سهم توسعه ملی از نفت؟

مجمع تشخیص مصلحت نظام در جلسه هفته پیش خود با گذراندن مصوبه‌ای کلیدی تصویب کرد که درآمدهای حاصل از فروش هر بشکه نفت خام تا پایان برنامه پنجم مازاد بر ۱۰۰دلار، علاوه بر سهم مربوط به صندوق توسعه ملی، کلا به حساب این صندوق واریز می‌شود. این مصوبه بخشی از سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه کشور است که در بخشی با عنوان «تغییر نگاه به درآمدهای حاصل از نفت و گاز و وظایف صندوق توسعه ملی و امور اقتصادی» آمده است. این مصوبه یک روز پیش از آن تصویب می‌شود که هاشمی‌رفسنجانی، رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، با اعلام اینکه «در سه سال گذشته در مسیر تحقق اهداف سند چشم‌انداز توسعه کشور نه تنها پیش نرفته‌ایم، بلکه عقبگرد داشته‌‌ایم»، صریحا نارضایتی و انتقاد نهادهای عالی نظام را از راه رفته دولت احمدی‌نژاد ابراز داشت. اگر به مجموعه مواضع هاشمی‌رفسنجانی و دیگر اعضای مجمع تشخیص مصلحت در ماه‌های اخیر دقت کنیم، دیده می‌شود که یکی از نارضایتی‌های عمده از رویه‌ای بوده که احمدی‌نژاد و هسته اصلی یارانش در قبال درآمدهای نفتی در پیش گرفته‌اند. دولت نهم که بر خلاف دولت خاتمی زمانی سکان اداره کشور را در دست گرفت که درآمدهای نفتی شیبی صعودی و بی‌سابقه را در تاریخ نفت طی می‌کرد، اینک با ارقام نجومی بالای ۱۲ ۰ دلار برای هر بشکه به درآمدی افسانه‌ای دست یافته است. از آن سو، دولت نهم بر خلاف دولت خاتمی و مجلس ششم که با بنا نهادن صندوق ذخیره ارزی و نیز تدبیر «بهره مالکانه» در برنامه چهارم توسعه سر آن داشت تا به نفت به‌عنوان «سرمایه‌ای ملی و برای نسل‌های آینده» بنگرد، به هزینه کرد بی‌رویه درآمدهای نفتی روی آورده است. البته در این رویه تازه، مجلس هفتم نیز یار و همراه دولت نهم و حتی پیشاهنگ این تغییر جهت‌گیری بود. مجلس هفتم در یکی از نخستین اقدامات خود و در آخرین سال فعالیت دولت خاتمی، اقدام به حذف ماده ۳ (بهره مالکانه) لایحه برنامه چهارم کرد. این درحالی بود که برنامه چهارم پیش از روی کار آمدن مجلس هفتم به تصویب مجلس ششم و حتی تایید شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده بود.(۱) دولت نهم که رئیس آن با شعار «آوردن پول نفت بر سر سفره‌ها» بر سر کار آمده بود، بسیار فعالانه‌تر از مجلس هفتمی‌ها بر سر سفره نفت نشست و نه تنها با اقدامی چون حذف بهره مالکانه همراهی کرد(۲)، که با برداشت‌های پیاپی از صندوق ذخیره ارزی، عملا این میراث اصلاح‌طلبان را نیز بر باد داد. برداشت از صندوق ذخیره ارزی به بهانه‌های مختلف و متفاوت در طول دوران فعالیت دولت نهم ادامه داشته است. عمده استدلال‌هایی که در دفاع از برداشت از صندوق ذخیره ارزی ارائه شده، همانا «حل مشکلات معیشتی مردم به شکلی سریع و ملموس» بوده است. در واقع، دولت نهم یکی از اصلی‌ترین پایگاه‌ها و منابع تامین سوخت موتور حرکت ماشین پوپولیستی – تبلیغاتی خود در این سال‌ها را صندوق ذخیره ارزی قرار داده بود. برداشت‌ها از صندوق ذخیره ارزی در سه سال گذشته به بهانه‌های مختلفی انجام شده که از مقابله با خشکسالی و واردات کالا برای کاهش تورم شروع شده و تا کمک به دولت نیکاراگوئه برای سدسازی (۳) تعمیم یافته است. چنین شرایطی بود که نه تنها انتقاد کارشناسان و فعالان سیاسی مخالف که نگرانی و انتقاد تصمیم‌گیران عالی نظام را برانگیخته است. چنانکه گفته می‌شود «طهماسب مظاهری» رئیس کل بانک مرکزی، با تکیه بر حمایت سطوح عالی نظام در یک‌سال اخیر در مقابل سیاست‌های انبساطی احمدی‌نژاد و هسته اصلی دولت نهم ایستادگی کرده و مانع از افزایش حجم نقدینگی (به روال دو سال اول دولت نهم) شده است. حتی مجلس هفتم هم در ماه‌های پایانی فعالیت خود، از اعطای مجوز برداشت از صندوق ذخیره ارزی و تصویب لایحه‌های متمم بودجه خودداری کرد؛ آنچه به مجادلاتی با دولت در ماه‌های پایانی دولت قبل نیز منجر شد. (البته در نهایت احمدی‌نژاد با اقدامی غیرقانونی و در مقام دور زدن مجلس، مدعی شد که مجوز برداشت از صندوق ذخیره ارزی را از مقام معظم رهبری دریافت کرده است). با این همه، روشن می‌شود که روند حرکتی دولت نهم به‌ویژه در بخش هزینه‌کرد درآمدهای نفتی، مورد تایید بخش مهمی از حاکمیت نبوده و این انتظار بیجا نیست که در سطح عالی نظام برای مقابله با این روند ـ و همچنین جلوگیری از رویه‌های مشابه در آینده- اقداماتی انجام شود. از این زاویه، تاسیس «صندوق توسعه ملی» (۴) از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام و مصوبه اخیر این نهاد، اقدامی آشکار برای کاهش توان دولت در ریخت و پاش درآمدهای افسانه‌ای حاصل از فروش نفت و گاز است. طبق این مصوبه، «از ابتدای برنامه پنجم توسعه، سالیانه حداکثر ۷۰ درصد از ارزش تولید موضوع بند (۱-۲۰) به استثنای ارزش تولید گاز طبیعی مصرف داخلی در قالب جداول مصوب قانون برنامه و بودجه‌های سالیانه به عنوان تامین و جبران کسری اعتبارات هزینه‌ای، سرمایه‌ای، و مالی دولت و هزینه تمام یارانه‌ها و تکانه‌های ناشی از کاهش درآمد نفتی اختصاص می‌یابد و مابقی به عنوان تامین و افزایش سرمایه صندوق توسعه ملی منظور می‌گردد. درآمدهای حاصل از فروش هر بشکه نفت خام تا پایان برنامه پنجم مازاد بر یکصد دلار علاوه بر سهم فوق‌الذکر مربوط به صندوق، کلا به حساب صندوق واریز می‌شود و در صورت کاهش قیمت فروش هر بشکه نفت خام به زیر ۷۰ دلار مابه‌‌التفاوت آن تا سقف سهم دولت، در چارچوب ارقام منظور در جدول‌های قانون بودجه سالانه کل کشور از موجودی حساب صندوق برداشت و به حساب منابع عمومی کشور واریز می‌شود. وابستگی اعتبارات هزینه‌ای دولت به درآمدهای نفت و گاز به صورت سالیانه باید کاهش یابد به طوری که تا پایان برنامه پنجم توسعه وابستگی اعتبارات هزینه‌ای دولت (به جز یارانه‌های پرداختی) به نسبت بودجه سال آخر برنامه چهارم به ۴۰ درصد تقلیل یابد».
● نمایه‌های سیاسی یک مصوبه
گرچه مجمع تشخیص مصلحت نظام تشکیلاتی با حضور تعدادی از مسوولان و چهره‌های عالی نظام سیاسی است و تصمیمات آن به شکل شورایی و نیز با نظر گروه‌های کارشناسی مرتبط با این نهاد اتخاذ می‌شود، اما کمتر ناظر سیاسی است که در این مصوبات، نقش و تاثیر هاشمی رفسنجانی، رئیس مجمع تشخیص مصلحت، را نبیند و حتی این نهاد را به مثابه اصلی‌ترین ابزار نفوذ هاشمی در ساختار سیاسی موجود نپندارد. از آن سو و با توجه به رویکردی که احمدی‌نژاد در هزینه‌کرد درآمدهای نفتی داشته، مخاطب اصلی این مصوبه او قلمداد می‌شود؛ گرچه بعید نیست که در زمان آغاز برنامه پنجم توسعه، وی دیگر در جایگاه رئیس دولت نباشد. چنین است که مصوبه اخیر مجمع تشخیص مصلحت نظام، عملا به نمایه‌ای تازه از جدال احمدی‌نژاد و هاشمی‌رفسنجانی در بخش نفت می‌ماند. گویی نه تنها هنوز پژواک مجادلات هاشمی و احمدی‌نژاد در دور دوم انتخابات ریاست جمهوری نهم که بخش قابل توجهی از آن به بحث نفت و مافیای آن برمی‌گشت، فرو نخفته؛ که تازه مجادله رنگ جدی به خود گرفته است. طبعا در ساختار برآمده از اقتصاد تک‌محصولی نفت، چنین مجادلاتی در ساختار قدرت همواره جریان دارد.
● بی‌معنا شدن تفکیک قوا
اما ورود مجمع‌تشخیص مصلحت نظام به این سطح از تصمیم‌گیری برای رویه‌های جاری در ساختار سیاسی، دچار مشکلات حقوقی آشکاری هم هست. مجمع تشخیص مصلحت نظام که در ابتدا صرفا برای رفع اختلافات میان مرجع قانونگذاری اصلی (مجلس شورای اسلامی) و نهاد ناظر بر آن (شورای نگهبان قانون اساسی) بنا نهاده شده بود، در سال‌های اخیر و تحت عنوان «تدوین و نظارت بر سیاست‌های کلی نظام» عملا به نهادی فراتر از سه قوه تشکیل‌دهنده نظام سیاسی تبدیل شده و با توجه به ترکیب نسبتا فراجناحی آن (که البته گرایش آن به طیف سنتی راست زیاد است)، به محلی برای تعیین سیاست‌ها و روند کلی مدیریت کشور با استفاده از رویکردهای فراقانونی و به‌زبان بهتر «ریش‌سفیدی» تبدیل شده است. از این منظر، مجمع تشخیص مصلحت نظام، عملا نظام سیاسی را در آنچه بزرگان و پیران قوم «مصلحت» می‌دانند، منحل می‌کند. در چارچوب این انحلال ساختاری است که عملا اصول اصیل قانون اساسی همچون «تفکیک قوا» به حاشیه می‌رود و در اصلی‌ترین اختلال سیستمی، مجلس شورای اسلامی به نهاد درجه دوم و فرعی قانونگذاری کشور فروکاسته می‌شود. مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام در مورد واریز درآمدهای اضافی نفت به صندوق توسعه ملی نیز گرچه از نظر اقتصادی و اداری می‌تواند اقدامی دوراندیشانه و مصلحت‌جویانه تلقی شود، اما واقعیت آن است که مصلحتی بزرگ‌تر (یعنی پاسداشت قانون اساسی و ارکانی چون مجلس شورای اسلامی) به پای این مصلحت و مصلحت‌جویی‌های مشابه قربانی شده و می‌شود؛ آنچه عملا معنایی جز بی‌معنا شدن رژیم حقوقی جمهوری اسلامی نخواهد داشت.

محمدجواد روح
پی نوشت‌ها:
۱- طبعا اقدام مجلس هفتم با انتقاد طراحان برنامه چهارم توسعه مواجه شد. این افراد در برابر تبلیغات اصولگرایان که بهره مالکانه را به مثابه فروش دارایی‌های دولت معرفی می‌کردند، استدلال‌هایی جدی داشتند. دکتر مهدی عسلی، رئیس موسسه مطالعات بین‌المللی انرژی، از جمله طراحان این ماده بود که همان زمان در گفت وگویی با نشریه «اقتصاد ایران» توضیحات کاملی را درباره بهره مالکانه، ارائه کرد. در رابطه مالی کنونی میان دولت و ملت در کشور ما مشخص نیست درآمدهای دولت از محل صدور نفت چه ترکیبی دارد. به عبارت دیگر، مشخص نیست چند درصد از این درآمد مربوط به بهره مالکانه است، چند درصد به مالیات ویژه، مالیات بر درآمد و چند درصد نیز به سود سهام شرکت ملی نفت مربوط می‌شود. از سوی دیگر، رابطه مالی کنونی - به دلیل قیمت‌های دولتی در نفت خام تحویلی به پالایشگاه‌ها و نیز قیمت‌های پایین‌تر از قیمت بین‌المللی فرآورده‌های نفتی - موجد حجم بزرگی از رانت است که این رانت‌ها موجد فعالیت‌های رانت‌جویانه است و به‌رغم نظارت‌ها به هر حال بین عوامل مختلف اقتصادی توزیع می‌شود که لزوما موید عدالت اجتماعی نیست. در مقابل، در نظام مالی پیشنهاد شده، این منابع تحت عنوان مالیات ویژه به خزانه دولت واریز می‌شود و دولت می‌تواند با پس‌انداز آن بخش از درآمد نفت که مربوط به بهره مالکانه و متعلق به تمام نسل‌های آینده است، منابع مالی قابل توجهی را پس‌انداز و از محل عواید آن تامین اجتماعی مناسبی برای کل جمعیت کشور ایجاد کرده و به عدالت اجتماعی کمک کند. با حذف ماده ۳ برنامه چهارم تمامی این نکات مثبت از دست می‌رود و طبعا مایه تأسف است.
۲- جدی‌ترین دفاع دولت نهم از حذف بهره مالکانه توسط «فرهاد رهبر» رئیس سابق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در جریان مناظره تلویزیونی با «محمد ستاری‌‌فر» رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دولت خاتمی صورت گرفت که رهبر به‌عنوان طرف حامی دولت در آنجا حتی از این مصوبه به‌عنوان «اقدامی مشکوک» یاد کرد.
۳- سایت خبری آفتاب در ۲۰ اسفندماه ۸۶ خبر داد که دولت مصوب کرده ۱۵۰ میلیون یورو از دارایی صندوق ذخیره ارزی جهت ساخت سد و نیروگاه در نیکاراگوئه صرف شود.
۴- هدف از تاسیس این صندوق، «ارائه تسهیلات ارزی به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی با هدف تولید و توسعه، سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی» اعلام شده است

منبع : روزنامه کارگزاران