ماهیت نظارت شورای نگهبان چیست؟

یک نوع نظارت این است که ناظر از اختیارات لازم برای پیشگیری از تخلفات و جلوگیری از تقلب در انتخابات برخوردار باشد. در این قسم، ناظر در تمام مراحل تصمیم‌گیری حضور داشته و بر جریان امور کنترل دارد و اعمال مجری بدون تأیید و تصویب او اعتبار ندارد. بنابراین، در این نوع نظارت، ناظر خود تصمیم می‌گیرد و رأی او قطعی است. این نوع نظارت را در اصطلاح، نظارت «استصوابی» می‌گویند.
ب. نوع دیگر نظارت این است که ناظر فاقد اختیارات لازم برای تصمیم‌گیری در مورد تخلفات و اقدامات مغایر با قانون است. او در این رابطه تخلفات را به مرجع دیگری که به همین منظور پیش‌بینی شده است گزارش می‌کند و آن مرجع تصمیم‌گیرنده است. این نوع نظارت، نظارت «اطلاعی»، با وجود مرجع تصمیم‌گیرنده است.
در ماده ۷۸ قانون مدنی به نظارت استصوابی و اطلاعی اشاره شده است. این ماده می‌گوید:
واقف می‌تواند بر متولی ناظر قرار دهد که اعمال متولی به تصویب یا اطلاع او باشد.
ج. نوع دیگری از نظارت را نیز می‌توان فرض کرد که ناظر فاقد اختیارات لازم برای مقابله با تخلفات باشد و هیچ مرجع دیگری نیز برای این مقصود وجود نداشته باشد. یعنی نظارت اطلاعی بدون وجود مرجع تصمیم گیرنده.
حال، می‌توان پرسید که نظارت شورای نگهبان از کدام قبیل است و کدام یک از انواع نظارت‌ها با فلسفه نظارت سازگاری دارد. بدون شک نظارت شورای نگهبان از نوع اخیر نیست. زیرا این نوع نظارت کارآمد و کارساز نیست و بود و نبود آن هیچ تأثیری ندارد نظارت اطلاعی بدون وجود مجری تصمیم‌گیرنده نمی‌تواند مانع تخلف و تقلب در انتخابات باشد.
نظارت نوع اول و دوم هر دو کارساز و کارآمد هستند ـ خواه خود ناظر در مورد تخلفات تصمیم بگیرد و خواه مرجع دیگری در پی گزارش‌های ناظر تصمیم بگیرند. ممیزه اصلی این دو نوع نظارت همان وجود یا عدم وجود یک مرجع تصمیم گیرنده (غیر از خود ناظر) است. حال باید دید نظارت شورای نگهبان چگونه است. با توجه به آن چه در تفاوت دو نوع نظارت استصوابی و اطلاعی بیان شد، بخوبی معلوم می‌گردد که نظارت شورای نگهبان استصوابی است، زیرا قانون اساسی هیچ مرجع دیگری را برای تصمیم‌گیری در مورد تخلف‌ها و تقلب‌های انتخاباتی پیش‌بینی نکرده است. حال اگر بنا باشد شورای نگهبان نیز تصمیم گیرنده نباشد، در این صورت نظارت او از نوع سوم خواهد بود، یعنی نظارت اطلاعی بدون وجود مرجع تصمیم گیرنده. در حالی که این نظارت در حقیقت نظارت نبوده و یک امر تشریفاتی خواهد بود. بعید است که طرفداران نظارت اطلاعی به این نظریه ملتزم شوند. بنابراین، از فقدان یک مرجع تصمیم‌گیرنده در قانون اساسی در مورد تخلف‌های انتخاباتی می‌توان به این نتیجه قطعی دست یافت که نظارت شورای نگهبان بر انتخابات استصوابی است.
ممکن است پرسیده شود: چه مانعی دارد که شورای نگهبان ناظر اطلاعی باشد و تخلفات را به مراجع قضایی گزارش نماید. مقام قضایی به پرونده متخلف رسیدگی نماید و در صورت احراز جرم، حکم به مجازات کند.
در پاسخ به این پرسش خواهیم گفت: در حال حاضر نیز در مورد جرایم انتخاباتی، شورای نگهبان صلاحیت رسیدگی قضایی ندارد. در مورد این گونه تخلف‌ها، شورای نگهبان به مرجع قضایی صالح طرح شکایت می‌کند و مرجع قضایی به شکایت رسیدگی می‌نماید. لکن باید توجه داشت که در روند برگزاری انتخابات، ‌از بررسی صلاحیت داوطلبان تا برگزاری انتخابات، شمارش آراء، اعلام نتایج، بررسی صحت انتخابات و معرفی فرد منتخب، حوادث گوناگونی ممکن است رخ دهد که بسیاری از آن‌ها جرم نبوده و مجازاتی نیز برایشان پیش‌بینی نشده است. به همین دلیل، دخالت مرجع قضایی وجهی ندارد. حوادثی که ناشی از اشتباهات و سوء برداشت از مفاد قانون و مانند آن است. بنابراین، در مورد تخلف‌های انتخاباتی، منحصراً آن چه جرم محسوب می‌شود، رسیدگی به آن و حکم به مجازات مجرم در صلاحیت مقام قضایی است و در غیر این صورت خود شورای نگهبان مرجع تصمیم‌گیری است.
آن چه بیان شد، تحلیل حقوقی از ماهیت نظارت شورای نگهبان است که مؤیّد نظریه تفسیری شورای نگهبان نیز می‌باشد. توضیح اینکه در مورد اصل نود و نهم و میزان اختیارات ناظر بر انتخابات مشکلاتی در روند برگزاری انتخابات به وجود آمد، تا این که رئیس هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات را بر آن داشت تا نظریه تفسیری شورای نگهبان به عنوان مرجع قانونی تفسیر قانون اساسی[۱] را جویا شود. بدین منظور نامه‌ای به شرح زیر به شورای نگهبان نوشته شد:
نظر به این که امر انتخابات از امور مهم کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دوره‌های اخذ رأی به نحو چشمگیری در انتخابات شرکت نموده‌اند و من بعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات بی‌طرفی کامل معمول گردد، در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت گاهی شائبه تداخل مطرح می‌گردد. بنابراین استدعا دارد، نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل ۹۹ اعلام فرمایید.
در پی این استفساریه ـ که در سال ۱۳۷۰ به عمل آمد ـ شورای نگهبان نظریه تفسیری خود را بدین شرح اعلام کرد:
نظارت مذکور در اصل نود و نهم قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید و ردّ صلاحیت کاندیداها می‌شود.[۲]
نکته‌ای که در این قسمت می‌توان به آن اشاره کرد این است که فهم قانونگذار عادی از ماهیت نظارت شورای نگهبان از آغاز این بود که نظارت مذکور «استصوابی» است. به همین دلیل در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی اختیارات گسترده‌ای برای شورای نگهبان در نظارت بر انتخابات پیش‌بینی شده است. نخستین قانونی که درباره نظارت بر انتخابات وضع شده، «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ـ مصوب ۳/۷/۱۳۵۹» می‌باشد. در این قانون گر چه لفظ «استصوابی» ذکر نشده است، لکن اختیاراتی برای شورای نگهبان و هیأت مرکزی نظارت پیش‌بینی شده است که به هیچ وجه با نظارت اطلاعی سازگاری ندارد. به عنوان مثال، ماده ۳ این قانون در عام و گسترده بودن نظارت می‌گوید:
هیأت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریان‌های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور که در امر انتخابات موثر است و هیأت‌های اجرایی و انجمن‌های نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و آن چه مربوط به صحت انتخابات می‌شود نظارت خواهد کرد.
همچنین ماده ۷ حق متوقف نمودن یا ابطال انتخابات را از هیأت مرکزی نظارت سلب کرده است. زیرا به دلیل اهمیت این مسأله، تصمیم‌گیری راجع به آن در صلاحیت خود شورای نگهبان است. ماده ۱۱ در این خصوص می‌گوید:
هیأت مرکزی نظارت، حق ابطال انتخابات یا متوقف ساختن آن را ندارد. فقط باید مدارک حاکی از عدم صحت یا لزوم متوقف ساختن آن را برای شورای نگهبان بفرستد تا شورا در مورد ابطال یا متوقف کردن آن نظر بدهد.
از مواد فوق به روشنی فهمیده می‌شود که نظارت شورای نگهبان عام و فراگیر است و تمام مراحل انتخابات را در بر می‌گیرد و این شورا حتی می‌تواند راجع به توقف یا ابطال انتخابات تصمیم‌گیری کند. بدون شک، این نوع نظارت اطلاعی نیست. با توجه به تاریخ تصویب این قانون (یک سال پس از تصویب قانون اساسی)، نتیجه می‌گیریم که نظارت شورای نگهبان از همان آغاز نیز استصوابی بوده است و این سخن که شورای نگهبان در سال‌های اخیر با استصوابی دانستن نظارت، دامنه اختیارات خود را توسعه داده است صحیح نمی‌باشد.
قانون دیگری که در این خصوص می‌توان اشاره کرد، قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی است. در ماده ۳ این قانون آمده است:
نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت عام و در تمام مراحل، در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.
این ماده که نظارت عام و گسترده‌ای را برای شورای نگهبان پیش‌بینی کرده است، ‌در سال ۱۳۷۴ به شرح زیر اصلاح شد:
نظارت بر انتخابات مجلس، به عهده شورای نگهبان است. این نظارت استصوابی و عام، در تمام مراحل، در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.
نتیجه: از مطالبی که در پاسخ به سوال بیان شد نتایج زیر حاصل شد:
۱. ضرورت نظارت و فلسفه آن پیشگیری از تخلف‌ها و خطاهای مجری قانون در مقام اجرا است.
۲. غیر از جمهوری اسلامی ایران، در کشورهای دیگر نیز نظارت بر انتخابات پیش‌بینی شده است.
۳. نظارت شورای نگهبان استصوابی است.

[۱] . ر.ک: اصل ۹۸ قانون اساسی.
[۲] . ر.ک: روزنامه رسمی مجموعه قوانین سال ۱۳۷۰، ص ۵۲.
فرج الله هدایت‌نیا