کاهش حجم تصدی گری دولت

مطالعات اقتصادی نشان می دهد دولت در ایران همواره ورای وظایف کلاسیک خود عمل کرده است. اکنون «مسعود نیلی» در کتاب «دولت و رشد اقتصادی در ایران» کوشیده است تاثیر فعالیت های دولت بر رشد اقتصادی در ایران را در سه حوزه سازوکار بودجه ای، بنگاه های اقتصادی و تعیین قیمت کالاها و خدمات در سطح خرد و اختلا ل های ایجاد شده در سطح کلان را بررسی کرده و چشم اندازهای اندازه بهینه دولت را تشریح کند.
نیلی این پژوهش را که از سوی معاونت توسعه منابع انسانی سازمان مدیریت و برنامه ریزی در قالب یک پروژه مطالعاتی با هدف تضمین اندازه بهینه دولت به منظور تحقق حداکثر رشد اقتصادی واگذار شده است به همراه یک گروه هشت نفره در شش حوزه کاری در زمانی حدود ۱۰ ماه به انجام رسانده است.
در نخستین فصل کتاب «تحلیل نظری رابطه دولت و رشد اقتصادی» نظریه دولت در چارچوب اقتصادی بخش عمومی، انتخاب عمومی و اقتصاد سیاسی مورد بررسی قرار گرفته و سپس در محدوده علم اقتصاد کلان، به ارتباط بین کارکردهای دولت و رشد اقتصادی پرداخته می شود.
در بخش پایانی این فصل هم نویسنده به چگونگی ارتباط بین بهره مندی از ذخایر نفتی و نقش و عملکرد دولت از یک طرف و رشد اقتصادی از طرف دیگر پرداخته است که در آن نتیجه می گیرد ضعف عملکرد اقتصادی کشورهای صادرکننده نفت به میزان قابل توجهی ناشی از کیفیت پایین سیاستگذاری در نتیجه ضعف کارکرد نهاد و دولت در این کشورهاست.
فصل دوم خواننده را با کارکرد تاریخی دولت در ایران آشنا می کند. در این فصل اندازه و روند مخارج دولت در یکصد سال اخیر ایران مورد بررسی قرار می گیرد و سیر تاریخی آن از زمانی که کارکرد دولت نه در چارچوب مباحث مدرن انتخاب عمومی بلکه تنها به عنوان نهاد قدرت حاکم بر قدرت های رقیب شکل گرفته بود تا زمانی که دولت موفق به ایجاد دیوان سالاری فراگیر و نیز سرمایه گذاری در زیربناها از قبیل راه آهن، جاده ها و بنادر و دانشگاه ها شد و در ادامه دوران ورود به عرصه توسعه صنعتی و شکل گیری بخش خصوصی در کنار قدرت سیاسی متمرکز متکی به نفت و پس از آن سال های بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و بروز عوامل مختلفی که هر یک به نوعی گسترده تر شدن حوزه کارکرد دولت را به دنبال داشت پوشش می دهد. در این فصل به دلیل نقش گسترده دولت در اقتصاد ایران، محدوده مباحث طرح شده به ناچار از حوزه مالیه خارج شده و محدوده وسیع تر برنامه ریزی اقتصادی را دربرمی گیرد.
در فصل سوم مبانی آماری مورد نیاز برای تخمین یک مدل اقتصادسنجی رشد با محوریت نقش دولت فراهم می شود. از مواردی که در فصل سوم به آن پرداخته شده ارائه شاخصی برای حجم تصدی های دولت است.
در این فصل تلاش می شود با استفاده از اطلاعات موجود در سازمان حسابرسی که عملکرد مالی شرکت های دولتی را ثبت می کند و با تفکیک بودجه شرکت های دولتی از بودجه عمومی و نیز منظور کردن سهم دولت از سهام شرکت های دولتی و تقسیم ارقام عملکرد بر ارزش ستانده کل اقتصاد (به جای تولید ناخالص داخلی) شاخص مناسب تری برای حجم تصدی های دولت ساخته شود.
فصل چهارم تلاش می کند ملاحظات دولت در بازارهای مختلف را کم کرده و برای هر یک شاخص مناسبی ارائه دهد. بر این اساس یک شاخص کلی به نام شاخص ترکیبی اختلال دخالت های دولت متشکل از ۳۸ متغیر ساخته شده که سه حوزه شاخص اختلال سیاستگذاری، شاخص اختلال تنظیمات و شاخص اختلال مالکیت دولت را پوشش می دهد.
شاخص اختلال سیاستگذاری، تنظیمات و مالکیت و تصدی به ترتیب قوی ترین همبستگی منفی را با رشد اقتصادی دارا هستند. این ترتیب در ارتباط با رشد اقتصادی بیانگر آن است که اصلاحات اقتصادی چه اولویت هایی را دنبال کند و تقدم و تاخر فعالیت ها برای انجام اصلاحات چگونه باشد.
براین اساس اصلاح محیط فعالیت های اقتصادی در چارچوب اصلاح سیاست های اقتصادی بالاترین اولویت و پس از آن حرکت در جهت رقابتی کردن نظام کسب و کار و پس از آن انتقال مالکیت به بخش خصوصی دارای اولویت هستند.
نتیجه گیری مسعود نیلی و همکاران وی در فصل پنجم هم حکایت از آن دارد که کاهش مداخلات دولت در اقتصاد و نیز کاهش حجم تصدی های دولت را در جهت ایفای نقش واقعی به معنی عرضه کالاهای عمومی متناسب با حجم اقتصاد در اندازه ای بزرگ تر به شکل گیری صحیح فعالیت های اقتصادی کمک کند.
توصیه های سیاسی این کتاب را در چارچوب سناریوهای متعدد شامل اثر فعالیت های بودجه ای، کاهش سطح اختلال و تصدی های دولتی است که از نظرتان می گذرد:
● سیاست های بودجه ای
در حوزه سیاست های بودجه ای نویسندگان با به کار گیری معادله های ریاضی به این نتیجه می رسند که با افزایش نسبت کسر بودجه تولید ناخالص داخلی (BDY) رشد اقتصادی کاهش می یابد. همچنین رابطه میان نسبت هزینه های جاری دولت در امور انسانی به تولید ناخالص داخلی ((-۲) HUM-EXP ) و رشد همواره مثبت است. در مقابل رابطه میان نسبت هزینه های جاری دولت در سایر امور به تولید و رشد معکوس است.
همچنین به دست آمد که افزایش نسبت هزینه های جاری دولت در سایر امور به تولید ناخالص داخلی
(تا ۱۵ درصد) رشد اقتصادی را افزایش می دهد اما اگر این نسبت بالاتر از مقدار بهینه خود باشد با افزایش هزینه های جاری دولت در سایر امور رشد اقتصادی کاهش خواهد یافت. از آنجا که در سال های انتهایی مورد مطالعه نسبت هزینه های جاری دولت در سایر امور کمتر از مقدار بهینه بوده است نویسندگان درمی یابند که دولت خدمات عمومی را ضعیف تر از مقدار بهینه ارائه می دهد. ذکر این نکته ضروری است که تنها با بسط مخارج و منابع صرف شده وضعیت کالاهای عمومی عرضه شده توسط دولت بهبود نخواهد یافت بلکه افزایش کیفیت خدمات ارائه شده در بهبود خدمات عمومی و عملکرد اقتصاد می تواند موثرتر باشد. در راستای نیل به این هدف باید ساختار نظام بودجه ریزی به گونه ای تغییر کند تا منابع اضافی صرف شده توسط دولت در سایر امور (هزینه های جاری به غیر از هزینه های دولت در بهداشت و آ موزش) منجر به ارائه مطلوب تر کالاهای عمومی شود. در غیر این صورت به دلیل محدود بودن منابع مالی دولت، با افزایش منابع صرف شده در سایر امور دولت از تخصیص منابع در امور اثرگذار بر رشد باز خواهد ماند.
نحوه تامین مالی هزینه ها در محدوده فعالیت های بودجه ای دولت نیز بر رشد اقتصاد تاثیر می گذارد. برای روشن شدن این امر اجزای هزینه های جاری دولت (در امور انسانی و سایر امور) را در نظر می گیریم و هر یک را جداگانه افزایش دهیم و تمام افزایش مخارج را از طریق کسر بودجه تامین می کنیم تا اثر این فرآیندها را بر رشد ببینیم. برای مثال اگر فرض کنیم که مخارج دولت در سایر امور (G۱) ۱۰ درصد افزایش یابد و تمامی آنها از طریق کسر بودجه (BDY) تامین شود در چارچوب معادله به دست آمده ۸۵/۲- درصد رشد کاهش خواهد یافت. همچنین مطابق با رابطه به دست آمده مخارج دولت در امور انسانی
(EXP - HUM) به صورت مستقل بر رشد اثر مثبت(۸۴/۱) می گذارد لذا تنها اثر بودجه متوازن است که افزایش این هزینه ها را محدود می کند. اگر این گروه از مخارج دولت ۱۰ درصد افزایش یابد و تمامی آن از طریق کسر بودجه تامین شود (با فرض ثابت بودن سایر شرایط) رشد تولید ناخالص داخلی سرانه به میزان ۱/۱ درصد کاهش می یابد. اگر اختلالات ناشی از سیاست های دولت را در کنار این امر در نظر بگیریم به مراتب کاهش در رشد در دو مثال عنوان شده بیشتر خواهد بود چرا که افزایش کسر بودجه، افزایش تورم و... به دنبال خواهد داشت که خود اثرات خاص خود را در رشد و عملکرد اقتصاد می گذارد.
در محدوده فعالیت های بودجه ای دولت ذکر این نکته ضروری است که مطابق با معادلات به دست آمده در بخش قبل، اثر هزینه های عمرانی دولت بر رشد اقتصاد مثبت برآورد می شود. در بسط این هزینه ها ضمن در نظر گرفتن اثرات منفی بودجه نامتوازن باید به این امر توجه کرد که سرمایه گذاری های دولتی به سمت فعالیت هایی سوق یابد که دولت قصد فعالیت بیشتر در آن امور را دارد و از سرمایه گذاری در اموری که کاهش فعالیت های دولت را می طلبد، خودداری شود. برای مثال اگر افزایش هزینه های عمرانی منجر به افزایش تصدی های دولت شود سبب می شود در بلندمدت رشد اقتصادی کاهش یابد لذا توجیه اقتصادی نخواهد داشت.
● سیاست کاهش دخالت های دولت
در حوزه سیاست های کاهش دخالت های دولت به منظور بررسی اثر دخالت های دولت بر رشد اقتصاد محققان شاخص کل اختلال دخالت های دولت (GOV-DI) و شاخص عدم اثر بخشی دولت
(GOV-II) را در کنار متغیرهای اصلی در معادله رشد وارد مدل کردند. مطابق با نتیجه به دست آمده، اثر اختلال ناشی از سیاستگذاری و تنظیم قوانین و مقررات و تصدی های دولتی و همچنین عدم اثربخشی فعالیت های دولت بر رشد اقتصاد در ایران منفی و معنی دار است.
براساس معادله موجود در کتاب، نشان داده شده است کاهش اختلال و افزایش اثربخشی فعالیت های دولت بر افزایش رشد بسیار موثر است. برای درک کامل این امر نویسندگان تاکید می کنند که در چارچوب یک سناریو وضعیت کنونی سطح اختلال و اثربخشی دولت را به عنوان پایه در نظر می گیریم و طی پنج دوره شاخص کل اختلال را کاهش و همزمان درجه اثربخشی سیاست ها و مقررات دولتی را افزایش می دهیم. فرض این است که مقدار دو شاخص به تدریج به حد متوسط عدد(۴)(۱) برسد. روند عنوان شده و تاثیر آن بر رشد تولید ناخالص داخلی در هر دوره جدول ۱ نشان داده شده است.مطابق با جدول ۱ درمی یابیم که اگر شاخص های کل اختلال و عدم اثربخشی دولت (مطابق با سناریوی تعریف شده) طی پنج دوره کاهش یابد و به ترتیب از اعداد ۳۶/۷ و ۰۳/۶ به چهار برسد، رشد در هر دوره به هر ترتیب به میزان ۶۲/۳ ، ۸۵/۲ ، ۲ و ۳/۱ درصد افزایش می یابد.
از آنجا که اختلال سیاستگذاری، تنظیم قوانین و تصدی های دولت اجزای شاخص کل اختلال هستند بنابراین بهبود در هر یک با در نظر گرفتن درجه اهمیت شان بر رشد تاثیر می گذارد. جدول ۲ تاثیر بهبود اجزای شاخص کل اختلال بر رشد اقتصادی را در سناریوی مورد بحث نشان می دهد.
چنانچه مشاهده می شود در میان اجزای شاخص کل اختلال، کاهش اختلال سیاستگذاری رشد اقتصاد را بیشتر افزایش می دهد. برای درک این امر اجزای شاخص اختلال سیاستگذاری را با درجه اهمیت هر یک در نظر می گیریم تا مشخص شود هر گروه از سیاست های دولت در این سناریو به چه میزان در افزایش رشد موثر است. نتایج افزایش رشد حاصل از اصلاح اجزای شاخص اختلال سیاستگذاری در جدول ۳ آمده است.
همان گونه که در جدول ۳ نشان داده شده است، اختلال ناشی از سیاست های دولت برآمده از اختلال سیاست های پولی و اعتباری، تجاری وارز، قیمت گذاری و بازار کار و مالی است که بهبود هر یک با در نظر گرفتن درجه اهمیت آنها بر رشد اقتصادی اثر می گذارد. برای مثال در دوره اول این سناریو با کاهش اختلال سیاستگذاری، رشد اقتصادی ۵۳/۱ درصد افزایش می یابد. از آنجا که اختلال ناشی از سیاست های پولی و اعتباری بیشترین وزن را در ایجاد اختلال سیاستگذاری داراست، ۵۴/۰ درصد افزایش رشد در دوه اول از بهبود سیاست پولی و اعتباری حاصل می شود و سیاست های قیمت گذاری و بازار کار و تجاری و نرخ ارز و مالی هر یک به ترتیب ۴۱/۰، ۳۸/۰ و ۲/۰ درصد رشد را افزایش می دهد.
● اثرات کاهش سطوح مالکیت و تصدی های دولتی بر رشد اقتصادی
برای بررسی اثرگذاری مالکیت ها و تصدی های دولت، از شاخص تصدی های دولت استفاده کرده و آن را در فرم یک رابطه غیرخطی وارد معامله رشد کردیم. نتیجه به دست آمده نشان دهنده این امر بود که رابطه میان تصدی های دولت و رشد اقتصادی براساس معادله U مندرج در کتاب صفحه ۲۷۲ معکوس است.
با در نظر گرفتن مقدار بهینه به دست آمده برای بررسی اثرات کاهش سطح مالکیت و تصدی دولت بر رشد اقتصادی در قالب یک سناریو فرض می شود که شاخص مالکیت و تصدی دولت از مقدار خود در سال ۱۳۸۱ (معادل ۵/۲۷ درصد) به سطح بهینه ۲۳ درصد در انتهای دوره پنج ساله کاهش یابد. با در نظر گرفتن ضرائب معادله (۳)، می توانیم اثر کاهش تصدی ها به مقدار بهینه را بر رشد ارزیابی کنیم.
- ارقام مندرج در جدول ۴ نشان می دهد کاهش در شاخص تصدی ها (که به معنی خصوصی سازی است) به میزان ۹۸/۱ در دوره اول، افزایش رشد اقتصادی به میزان ۳/۱ درصد را به دنبال خواهد داشت. همچنین کاهش تصدی های دولت در دوره های بعد به میزان ۱۲/۱ ، ۷۶/۰ و ۶/۰ درصد سبب می شود که رشد تولید ناخالص سرانه به ترتیب به میزان ۳۵/۱ ،
۳۷/۱ و ۳۸/۱ درصد افزایش یابد لذا رساندن شاخص تصدی های دولت به مقدار بهینه طی پنج دوره موجب می شود رشد اقتصادی به طور متوسط در هر دوره ۳۵/۱ درصد افزایش یابد که رقم قابل ملاحظه ای است.
● نتیجه گیری
با گسترش وظایف دولت از محدوده سنتی خود، این وظایف به حوزه های گسترده ای توسعه پیدا کرده است. حضور نهادی همچون دولت در عرصه اقتصادی در موارد بسیاری نظیر تولید کالای عمومی، بازتوزیع درآمد، تبیین حقوق مالکیت، تخصیص وجوه به سرمایه گذاری در امور زیربنایی و... امری اجتناب ناپذیر است.
اما مطالعات صورت گرفته در حوزه اقتصاد رشد نشان می دهد، رابطه میان اندازه دولت و رشد اقتصادی همواره مثبت نبوده بلکه به صورت U معکوس است یعنی در مراحل اولیه رشد دولت با بسط ساختارهای مورد نیاز اقتصاد (حقوق مالکیت، حفظ امنیت و...) سبب افزایش رشد اقتصادی می شود اما پس از چندی حضور بیش از حد دولت نه تنها بهبودی در روند اقتصاد ایجاد نمی کند بلکه سبب کاهش رشد اقتصادی نیز می شود. دلیل این امر را می توان به کاهش فعالیت های بازار و بخش خصوصی نسبت داد.
به طور کلی فعالیت های دولت از طریق سه کانال فعالیت های بودجه ای و غیربودجه ای و تصدی ها بر رشد اقتصادی اثر می گذارد. در اکثر تحلیل های صورت گرفته در زمینه اثر اندازه دولت بر رشد اقتصادی، تنها جنبه بودجه ای فعالیت های دولت ملاک بررسی قرار گرفته است. در کشورهایی نظیر کشورهای نفتی به دلیل برخورداری از درآمدهای حاصل از نفت، تصدی های دولتی بالاست و دولت در فعالیت اقتصادی (خرد و کلان) با وضع مقررات دخالت می کند لذا شاخص نسبت کل هزینه های دولت به تولید ناخالص داخلی در این کشورها معیار مناسبی برای نشان دادن اندازه دولت و تاثیر آن بر عملکرد اقتصاد نیست.
مطالعات صورت گرفته در بررسی روند تاریخی حضور دولت و تاثیر آن بر عملکرد اقتصاد و مرور روند کلی بودجه و رشد در ایران در سال های ۱۳۸۱-۱۳۳۸ این امر را تصدیق می کند که اگرچه حضور دولت در عرصه های مختلف اقتصادی امری اجتناب ناپذیر است اما گسترش فعالیت دولت، رشد اقتصادی را کاهش می دهد. به منظور تخمین اندازه بهینه دولت در ایران از اطلاعات سال های ۸۱-۱۳۳۸ استفاده کردیم. مطابق الگوهای رشد، متغیرهای متعددی نظیر سرمایه فیزیکی، سرمایه انسانی، درآمد نفت، فعالیت های بودجه ای دولت، شاخص های اختلال ناشی از سیاستگذاری، تصدی های دولتی و تنظیم قوانین، شاخص عدم اثربخشی فعالیت های دولت، شاخص تصدی های دولت و... در الگو وارد کردیم. نتایج به دست آمده به طور خلاصه عبارتند از:
ـ درآمدهای نفتی در هر دوره بر رشد اقتصادی همان دوره اثر مثبت دارد اما وقف درآمدهای نفتی بر رشد اقتصادی اثر منفی می گذارد. دلیل اثر مثبت درآمدهای نفتی را می توان به رونق درآمدهای نفتی و رشدی که در سطح ۱ در کوتاه مدت ایجاد می کنند، نسبت داد اما پس از مدتی رشد اقتصادی به دلیل اینکه مبتنی بر منابع طبیعی است و از ساز وکار درونی اقتصادی نشأت نمی گیرد، کاهش می یابد.
ـ در میان هزینه های دولت رابطه میان هزینه های عمرانی و رشد اقتصادی مثبت است و رابطه میان هزینه های جاری و رشد اقتصادی منفی است. از آنجا که اجزای هزینه های جاری دولت اثرات متفاوتی بر رشد اقتصاد می گذارد آن را به دو جزء هزینه های جاری دولت در امور سرمایه انسانی و سایر امور تقسیم کردیم. نتایج به دست آمده حاکی از این امر است که رابطه مثبت معنی دار میان هزینه های جاری دولت در امور سرمایه انسانی و رشد وجود دارد. در مقابل رابطه میان هزینه های جاری دولت در سایر امور و رشد اقتصادی به شکل U معکوس است. براساس تخمین این رابطه غیرخطی اندازه بهینه هزینه های جاری دولت در سایر امور به GDP حدود ۰۱/۱۵ درصد به دست آمد.
ـ نحوه تامین مالی هزینه ها نیز بر رشد اقتصادی اثر می گذارد. برای مثال اگر فرض کنیم مخارج دولت در سایر امور ۱۰ درصد افزایش یابد و تمامی آن از طریق کسر بودجه تامین شود در چارچوب معادله به دست آمده ۸۵/۲ درصد رشد اقتصادی کاهش می یابد. همچنین اگر مخارج دولت در امور انسانی (رابطه این مخارج و رشد اقتصادی در تمامی معادلات مثبت به دست آمد) افزایش یابد و تمامی آن از طریق کسر بودجه تامین شود، رشد تولید ناخالص داخلی سرانه به میزان ۱/۱ درصد کاهش می یابد.
ـ رابطه میان تصدی های دولت و رشد اقتصادی به صورت U معکوس است. اندازه بهینه تصدی های دولت مطابق با معادلات به دست آمده ۰۲/۲۳ درصد به دست آمد یعنی تصدی های دولت تا سطح
۰۲/۲۳ درصد بر رشد اقتصاد اثر مثبت می گذارد اما بعد از آن افزایش تصدی های دولت با کاهش رشد اقتصادی همراه است.
ـ رابطه میان شاخص کل اختلال، اختلال ناشی از سیاستگذاری و تنظیمات و همچنین شاخص عدم اثربخشی فعالیت های دولتی و رشد اقتصادی در تمامی معادلات منفی است.
ـ از آنجا که محاسبه شاخص اندازه دولت (نسبت مخارج به تولید ناخالص داخلی) به دلیل در نظر گرفتن چند نرخی بودن ارز و قیمت انرژی خالی از اشکال نیست با در نظر گرفتن شاخص اصلاح شده اندازه دولت به تخمین اندازه بهینه دولت در اقتصاد ایران پرداختیم. نتایج به دست آ مده حاکی از این امر است که اندازه بهینه دولت در این حالت ۸/۳۸ درصد است. مقادیر واقعی شاخص اصلاح شده اندازه دولت در سال های بعد از شوک نفتی ۱۳۵۳ تا پیروزی انقلاب و در سال های پایانی و بعد از جنگ از میزان بهینه بیشتر بوده و در باقی سال ها کمتر از مقدار بهینه بوده است.
تصویر کلی حاصل از نتایج به دست آمده نشان دهنده رفتار غیربهینه فعالیت های بودجه ای و غیربودجه ای دولت است.

جواد لگزیان
پی نوشت :
۱- شاخص کل اختلال دولت در محدوده صفر تا ۱۰ است به طوری که عدد صفر نشان دهنده کمترین سطح اختلال و عدد ۱۰ نشان دهنده بیشترین سطح اختلال است. همچنین مقادیر شاخص اثربخشی دولت بین صفر (بیشترین اثربخشی) و ۱۰ (کمترین اثربخشی) است.

منبع : روزنامه سرمایه