اقتصاد در حصار دولت

آنچه خواهد آمد نگاهی است به دلایل گسترش نفوذ دولت در اقتصاد ایران و بررسی وضعیت موجود.
دلایل گسترش دولت
در سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی به لحاظ گرایش به دولتی نمودن امور، بخش دولتی به تدریج رو به گسترش نهاد، به طوری كه تعداد دستگاههای اجرایی كشور در مقایسه با سال ۱۳۵۷ تا بیش از سه برابر افزایش یافت و در همین مدت تعداد كاركنان دولت نیز ۴ برابر شد.در یكی از مطالعاتی كه در سازمان مدیریت و برنامه ریزی صورت گرفته، ۱۱ دلیل عمده برای گسترش تشكیلات كلان دولت برشمرده شده است.
این ۱۱ دلیل به شرح زیر می باشد:
۱- توسعه نیافتگی كشور در دو دهه قبل به نحوی كه دولت تصور می كرد باید خود در جهت توسعه كشور دست به اقدامات اجرایی و همه جانبه بزند.
۲- وجود عدم تعادل گسترده بین بخشها و مناطق كشور تا حدی كه دولت را نگران كرده و موجب گسترش تصدی گریها شد.
۳- گسترش حجم و تنوع فعالیتهای دولت طی سالهای ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶ به اتكای افزایش یك باره درآمدهای نفتی و تسری این گسترش به سالهای بعد از پیروزی انقلاب اسلامی.
۴- عدم وجود و حضور مؤثر بخش خصوصی در سالهای آغازین پیروزی انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی.
۵- آثار ناشی از ضرورتهای پیروزی انقلاب اسلامی نظیر ایجاد نهادهای انقلابی و ملی شدن شركتهای خصوصی نظیر بانكها و بیمه ها.
۶- تفسیرها ی افراطی و بعضاً ناصحیح از قانون اساسی.
۷- رقابت در بین وزراء، استانداران و برخی نمایندگان مجلس برای دریافت منابع بیشتر و شروع پروژه های عمرانی جدید كه نهایتاً توسط دولت مورد بهره برداری و اداره قرار می گرفتند.
۸- عدم اطمینان به شایستگی و كارآیی بخش خصوصی.
۹- تمركز امور برنامه ریزی كشور و عدم تفكیك حدود اختیارات و وظایف مقامات ملی و محلی در این زمینه.
۱۰- عدم بازنگری و تنظیم مجدد نقش و وظایف دولت متناسب با احكام قانون اساسی.
۱۱- تعدد مراجع تصمیم گیری برای تأسیس و ایجاد دستگاههای دولتی.
در خصوص مورد آخر باید گفت كه مراجع متعددی نظیر شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای گسترش آموزش عالی، شورای گسترش دانشگاههای علوم پزشكی، مجامع عمومی شركتهای دولتی و قوه قضاییه در كنار مراجع صلاحیت دار معمول (هیأت وزیران و مجلس) نسبت به ایجاد موسسات و شركتهای دولتی و گسترش تشكیلات داخلی آنها اتخاذ تصمیم كرده اند.
هرچند در گزارش سازمان مدیریت به دلایل ۱۱ گانه فوق اشاره شده، اما با توجه به شرایط حاكم فعلی در جامعه می توان گفت به طور كلی این تفكر كه بخش خصوصی توانایی انجام كار در كشور را ندارد، شاید از مهمترین دلایل رشد و گسترش بخش دولتی در كشور است.
برای اثبات این فرضیه می توان به نحوه واگذاری شركتهای دولتی در سالهای اخیر توجه كرد. در این رابطه جالب است بدانیم كه به گفته مسئولان وزارت امور اقتصادی و دارایی در حال حاضر نسل پنجم شركتهای دولتی نیز در كشور به وجود آمده است. برای توضیح این مسأله لازم به ذكر است كه در ابتدا شركتهای عمده دولتی مانند شركت ملی نفت، پتروشیمی و یا بانك ملی و بیمه ایران شكل گرفته اند كه به شركتهای نسل اول معروفند.سپس این شركتها اقدام به تاسیس شركتهای زیرمجموعه خود كرده اند كه معروف به شركتهای نسل دوم می باشند و همین رویه طی ۲۵ سال گذشته ادامه یافته به طوری كه در حال حاضر برخی شركتهای نسل پنجم نیز شناسایی شده اند.جای تأسف است كه رویه تولد نسلهای جدید شركتهای دولتی اكنون كار را به جایی رسانده كه آمار دقیقی از تعداد شركتهای دولتی وجود ندارد.حال با این مقدمات می توان توضیح داد كه مدیران و مسئولان رده بالای كشور در این گونه شركتها، اعتقادی به حضور بخش خصوصی در اقتصاد ندارند.برای مثال در حالی كه هر ساله در بودجه های سالیانه مقادیر زیادی منابع مالی ناشی از واگذاری شركت های تحت پوشش شركت ملی پتروشیمی كشور در نظر گرفته می شود اما متأسفانه مسئولان این شركت همواره از این امر سر باز زده اند و جالب است كه در مصاحبه های خود اعلام می كنند شركتها مانند فرزندان مدیران هستند و چگونه می توان فرزندی را كه از بچگی بزرگ كرده اید به دست دیگران بسپرید.به هر حال تا فضای فعلی در بین مسئولان در خصوص نحوه اداره امور كشور حاكم است، باز هم باید شاهد رشد و گسترش بخش دولتی باشیم.
اگر بخواهیم مقداری بیشتر به این موضوع بپردازیم می توان به مصادیق جزیی تر چون انتشار اوراق مشاركت و یا طرح های عمرانی كشور اشاره كرد. ممكن است این سؤال پیش آید كه چه ربطی بین اوراق مشاركت و گسترش بخش دولتی وجود دارد؟ برای توضیح این مسأله باید گفت كه در ادبیات اقتصاد اصطلاحی به نام «Crowding out Effect» وجود دارد كه به وسیله آن می توان نقش انتشار اوراق مشاركت در كاهش حضور بخش خصوصی در اقتصاد را نشان داد.
این مسأله كه به اثر جانشینی نیز معروف است نشان می دهد كه هر قدر سهم دولت، بودجه و سرمایه گذاری دولتی در اقتصاد افزایش یابد در عوض بخش خصوصی از فعالیتهای اقتصادی عقب نشینی خواهد كرد؛ به این ترتیب وقتی دولت اوراق مشاركت منتشر می كند، در حقیقت برای تأمین مالی بودجه خود به جیب مردم چشم دوخته است. منابع مالی كه می توانست صرف پس انداز و سرمایه گذاری بخش خصوصی شود اكنون با انتشار اوراق مشاركت به انحای مختلف در بودجه تزریق خواهد شد.
در خصوص طرح های عمرانی كه توسط دولت نیز اجرا می شود می توان استدلال مشابهی داشت.
هرچند نباید اصل وجود طرح های عمرانی را زیر سؤال برد اما همان طور كه در گزارش سازمان مدیریت نیز به آن اشاره شده است، به هر حال وقتی یك طرح عمرانی به بهر ه برداری می رسد باید عده ای آن را اداره كنند و در این بین پستهای جدیدی چون مدیر عامل، هیأت مدیره و ... به وجود خواهد آمد كه خود به افزایش تعداد شركتهای دولتی و رشد سهم بخش دولتی در اقتصاد منجر خواهد شد.
پیامدهای رشد تشكیلات دولت
به هر ترتیب گسترش وسیع و بی رویه در تشكیلات كلان دولت دارای آثار و پیامدهایی است كه می توان به آن اشاره كرد.
مسلماً بدیهی ترین اثر رشد تشكیلات دولت كاهش نقش و مشاركت مردم در توسعه اقتصادی كشور می باشد.
همان طور كه در بحث «اثر جانشینی» به آن اشاره شد، رشد سرمایه گذاری بخش دولتی، سرمایه های بخش خصوصی را از اقتصاد فرار می دهد، كه این بحث را می توان از بعد نیروی انسانی و مدیریتی نیز بررسی كرد. به عبارت دیگر هر یك مدیر دولتی كه به كشور اضافه شود در حقیقت باید دور یك مدیر خصوصی را خط كشید كه همین امر باعث می شود روند توسعه به «توسعه دولتی» منجر شود.
تأثیر بعدی رشد و گسترش بخش دولتی را می توان در نحوه ارائه كیفیت خدمات دید.
همان طور كه اكنون در اقتصاد كشور دیده می شود، نحوه ارائه خدمات دولتی از كیفیت بسیار پایینی برخوردار است كه نمونه آن را می توان در بانكهای دولتی مشاهده كرد كه یكی از دلایل اصلی آن عدم وجود رقیب جدی برای بخش دولتی است.
به همین دلیل است كه در حال حاضر یكی از دغدغه های سازمان های سیاستگذار در بخش اقتصاد كشور تلاش در جهت كاهش حجم تصدی گری ها تعریف شده است.یكی از برنامه های دولت در این خصوص ارائه «لایحه تشكیلات كلان» به مجلس است. جالب است كه در این گزارش در خصوص آثار منفی گسترش بخش دولتی به موارد زیر اشاره شده است:
۱- تمركز بیش از حد اختیارات در مركز اداری كشور كه موجب توزیع نابرابر منابع در استانها گردیده است.
۲- افزایش سهم دولت در حجم اشتغال كشور.
۳- نامشخص بودن قیمت تمام شده خدمات ارائه شده توسط دولت.
۴- افزایش حجم اعتبارات جاری و كاهش اعتبارات لازم برای تكمیل طرح های عمرانی.
۵- مدیریت غیرمنسجم در سطح استانها به نحوی كه مدیریت عالی استان (استاندار) با بیش از صد مدیر مستقل استانی ارتباط مستقیم دارد.
۶- تهییج امور «سیاستگذاری» و «تصدی گری» در وزارتخانه ها كه این امر موجب تحت تأثیر قرار گرفتن مسئولان در كاهش تصدی گری و كوچك سازی دولت می شود.
وضعیت موجود و مقایسه آن با دیگر كشورها
نگاهی به وضعیت موجود تشكیلات كلان دولت نشان می دهد كه در حال حاضر ۲۰ وزارتخانه در كشورمان مشغول به فعالیت هستند. این در حالی است كه بررسی های صورت گرفته نشان می دهد تعداد وزارتخانه ها در ۱۷۸ كشور جهان از ۷ تا ۳۹ وزارتخانه در تغییر است. در این بین ۴ كشور مانند سوئیس و بوتان با ۷ وزارتخانه دارای كمترین تعداد هستند، در حالی كه هند با ۳۹ وزارتخانه دارای بیشترین تعداد است.
كشورهای مصر و اندونزی نیز به ترتیب با ۳۲ و ۳۱ وزارتخانه در زمره كشورهایی قرار دارند كه دارای بیشترین تعداد وزارتخانه می باشند.
جالب است بدانیم كه چین با عنوان پرجمعیت ترین كشور جهان تنها ۲۹ وزارتخانه دارد. بر اساس گزارشهای موجود تنها ۲۷ درصد كشورهای جهان ۲۰ وزارتخانه به بالا دارند. بررسی وضعیت ۱۷ كشور توسعه یافته شامل آلمان، اسپانیا، استرالیا، آمریكا، ایتالیا، انگلیس، پرتغال، بلژیك، دانمارك، روسیه، ژاپن ، سوئد، فرانسه، كانادا، نروژ، هلند و یونان كه اكثر آنها دارای جمعیتی بیش از ۱۰ میلیون نفر می باشند، نشان می دهد كه در میان این كشورها فرانسه با ۲۸ وزارتخانه دارای بیشترین و ژاپن با ۱۲ وزارتخانه دارای كمترین وزارتخانه می باشند. میانگین تعداد وزارتخانه های این كشورها ۱/۱۷ وزارتخانه محاسبه شده است.
اما بررسی وضعیت وزارتخانه های ۱۹ كشور كمتر توسعه یافته مانند آرژانتین، آفریقای جنوبی، اوكراین یا برزیل نشان می د هد كه در میان این كشورها چین با ۲۹ وزارتخانه دارای بیشترین و آرژانتین با ۸ وزارتخانه دارای كمترین وزارتخانه می باشد.
میانگین تعداد وزارتخانه های این كشورها ۲۰ وزارتخانه محاسبه شده كه در مقایسه با میانگین تعداد وزارتخانه های كشورهای توسعه یافته تقریباً ۳ وزارتخانه بیشتر است.
در خصوص وزارتخانه های مرتبط با اقتصاد جالب است ذكر شود كه در بین ۱۹ كشور در حال توسعه، فقط یك كشور وزارتخانه ای به نام وزارت اقتصاد داشته، در صورتی كه در ۱۳ كشور وزارت دارایی و در ۳ كشور نیز دو وزارتخانه جداگانه به نام وزارت اقتصاد و وزارت دارایی وجود دارد.
در هر صورت می توان نتیجه گرفت كه تعداد وزارتخانه با توسعه یافتگی كشورها رابطه عكس دارد و به جز موارد استثنایی كشورهای توسعه یافته دارای وزارتخانه های كمتری نسبت به كشورهای در حال توسعه هستند.
از سوی دیگر اگر بخواهیم رشد تشكیلات كلان دولت در دهه های اخیر را مورد بررسی قرار دهیم، باید گفت آمار مربوط به تعداد كاركنان دولت از سال ۱۳۵۷ تا سال ۱۳۸۲ نشان می دهد كه میزان كاركنان ۴ برابر شده است و بدون احتساب كاركنان نظامی و انتظامی و شركتهای دولتی نسل دوم و سوم در پایان سال ۸۲ تعداد كاركنان دولت به عدد دو میلیون و ۲۷۶ هزار و ۷۷۰ نفر رسیده است و این در حالی است كه در همین زمان جمعیت كشور ۲ برابر شده است.
گفتنی است كه تعداد كاركنان دولت در سال ۵۷ برابر ۵۵۰ هزار نفر بوده كه این میزان در پایان سال ۶۸ به رقم یك میلیون و ۷۱۳ هزار و ۵۲۰ نفر رسیده است. تعداد كاركنان دولت با شروع دوران سازندگی به شدت افزایش یافته و تنها طی دو سال یعنی در سال ۱۳۷۰ از مرز ۲ میلیون نفر می گذرد.
رشد جهشی كاركنان دولت در فاصله سالهای ۱۳۷۴ تا ۷۶ نیز ادامه پیدا می كند و این تعداد در سال ۷۶ به مرز ۲ میلیون و ۳۶۰ هزار نفر افزایش می یابد كه بعد از این سال تقریباً تعداد كاركنان دولت با كاهش جزیی روبه رو می شود.
البته افزایش تعداد كاركنان دولت و وزارتخانه یك بحث است و بحث دیگر رشد واحدهای اجرایی و دستگاههای اداری می باشد.
آمار منتشر شده توسط سازمان مدیریت حاكی از آن است كه در سال ۱۳۵۷ تعداد موسسات و شركتهای دولتی كشور تنها ۳۵۰ مورد بوده كه این میزان در سال ۱۳۸۱ به رقم ۳ هزار و ۱۳۰ مورد افزایش یافته است.
علاوه بر شركتهای دولتی، در حال حاضر ۱۵ هزار و ۳۴۸ سازمان، اداره كل و اداره در سطوح ملی، استانی و شهرستانی بدون در نظر گرفتن بخشها و دهستانها در كشور وجود دارند.
نتیجه گیری
رشد بخش خصوصی مسلماً از اولویتهای اقتصادی دولت آینده است و برای موفقیت در این امر باید مدیران اجرایی كشور بپذیرند بخش خصوصی و مردمی توانایی انجام كارها را دارد.
كاهش حجم دخالتهای دولت در اقتصاد شعاری است كه نیازمند برنامه های دقیق اقتصادی و اجتماعی است. دولت طی ۲۵ سال گذشته وارد حوزه هایی شده كه به هیچ وجه جزو اختیاراتش نبوده، لذا مدیران دولتی باید بپذیرند از این حوزه ها باید خارج شده، كار را به دست مردم بسپارند.
در این خصوص لازم است اشاره شود كه در سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ پیش بینی شده است: «ایران كشوری است توسعه یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه با هویت اسلامی و انقلابی، الهام بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و موثر در روابط بین الملل» رسیدن به این چشم انداز قبل از هر چیز نیازمند وجود چشم اندازی مناسب و مطلوب از نقش و ساختار و سازمان كار دولت و بر همین اساس است كه در بند الف ماده ۱۳۷ قانون برنامه چهارم مقرر شده است:
«دولت مكلف است تشكیلات كلان دستگاههای اجرایی و وزارتخانه ها را متناسب با سیاستها و احكام برنامه چهارم و تجربه سایر كشورها طراحی نماید.»

منبع : روزنامه همشهری