد ـ كه توسط دولت در لایحه بودجه پیش‌بینی می‌شود ـ پس از تصویب در مجلس، به عنوان مبنای اصلی درآمد كشور به شمار می‌رود و هرگونه كاهش یا افزایش قابل توجه در قیمت‌های جهانی نفت، موجب افزوده یا كسر درآمد بودجه می‌گردد.
بر این اساس، معمولا سازمان مدیریت و خزانه كل كشور با اولویت‌بندی هزینه‌های بودجه، ابتدا اقدام به تخصیص و پرداخت اعتبارات بااولویت ـ كه معمولا مربوط به هزینه‌های جاری است ـ می‌كند و پس از تحقق بخش عمده درآمدهای پیش‌بینی‌شده نفتی، به اعتبارات عمرانی تخصیص داده می‌شوند.
این اقدام باعث می‌شود تا پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری، معمولا با بحران نقدینگی و عدم تخصیص به موقع روبه‌رو شوند كه نتیجه آن، ضریب بالای استهلاك پروژه‌های عمرانی، تجاوز زمان و هزینه اجرای پروژه از برنامه می‌باشد.
پیامد دیگر این رویه، خارج شدن عملكرد بودجه از استاندارد تعیین‌شده برای آن و عدم تحقق اهداف متأثر از برنامه‌های بلندمدت كشور در بودجه‌های سالانه است.
بودجه انعطاف‌پذیر اصطلاحا در برابر بودجه ایستا مطرح می‌شود و به نوعی از بودجه‌نویسی گفته می‌شود كه قابلیت انعطاف در برابر تغییر شرایط محیطی داخلی سازمان (كشور) را دارد. در این نوع بودجه‌نویسی، با تفكیك هزینه‌های مختلف از جهت ثابت و غیرقابل‌كنترل بودن و متغیر و قابل كنترل بودن، این امكان را فراهم می‌آورد كه مدیریت بتواند در صورت تغییر شرایط پیش‌بینی‌شده عملكرد در بودجه مصوب، با ایجاد تغییرات سریع، از بودجه‌ای سازگار با شرایط جدید استفاده كند.
انعطاف‌پذیری در بودجه در دو صورت قابل تحقق است؛
صورت نخست، تهیه سناریوهای متعدد (معمولا بین سه تا پنج سناریو) برای شرایط متفاوت است كه در صورت تحقق هر كدام از شرایط، بودجه متناسب با شرایط مذكور به عنوان مبنای عملكرد به شمار می‌رود.
صورت دوم انعطاف‌پذیری، استخراج اولویت‌ها و هزینه‌های متقابل و بهنگام‌سازی بودجه بر اساس آن در فواصل میان‌دوره‌ای است كه می‌تواند برای كشور دو، سه، چهار یا شش ماهه باشد. در این صورت، بر اساس شرایط موجود، پیش‌بینی‌های درج شده در بودجه مصوب، مورد تجدیدنظر قرار گرفته و بر حسب اولویت‌ها، درآمد و هزینه، بروز می‌گردد.
برای نمونه، شیوه نخست می‌تواند قیمت جهانی نفت را ـ كه بخش عمده درآمد كشور به صورت مستقیم و غیرمستقیم وابسته به آن است ـ در سه یا پنج سطح پیش‌بینی كرده و بر اساس تحقق هر یك از پیش‌بینی‌های درآمدی، هزینه‌های متقابل را تدوین كند. طبیعی است در این شرایط، افزایش درآمد نفت كه در حال حاضر به حساب ذخیره ارزی واریز شده و سرنوشت نامعلوم و بدون برنامه‌ای پیدا می‌كند را می‌توان با برنامه‌ریزی مناسب، تخصیص و از اتلاف منابع جلوگیری كرد و در صورت كاهش درآمد نیز به جای ایجاد بحران و كسری بودجه، با استفاده از سناریو مربوط به سطح پایین درآمد، تحقق هزینه‌های با اولویت‌های پایین‌تر را به سال‌های بعد موكول كرد نه آن‌كه به شیوه فعلی، انجام كلیه هزینه‌های اجرایی را در اولویت نخست قرار داده و سپس به پروژه‌های عمرانی كه بعضا اهمیت بیشتری از اكثر هزینه‌های جاری دارند، پرداخت.
در شیوه دوم، استفاده از بودجه انعطاف‌پذیر، بودجه مصوب به صورت میان‌دوره‌ای با استفاده از شرایط موجود بروز شده و درآمدها و هزینه‌ها، مورد تجدیدنظر قرار می‌گیرد.
استفاده از بودجه انعطاف‌پذیر در شرایطی كه احتمال عدم تحقق درآمد یا هزینه قابل توجه باشد ـ مانند بودجه سال جاری كه قیمت نفت در سطح چهل دلار پیش‌بینی شده است ـ اهمیت بیشتری می‌یابد.
● پروژه‌های عمرانی قربانی همیشگی فرایند تخصیص
در اینجا برای نشان دادن میزان انحراف عملكرد بودجه كشور از مقادیر مصوب‌شده طی دوره، به بررسی عملكرد بودجه در چهار دوره هفت‌ماه و نه‌ماهه سال‌های ۸۲ و ۸۳ می‌پردازیم.
انتخاب دوره‌های مذكور به آن دلیل صورت گرفته است كه عملا هفت ماهه ابتدای سال مؤثرترین شرایط برای اجرای پروژه‌های عمرانی محسوب شده و دوره نه‌ماهه نیز در بخش قابل توجهی از اقلیم آب‌وهوایی كشور، زمان مفید اجرای پروژه‌های عمرانی به شمار می‌رود و عدم تخصیص اعتبار به پروژه‌های عمرانی طی این مدت به معنای ایجاد ركورد در پروژه‌های مذكور، مستهلك شدن بخشی از عملیات در دست انجام و ایجاد تأخیرات مضاعف در برنامه زمانبندی اجرای این پروژه‌ها محسوب شده و اختصاص شتابزده بودجه این پروژه‌ها در هفته‌های پایانی سال برای نشان دادن عدم انحراف در بودجه بازدهی بسیار كمتری از تخصیص اعتبار به موقع پروژه‌های مذكور دارد.
البته به دلیل انتخابات ریاست‌جمهوری و تغییر دولت در تابستان سال ۱۳۸۴، مشكلات و نابسامانی در تخصیص اعتبارات بودجه پنج ماهه نخست در این سال طبیعی فرض و به بررسی آن در مقطع نه‌ماهه نخست سال ۸۴ پرداخته شده است و در ادامه مقاله به بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ از دیدگاه توجه به پروژه‌های عمرانی و مقایسه آن با بودجه سال‌های قبل با توجه به افزایش قابل توجه درآمدهای نفتی كشور پرداخته شده است.
بررسی عملكرد بودجه در پایان هفت ماهه نخست سال ۸۳ نشان می‌دهد كه به رغم تحقق كل درآمد پیش‌بینی‌شده كشور در بودجه طی این مدت و افزایش دوازه هزار میلیارد ریالی درآمد دولت نسبت به میزان پیش‌بینی شده در بودجه پروژه‌های عمرانی به شدیت با مشكل عدم تخصیص منابع مصوب روبه‌رو هستند.
بر اساس گزارش رسمی خزانه‌داری كل كشور در حالی كه طی هفت ماهه نخست سال ۱۳۸۴ میزان دریافت‌های دولت بالغ بر ۲۸۰ هزار میلیارد بود كه این مبلغ از ۲۶۸ هزار میلیارد درآمد پیش‌بینی‌شده در بودجه ۱۲ هزار میلیارد ریالی انحراف مثبت دارد. در بخش هزینه‌های عمرانی طی هفت ماهه نخست سال تنها سه هزار میلیارد ریال هزینه شده كه این میزان تنها ۵۲ درصد رقم مصوب در لایحه بودجه بوده و پروژه‌های عمرانی كشور طی هفت ماهه نخست سال با كمبود تخصیص اعتباری بالغ بر ۲۸ هزار میلیارد ریال روبه‌رو بودند.
مقایسه عملكرد بودجه سال ۸۳ با عملكرد سال ۸۲ نشان می‌دهد كه به رغم افزایش قابل توجه درآمد دولت در هفت ماهه نخست سال ۸۳ نسبت به مدت مشابه سال ۸۲ كه ناشی از افزایش قیمت نفت است برخلاف انتظار، وضعیت تخصیص اعتبارات مصوب پروژه‌های عمرانی نه تنها بهبود نیافته بلكه كاهش نیز یافته است.
طی هفت ماهه نخست سال ۸۳ به رغم آن‌كه درآمد دولت در مقایسه با مدت مشابه سال قبل با افزایش ۳۶ درصدی از ۲۰۵۰ هزار میلیارد ریال به ۲۸۰ هزار میلیارد ریال بالغ شده است اما در بخش هزینه‌های عمرانی اعتبارات تخصیص یافته در هفت میلیارد ریال در سال ۸۲ به سی هزار میلیارد ریال در سال ۸۳ كاهش یافته است.
مشابه شرایط مذكور در عملكرد نه‌ماهه بودجه سال ۸۳ به رغم آن‌كه درآمدهای دولت با افزایش ۴ درصدی نسبت به رقم مصوب در بودجه همراه بوده است، مشكلات تخصیص اعتبارات بحرانی تشدید شده و از ۷۵ هزار میلیارد ریال بودجه مصوب پروژه‌های عمرانی تنها حدود ۴۰ هزار میلیارد ریال تخصیص یافته است كه این میزان بیش از ۷ هزار میلیارد ریال از تخصیص اعتبار در مدت مشابه سال ۱۳۸۲ كه دولت ۳۱ درصد درآمد كمتری از سال ۸۳ داشته است، كاهش نشان می‌دهد.
هرچند معمولا در هفته‌های پایانی سال سعی می‌شود با تخصیص شتابزده بودجه انحرافات به وجود آمده در طول سال جبران شود اما پیامدهای منفی جبران چنین رویكردی، به انجام پروژه‌های عمرانی غیر‌قابل‌چشم‌پوشی است.
در سال ۱۳۸۴ نیز مشكل تخصیص اعتبارات عمرانی، كماكان وجود داشته است.
بنا بر گزارش رسمی وزیر اقتصاد و دارایی از عملكرد مالی دولت در نه‌ماهه نخست سال ۸۴، در حالی كه مجموع درآمدهای دولت در نه‌ماهه نخست معادل ۴۱ هزار میلیارد تومان، ۳ درصد از میزان مصوب بیشتر بوده و دارای انحرافی مثبت است، تخصیص اعتبارات عمرانی طی نه‌ماهه نخست، تنها در حد ۵ هزار میلیارد تومان متوقف شده و نسبت به میزان ۴/۸ هیزار میلیارد تومان مصوب در بودجه ۸۴، انحراف منفی در حدود ۴۰ درصد را نشان می‌دهد.
در همین مدت، اعتبارات جاری به میزانی بیش از ۲۰ هزار میلیارد تومان تخصیص یافته كه حدود هزار میلیارد تومان از رقم مصوب بودجه بیشتر بوده و انحراف مثبتی در حدود ۷ درصد را نشان می‌دهد.
اكنون این پرسش مطرح می‌شود كه ریشه معضل مذكور در كجاست و چرا حتی در شرایط افزایش درآمدهای دولت نسبت به رقم مصوب نیز از تخصیص اعتبار به موقع به پروژه‌های عمرانی خودداری می‌گردد.
پاسخ به این پرسش را باید در مطالب ابتدای مقاله جستجو كنیم، مدیران اجرایی كشور به صورت سنتی نگران تحقق منابع هزینه‌های جدی كه یارانه‌ها و حقوق كارمندان دولت، مهم‌ترین اجزای آن هستند، می‌باشند و سعی می‌كنند پیش از تحقق هزینه‌‌های مذكور، منابع آن را تخصیص دهند.
این نگرانی به ظاهر صحیح باعث می‌شود تا تخصیص بخش عمده اعتبارات عمرانی به زمانی پس از تخصیص اعتبارات جاری یعنی ماه‌های پایانی سال موكول شود در حالی كه می‌توان با استفاده از فرایند تدوین بودجه انعطاف‌پذیر برآوری بروز از پیامدهای انحراف در عملكرد بر وضعیت كلی بودجه داشت كه نتیجه آن، تخصیص به موقع اعتبارات و افزایش یا كاهش هزینه‌ها بر اثر تغییرات به وجود آمده در عملكرد نسبت به بودجه مصوب داشت.

دكتر صابر شعری
منابع:
۱ـ حسابداری مدیریت، دكتر رضا شباهنگ، چاپ ششم، سازمان حسابرسی
۲ـ برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی در كشورهای فقیر، تألیف كیدن و ویلدا وسكی، ترجمه دكتر علی پارسائیان
۳ـ گزارش عملكرد مالی دولت، خزانه‌داری كل كشور