تحکیم دموکراسی شهری

خاتمی در این روز با طرح این سئوال كه «آیا ما هم می توانیم در ایران شهرداران را انتخاب كنیم؟» شرایط تحقق دموكراسی شهری را یك گام جلوتر برد كه پیش از این دولت وی اولین گام را با برگزاری انتخابات شوراهای شهر و روستا در سال ۷۸ و ۸۲ برداشته بود. اگرچه با وجود آغاز مطالعات معاونت امور اجتماعی و شوراهای وزارت كشور در زمینه بررسی بسترهای لازم برای اجرای چنین پیشنهادی هنوز این پیشنهاد با چالش های جدی مواجه است اما به اعتقاد ناظران طرح موضوع در همین حد نیز مژده ای برای پیگیران تحقق حكمروایی خوب شهری در ایران است. البته امیدواری ها در شرایطی دوچندان می شود كه خبرهای رسیده از محوریت موضوع برای برخی از كاندیداهای نهمین دوره ریاست جمهوری حكایت می كند.
• نظرات كارشناسی
اما گذشته از نظرات محافظه كارانه مدیران اجرایی دولتی و غیردولتی كه تاكنون از موضع گیری صریح در این رابطه خودداری كرده اند به اعتقاد اكثر كارشناسان مدیریت شهری این پیشنهاد با در نظر داشتن مواردی می تواند راهكاری مناسب برای برون رفت از مشكلات فعلی اداره شهرهای بزرگ محسوب شود. عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی در این زمینه به «شرق» می گوید: ابتدایی ترین حسن اجرای این پیشنهاد رفع معضل پاسخگویی دوگانه است كه شهرداران شهرهای بزرگ هم اكنون به شدت با آن درگیر هستند. مظفر صرافی می افزاید: شهرداران در حال حاضر از یك سو موظف به پاسخگویی به شورای شهر به دلیل انتخاب شدن از سوی این نهاد عمومی هستند و از سوی دیگر به دلیل تنفیذ حكم خود از سوی وزارت كشور ناچار به پاسخگویی به این نهاد دولتی هستند كه این مسئله در بسیاری موارد مشكل ساز است.به اعتقاد این استاد مدیریت برنامه ریزی شهری انتخابی شدن شهرداران دست كم رافع این مشكل خواهد بود و این امر تاثیر بسیاری در افزایش كاركرد شهرداران خواهد داشت. وی البته این اثرگذاری را منوط به پذیرش حاكمیت محلی از سوی مقامات دولتی دانسته و تصریح می كند: «در این صورت این اقدام، اقدام مبارك و میمونی است كه در بسیاری از كشورهای عقب تر از ما نیز در حال اجرا است.»حبیب الله طاهرخانی كارشناس ارشد برنامه ریزی شهری نیز این پیشنهاد را مثبت ارزیابی كرده و معتقد است: «این پیشنهاد در بطن خود تجویزگر حضور بیشتر مردم در فرایند اداره شهرها و خارج شدن از دایره محدود فعلی در زمینه نظام اداره شهرها است كه در صورت اجرا دستاورد بزرگی را نصیب شهرها خواهد كرد.» وی گفت: البته نمی توان انتظار داشت كه این مسئله حلال همه مشكلات مدیریت شهری باشد.استاد مدیریت برنامه ریزی دانشگاه هنر نیز این پیشنهاد را در كلیت خود پیشنهادی جالب توصیف و آن را باعث بالا رفتن نقش مردم در اداره كشور عنوان می كند. به اعتقاد ناصر برك پور به همین دلیل باید از این پیشنهاد استقبال و تلاش كرد تا حد ممكن بسترهای لازم برای تحقق چنین امری را فراهم كرد.انتخابی شدن شهرداران شهرهای بزرگ كه در ایران بالغ بر ۷ شهر خواهند بود، اگرچه در كلیت خود با استقبال مواجه شده است اما در جزئیات دربرگیرنده اختلاف نظرهایی شده است كه زمان اجرای آن یكی از مهمترین آنها است. طاهرخانی شرایط فعلی انتخابی شدن شهردار را منوط به پذیرش حاكمیت وی بر شهر دانسته و معتقد است: شهرداران در حال حاضر دارای اختیارات محدودی هستند و تنها در یك محدوده كوچك صاحب قدرت هستند كه بالطبع انتخابی شدن یا نشدن وی هیچ تاثیری بر حال شهر ندارد. وی اعلام می كند: «بنابراین ابتدا به ساكن باید حاكمیت شهردار بر شهر را بپذیریم و سپس در مورد نحوه انتخاب یا انتصاب حاكم تصمیم بگیریم.»اما این نظر با مخالفت هایی نیز مواجه است كه پیروان آن معتقدند برای رسیدن به شرایط ایده آل باید نهادها را ایجاد كرد. مظفر صرافی كه نماینده ای از این طیف محسوب می شود در این باره می گوید: ما برای رسیدن به یك بحث آرمانی مثل حكمروایی خوب شهری باید پیش از آنكه به تمهیدات فكر كنیم به نهادسازی از پایین جامعه روی بیاوریم كه تنها در این صورت تمهیدات رفته رفته فراهم می شوند. به اعتقاد این طیف فكری برگزاری انتخابات شوراهای شهر و روستا در سال ۷۸ بهترین مثال برای مدعای خود است. اما در صورت انتخابی شدن شهردار نحوه تعامل وی بخصوص در صورت تفاوت فكری و سیاسی با نمایندگان منتخب شورای شهر چگونه خواهد بود و آیا قضاوت ها و انگاره های متضاد این دو باعث گسترش درگیری های جناحی و بالطبع وا ماندن شهر از توسعه و پیشرفت نخواهد شد؟ دكترای برنامه ریزی شهری در این باره می گوید: «این نگرانی چندان بجا نیست، چه ما در مدل بالاتر این مسئله را اجرایی می بینیم. به نحوه تعامل رئیس جمهور و مجلس توجه كنید. مگر در حال حاضر از دو طیف متفاوت فكری و سیاسی نیستند؟ حالا این مدل را در سطح شهر پیاده كنید. چه رخ می دهد؟ البته این به معنای بی توجهی به تعریف نحوه ارتباط شهردار با شورا نیست كه آن از ضروریات است.» مظفر صرافی می افزاید: «شهرها متعلق به مردم است و مردم موظفند طبق مصوبات دولتی هزینه های آن را تقبل كنند. بنابراین باید در نحوه اداره آن دخیل شوند و انتخابی شدن شهرداران یكی از گام های این دخالت مشروع است.»
• تاریخ مدیریت شهری در ایران
مروری هرچند كوتاه بر تاریخچه مدیریت شهری در ایران حكایتگر وابستگی تقریباً دائمی مدیریت شهرها به وزارت كشور (داخله سابق) است كه همواره به اشكال مختلف اعم از مستقیم (انتصاب شهرداران توسط وزیر) و یا غیرمستقیم (تایید شهردار منتخب نمایندگان شوراها از سوی وزارت كشور) صورت پذیرفته است. به عبارتی نقش مردم در نحوه اداره شهر در طول حدود یكصد سال اخیر همواره محدود به نظارت تام بر تصمیم وزارت كشور و امیدوار به تصمیم نمایندگان خود در انجمن های شهر بوده است كه البته نظارت تام زمان بیشتری از تاریخ را به خود اختصاص داده است. قانون شهرداری ایران در سال ۱۳۲۵هجری قمری شامل ۱۰۸ ماده به وسیله شورای ملی به تصویب رسید كه به تعبیر ماده اول آن «كتابچه ای است برای حفظ منافع شهرها و رفع حوایج اهالی شهرنشین...». محصول مشروطه ایران در سال ۱۹۰۳ مورد بازنگری جدیدی قرار گرفت كه روح حاكم بر آن تقویت اختیار و دخالت وزارت به بهای تضعیف قدرت مردم در اداره امور شهر تحلیل شده است. حكومت ملی دكتر مصدق در سال ۱۳۲۸ در جهت استیفای حقوق شهروندان قانون موسوم به «استقلال شهرداری ها» را به تصویب رساند كه براساس آن و برای نخستین بار نمایندگان انجمن شهر می بایستی با رای مستقیم مردم انتخاب شوند. قانونی كه «شریعتی در تاریخ نگاری خود آن را بدون توفیق توصیف كرده است اما محصول كودتای ۲۸ مرداد و ساقط شدن دولت مصدق در سال ۱۳۳۲ قانونی دیگر برای شهروندان بود كه براساس آن اختیارات انجمن شهر در زمینه انتخاب شهرداران حذف و به سیاق گذشته انتخاب شهرداران در ید قدرت وزارت كشور قرار گرفت اما در آخرین تغییر عمده قانون شهرداری ها كه در سال ۱۳۴۵ و در جهت تعمیق اقتدار در پهنه نظام اجتماعی صورت گرفت قانونگذار برای چندین بار انتخاب شهرداران را برعهده انجمن های شهر گذاشت تا نمایندگان انجمن های شهر به محض رسمیت یافتن بتوانند شهردار منتخب خود را برای تائید و تنفیذ به وزارت كشور معرفی كنند. مدیریت شهرها پس از انقلاب سال ۵۷ با وجود صراحت قانون اساسی و تصویب قانون تشكیل شوراهای اسلامی در سال ۱۳۶۱ نیز مشابه همان رویه بود. بازسازی ساختار كاملاً دگرگون شده پس از انقلاب، وقوع جنگ، هراس از تجزیه كشور و تفكرات تمركزگرایانه از مهمترین عوامل تحقق نیافتن ایفای نقش شهروندان در مدیریت شهرها تا سال ۱۳۷۸ بود. برگزاری اولین انتخابات شوراهای شهر و روستا پس از انقلاب نیز اگرچه واگذاری بخشی از امور اجرایی به مردم بود اما در واقع تكرار همان رویدادهای سال های گذشته محسوب می شود.
• سه مدل مدیریت شهری
بنا بر یك اصل پذیرفته شده در تمام نقاط توسعه یافته دنیا كه مهم ترین و اصلی ترین سازمان مسئول اداره شهر را، شهرداری می داند، انتخاب شهردار به عنوان حاكم یا مدیر شهر در سیستم های حكومت شهری دسته بندی می شود كه از مدل های فرانسوی، بریتانیایی و فدرالی (آمریكایی) به عنوان پیشرفته ترین انواع آن در جهان نام برده می شود. هر یك از این مدل ها درصدد تعیین شیوه ای كاربردی، نوین و منطبق با اصول دموكراتیك از نحوه تعامل شهردار منتخب و شورای منتخب برای اداره هرچه بهتر شهر هستند.
• مدل فرانسوی
براساس این مدل شهردار و نمایندگان شورای شهر هر دو با رای مستقیم مردم انتخاب می شوند. روابط شورا و شهرداری براساس قوانینی كاملاً روشن و شفاف تعریف شده است كه حدود اختیارات هر بخش به صورت مجزا تعریف و ارائه شده است. شهردار در این مدل همزمان فرماندار ایالت نیز محسوب می شود. در شهر پاریس ۳۰ عضو پارلمان ملی نیز مطابق این مدل همزمان عضویت شوراهای این شهر را برعهده می گیرند. این مدل به نوعی تلفیق مدیریت دولتی و محلی را مدنظر دارد. پیروان این مدل بر این باور هستند كه عضویت نمایندگان مجلس در شوراهای شهر و فرماندار بودن همزمان شهردار منتخب مردم باعث تقویت پشتوانه های تصمیم گیری نمایندگان مردم خواهد شد.
• مدل انگلیسی
در این شیوه نیز شهردار و نمایندگان شورای شهر هر دو با رای مستقیم مردم انتخاب می شوند. شورای شهر در این مدل بیشتر به مسائل كلان شهر پرداخته و از ورود به جزئیات اداره شهر منع شده است. هر منطقه از شهر دارای یك شهردار خواهد بود كه وی نیز با رای مردم انتخاب شده و حاكم منطقه محسوب می شود. شهرداران منطقه در سیاستگزاری های كلان خط مشی های تعیین شده از سوی شهردار شهر یا كلان شهر را پیگیری خواهند كرد.
• مدل فدرالی
این مدل كه بیشتر در كشور آمریكا رایج است در درون خود به سه نوع شهردار قدرتمند، شورای ضعیف، شورای قدرتمند، شهردار ضعیف و سیستم كمیسیونی تقسیم می شود. وجه مشترك هر سه شیوه انتخابی بودن شهردار و نمایندگان شورای شهر با رای مستقیم مردم است. با این تفاوت ها كه در نوع اول شهردار همزمان ریاست شورای شهر را نیز برعهده گرفته و حتی از اختیار وتو كردن مصوبات شورای شهر به جهت هماهنگی با سیاست های شهرداری برخوردار است. این شیوه از كاربرد بسیاری در شهرهای بزرگ برخوردار است. اما عكس این شیوه در شهرهای كوچك رایج است. شهردار ضعیف شورای قدرتمند مدلی است كه براساس آن شهردار از اختیارات بسیار پائین تری نسبت به مدل ابتدایی برخوردار است. در مدل كمیسیونی نیز اعضای شورای شهر طبق قانون هدایت و رهبری یكی از زیرمجموعه های شهرداری را برعهده می گیرند. طرفداران این مدل معتقدند از آنجا كه شورای شهرهای كوچك بیش از آنكه از افراد متخصص شكل گیرد از افراد علاقه مند تشكیل می شود بهتر می توان از علاقه مندی های آنها در اداره شهر استفاده كرد.

منبع : باشگاه اندیشه