رؤیای اقتصاد بدون نفت در ۵ سال

قطع وابستگی هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای نفت و گاز تا پایان برنامه پنجم چگونه میسر است؟
این یکی از بندهای مهم سیاست‌های کلی برنامه توسعه پنجم کشور است و دولت و مجلس وظیفه دارند تدابیری به خرج دهند تا بلکه دولت بتواند بدون درآمدهای نفت و گاز هزینه‌های جاری‌اش را تامین و خود را اداره کند. دل‌بریدن از درآمدهای نفت و گاز البته آسان نخواهد بود هرچند غیرممکن نیست و می‌توان در ۵سال به آن دست‌یافت و دولت را بدون پول نفت اداره کرد.
وابستگی دست‌کم بالای ۵۰درصد بودجه عمومی دولت به ارزهای ناشی از فروش نفت خام و فراورده‌های آن از اصلی‌ترین چالش‌های نظام بودجه‌ریزی ایران شده و ناگفته پیداست که در سال‌های اخیر بخش قابل توجهی از کسری بودجه دولت از محل درآمدهای نفتی جبران شده است. آیا دولت و مجلس برنامه‌ای واحد و اجرایی برای رهایی از این وابستگی اندیشه خواهند کرد؟ بخش نخست این گزارش به سیاست‌های کلی نظام و الزامات قانونی دولت‌ها نسبت به کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی در قانون‌های برنامه توسعه اول تا سوم اختصاص دارد و در بخش دوم گزارش به کالبد شکافی سیاست‌ها و راهبردهای کلان نظام در مسیر تحقق این الزام فراموش‌شده دولت‌ها به ضرورت‌های آینده اشاره می‌شود.
خلاصی از خام‌فروشی نفت خام و هزینه‌کردن ارزهای حاصل از فروش این ثروت ملی دست‌کم از آرزوهای ۳۰سال اخیر مردم بوده است. هرچند وقوع جنگ تحمیلی و ضرورت بازسازی کشور از یک سو و نگرش اقتصاد دولتی به‌دلیل شرایط دهه نخست انقلاب اسلامی از سوی دیگر باعث شد تا دولت در اندیشه استفاده از درآمد نفت برای آبادانی و توسعه و سازندگی کشور باشد اما بزرگ‌تر‌شدن اندازه دولت موجبات تشدید وابستگی بودجه عمومی دولت را به نفت به‌وجود آورد تا اینکه حضرت امام خمینی(ره) با صدور فرمان بازسازی کشور در ۱۱مهر ۱۳۶۷ سیاست‌های کلی نظام را تبیین و به صراحت بر «خروج از تکیه به صادرات نفت» تاکید کردند.
۱۱بهمن سال بعد نخستین قانون برنامه پنج‌ساله کشور پس از انقلاب اسلامی نهایی و برای اجرا به اکبر هاشمی‌رفسنجانی- رئیس‌جمهور وقت- ابلاغ شد. در این قانون اهدافی چون تامین هزینه‌های دولت از طریق افزایش درآمدهای مالیاتی، جلب مشارکت مردم، تغییر نظام یارانه‌ها، اختصاص درآمدهای حاصل از صادرات نفت به امر سرمایه‌گذاری‌های مولد و اصلاح سیاستگذاری نرخ‌گذاری کالا و خدمات مورد توجه قرار داشت چراکه استفاده مطلوب از امکانات تولید و صدور نفت خام کشور در جهت افزایش درآمدهای ریالی و ارزی ناشی از آن، از خط‌مشی‌های اساسی برنامه اول توسعه بود. همچنین قرار شد درآمدهای دولت طی برنامه به‌طور متوسط رشدی معادل۲۵.۱ درصد داشته و از ۲۰۹۸.۷ میلیارد ریال در سال ۱۳۶۷ به ۶۴۴۲.۲ میلیارد ریال در سال ۱۳۷۲ افزایش یابد و رشد متوسط درآمدهای مالیاتی ۲۶.۴ درصد، درآمد نفت ۱۵درصد و سایر درآمدها معادل ۳۴درصد برآورد شود تا سهم درآمدهای مالیاتی در کل درآمدها از ۴۷درصد در سال۱۳۶۷ به ۴۹.۴ درصد در سال۱۳۷۲، افزایش یابد و همچنین سهم درآمدهای مالیاتی در تولید ناخالص داخلی از ۳/۴درصد در سال۱۳۶۷ به ۸.۴ درصد در سال۱۳۷۲ افزایش پیدا کند و نسبت درآمدهای مالیاتی به هزینه‌های جاری از ۲۸.۸ درصد در سال۱۳۶۷ به ۶۷.۶ درصد در سال۱۳۷۲ برسد.
با ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه دوم توسعه از سوی رهبر معظم انقلاب در ۱۸ آبان ۱۳۷۲ کاهش وابستگی به نفت در اولویت قرار گرفت و اصلی‌ترین جهت‌گیری در این برنامه توجه به عدالت اجتماعی، ایجاد اشتغال، دریافت عادلانه مالیات و تقسیم بهینه منابع عمومی و البته تاکید بر توسعه صادرات غیرنفتی بود و تمرکز بر سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و غیرزیربنایی با هدف تکمیل زنجیره‏ تولید برای مصرف داخلی و صادرات و بی‏نیاز‌کردن کشور از خارج در مصارف عمده و نیازهای اساسی، همچنین تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام مورد تاکید قرار گرفت.
به همین دلیل راهکارهای ۳۴ گانه برای کاهش وابستگی اقتصاد کشور به درآمد‌های حاصل از نفت و توسعه بیش از پیش صادرات غیرنفتی تدوین شد و دولت موظف شد با استفاده حداکثر از ظرفیت‌های موجود مالیاتی، اصلاح قانون صادرات و واردات و اتخاذ سیاست‌های ارزی و تعرفه‌ای مناسب و حمایت از سرمایه‌گذاری در جهت افزایش ارزش افزوده صنایع کشاورزی و صنعتی تلاش کند و با تقویت بانک توسعه صادرات، اتخاذ سیاست‌های اعتباری و مالیاتی، اختصاص سهمی از تولیدات به صادرات، استفاده مؤثر از مناطق آزاد تجاری، فعال‌کردن دفاتر نمایندگی‌های خارج از کشور، برقراری مشوق‌های صادراتی، تقویت صندوق ضمانت صادرات و ایجاد سیستم بیمه صادراتی، اعمال پشتیبانی‌های سیاسی و دیپلماتیک و... به کمک صادرات بشتابد تا بلکه با افزایش درآمدهای صادرات غیرنفتی، روزنه‌ای مطمئن برای رهایی از درآمدهای نفتی پیدا شود.
اما این تمام راه‌های چاره دولت و مجلس وقت نبود؛ چه در قانون برنامه دوم، سیاست‌های مالی دولت در بخش درآمدی به‌نحوی تنظیم شده بود که همراه با کاهش ابعاد دولت، تامین هزینه‌های جاری صرفاً از طریق افزایش سهم درآمدهای مالیاتی در بلندمدت امکان‌پذیر باشد.
از این رو، افزایش سهم مالیاتی مستقیم، حذف تدریجی معافیت‌های مالیاتی، اصلاح قوانین مالیاتی غیرمستقیم و اصلاح کل ساختار مالیاتی کشور از یک سو و هدایت درآمدهای حاصل از نفت در جهت هزینه‌های عمرانی از سوی دیگر در اولویت قرار گرفت و مقرر شد هزینه‌های دولت با رویکرد کوچک‌سازی‌ دولت کاهش یابد.
بر همین اساس در برنامه دوم مصوب شد تا ۵۰درصد از کل درآمد دولت معادل ۱۲۰هزار و ۴۴ میلیارد ریال از محل درآمد نفت، ۲۶ درصد از محل درآمدهای مالیاتی و ۲۴درصد از سایر درآمدهای دولت تامین شود و رشد اقلام درآمدی یاد‌شده طی دوره برنامه به‌ترتیب معادل ۸.۳ درصد، ۱۸.۲ درصد و ۲۹.۷ درصد برآورد شد.
● تلنگر جدی برای روزهای دشوار
افت شدید و بی‌سابقه بهای نفت خام در بازارهای جهانی در دوران دولت نخست محمد خاتمی و غلبه هزینه استخراج هر بشکه نفت بر درآمد فروش آن تلنگری جدی به همه سیاستگذاران و تصمیم‌سازان کلان نظام وارد کرد تا برای اداره کشور در روزهای سخت چاره‌ای بیندیشند تا اینکه در نخستین روز خرداد ۱۳۷۸ سیاست‌های کلی برنامه سوم به محمد خاتمی- رئیس‌جمهور سابق- ابلاغ شد که در آن بر اصلاح نظام مالیاتی و برنامه‎ریزی جامع برای دستیابی به جهش در صادرات غیرنفتی و کاستن از تکیه بر درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام تاکید ویژه شده بود.
۱۷ خرداد ۱۳۷۹ پس از کش‌و‌قوس فراوان بین مجلس پنجم و دولت هفتم سرانجام قانون برنامه سوم مجوز اجرا پیدا کرد و اصلی‌ترین جهت‌گیری دولت برای رهایی از نوسانات قیمت نفت و کاستن از وابستگی بودجه به ارزهای نفتی رونمایی شد به‌نحوی که دولت مجوز گرفت از سال۱۳۷۹ تمامی تخفیف‌ها، ترجیحات و معافیت‌های مالیاتی و حقوق گمرکی دستگاه‌های دولتی غیرفرهنگی را لغو کند و به‌منظور افزایش کارایی نظام مالیاتی و رفع موانع سازمانی موجود و همچنین تمرکز تمامی امور مربوط به اخذ مالیات، «سازمان امور مالیاتی کشور» را پایه‌ریزی کند.
اما شاه‌بیت راهبرد دولت، با تولد ناقص مولودی تازه در اقتصاد ایران رقم خورد و بر خلاف میل دولت حساب ذخیره ارزی به جای صندوق ذخیره ارزی برای روزهای مبادا ایجاد شد و هدف آن ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام در دوران برنامه سوم توسعه و تبدیل دارایی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری و امکان تحقق دقیق فعالیت‌های پیش‌بینی‌شده در برنامه بود. این قانون دولت را مکلف کرد تا با ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از درآمد نفت خام» و «حساب ذخیره ریالی» از سال۱۳۸۰ مازاد درآمد نفتی در پایان هر سال را نسبت به ارقام پیش‌بینی‌شده به این حساب واریز کند.
همچنین مقرر شد تا بخشی از مانده وجوه ارزی حساب یاد‌شده در چارچوب اولویت‌های برنامه سوم جهت توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری براساس نرخ مبادله روز به فروش برسد و معادل ریالی آن در «حساب ذخیره مالی» نزد بانک مرکزی نگهداری شود تا پس از اطمینان از تحقق درآمدهای ریالی در قانون بودجه هر سال، نسبت به اعطای وام کوتاه‌مدت برای فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری اقدام شود.
از سوی دیگر استفاده از وجوه «حساب ذخیره ریالی» برای تامین هزینه‌های بودجه عمومی دولت صرفاً در صورت کاهش درآمدهای نفتی نسبت به رقم مصوب و عدم‌امکان تامین اعتبارات مصوب از مالیات و سایر منابع، مجاز بود و استفاده از آن برای تامین کسری ناشی از درآمدهای غیرنفتی بودجه عمومی دولت ممنوع اعلام شد.
نکته حائز اهمیت اینکه در سوم بهمن ۱۳۷۹ با ابلاغ سیاست‌های کلی بخش انرژی کشور، جایگزینی صادرات فراورده‌های نفت و گاز و پتروشیمی به جای صدور نفت خام و گاز طبیعی، محور برنامه‌های آینده اعلام شد.

بهاره صفاری اصفهانی

منبع : روزنامه همشهری