تأثیر محیط بر برنامه ریزی

به نظر می رسد از طریق مطالعات جامعه شناختی بتوان میزان قرابت عوامل و نهادهای اجتماعی مانند ارزشها، باورها و انتظارات جامعه كنونی ایران را با این الزامات مورد تجزیه و تحلیل قرار داد اما حتی ارزیابی شهودی تحولات فرهنگی و اجتماعی در ایران شاید این نتیجه را به دست دهد كه این عوامل و نهادهای اجتماعی مساعد را عوامل و نهادهایی گرفته اند كه شدیداً ضد توسعه ای عمل می كنند.اگر ادعای مغایرت روزافزون جهت گیری عوامل و نهادهای اجتماعی با الزامات توسعه اقتصادی مورد تردید قرار گیرد در مورد عوامل اقتصادی، اثبات فاصله روزافزون بین امكانات و الزامات توسعه اقتصادی كشور آسان خواهد بود. در ادبیات اقتصاد توسعه، همواره كمبود سرمایه تا اواسط دهه ۱۹۶۰ با تأكید بر سرمایه های مالی و فیزیكی و پس از آن با تأكید بر سرمایه انسانی به عنوان مهمترین مانع رشد اقتصادی مستمر در كشورهای در حال توسعه قلمداد شده است. چه در نخستین دهه های پس از جنگ جهانی دوم كه نظریه های غالب در رشته نوظهور اقتصاد توسعه، قلت پس انداز و در نتیجه، عدم كفایت میزان انباشت سرمایه مالی و سرمایه گذاری فیزیكی را مانع اصلی افزایش تولید در كشورهای در حال توسعه می دانستند و چه در دهه های اخیر كه اغلب نظریه پردازان اقتصاد، توسعه سرمایه انسانی را كلید طلایی دروازه توسعه تلقی كرده اند. ایران از نظر این سرمایه ها كم و بیش وضعیت خوبی نسبت به دیگر كشورهای درحال توسعه داشته است. از آن جمله منابع نفتی كه به روشنی امنیت خاطر سیاستگذاران و برنامه ریزان اقتصادی ایران را داشته، به قدری كه هیچ كس نگران تمام شدن آن برای چند دهه بعد نیست. در دو دهه اخیر كه در پی پیدایش نظریه سرمایه انسانی، توجه كشورهای درحال توسعه به تمركز سرمایه گذاری بر روی منابع انسانی جلب شده، ایران به لحاظ اغلب شاخص های ذیربط وضعیت كم و بیش خوبی در مقایسه با دیگر كشورهای در حال توسعه داشته است .مخارج نسبتاً عظیم دولت در بخش آموزش ،شاخص گویای حجم عظیم سرمایه گذاری جامعه ایران در منابع انسانی است. این همه سرمایه گذاری های فیزیكی و انسانی برنامه های اقتصادی در كشور چه نتایجی به بار آورده است؟ اگر بخواهیم در حد این نوشته بازدهی اندك این سرمایه گذاریها را نشان دهیم شاید شاخصی گویاتر از آن نباشد كه درآمدهای نفتی نسبتاً عظیم كشور كه طی چند دهه اخیر به امید رشد تولید، در راه ایجاد تأسیسات فیزیكی مدرن، سرمایه بر و عظیمی چون سدها، بنادر و صنایع بزرگ هزینه می شدند، اكنون عمدتاً صرف مخارج مصرفی مانند واردات مواد غذایی یا كالاهای لوكس چون اتومبیل های اروپایی و ژاپنی و تأمین نیازهای ارزی دیوانسالاری غول آسا می شوند. تركیب جمعیت كشور از نظر جغرافیایی، سنی(فعال و غیرفعال) و نوع اشتغال (مولد و غیر مولد) و مهم تر از آن میزان بهره وری شاغلان نشان می دهد كه حجم عظیم سرمایه گذاری جامعه ایران در منابع انسانی نه فقط فاقد بازده مورد انتظار بوده بلكه به همراه سایر سیاستهای اقتصادی و اجتماعی نگرشها و عادتهایی را در جامعه پدید آورده كه چشم انداز دستیابی به توسعه اقتصادی را بیش از پیش تاریك كرده است.شكست برنامه ریزی اقتصادی را به چه عواملی می توان نسبت داد؟ صاحب نظران در تبیین این پدیده عمدتاً دو دیدگاه یا پاسخ را مطرح نموده اند:
۱) دیدگاهی كه ناكامی برنامه ریزی اقتصادی در كشور را ناشی از عوامل فنی یا به عبارت دیگر، ناشی از اشتباهات فنی سیاستگذاران و برنامه ریزان در انتخاب اهداف و ابزار اجرای این برنامه ها می داند،این دیدگاه تحولات اقتصادی ایران و كشورهای تازه صنعتی شده جنوب شرق آسیا مانند كره جنوبی را با هم مقایسه می كند و رشد جهشی كشورهای فوق را در چارچوب یك تحلیل اقتصادی محض به عواملی چون انتخاب استراتژی تشویق صادرات و در مقابل، ناكامی برنامه های توسعه در ایران را به خطاهای سیاسی مانند انتخاب استراتژی درونگرای جانشینی واردات نسبت می دهد.
۲) دیدگاهی كه برنامه ریزی اقتصادی در ایران و سایر كشورهای در حال توسعه را، نه به منزله تلاش آگاهانه دولت در این كشورها برای بهبود وضعیت اقتصادی خود، بلكه ابزار مدرن سرمایه داری مسلط بر استمرار روند استثمار اقتصادهای پیرامونی یا عقب افتاده می داند. این دیدگاه كه به نظر می رسد از نظریه های معروفی در اقتصاد توسعه چون نظریه وابستگی الهام می گیرد ناكامی برنامه ریزی اقتصادی در ایران را به دخالت نیروهای خارجی نسبت می دهد یا این تلاش ها را غیر اصیل و برخاسته از نیات قدرتهای اقتصادی بزرگ تصور می كند.ولیكن به نظر می رسد دیدگاه واقع بینانه تری نسبت به دو دیدگاه قبل موجود باشد كه طرح هرگونه نظریه ای درباره ناكامی برنامه ریزی و اجرای برنامه های توسعه اقتصادی در ایران، در درجه اول معرف نظریه ای درباره رفتار دولت در كشور باشد. هر نظریه ای كه بهتر بتواند این رفتار را تبیین كند نظریه معتبرتری درباره علل ناكامی برنامه ریزی در ایران خواهد بود و لذا همین موضوع وجه اشتراك سه دیدگاه مورد بررسی است. به عبارت دیگر همان طور كه در ادامه مشخص خواهد شد هر یك تعبیر خاصی از عوامل تعیین كننده رفتار دولت را در كشور دارند.
دیدگاه اول
دولت را موجودی خنثی و بی طرف می داند كه تنها عامل اجرای نظرات و توصیه های فنی برنامه ریزان است. بنابراین، شكست برنامه های توسعه، معرف انتخاب نادرست هدف های این برنامه ها یا نادرستی ابزار پیش بینی شده برای دستیابی به این هدفهاست. به نظر می رسد این دیدگاه قادر نباشد شكست برنامه های توسعه در ایران را توضیح دهد. واقعیت این است كه خود برنامه ریزان و اقتصاددانان درباره هدفها و سیاستهای اجرایی برنامه های توسعه وحدت نظر ندارند. به عبارت دیگر، بعضی توسعه صنعتی را بحران دستیابی به توسعه اقتصادی می دانند و بعضی دیگر توسعه كشاورزی را، یا اینكه عده ای اتخاذ استراتژی جانشینی واردات را توصیه می كنند و عده ای دیگر استراتژی تشویق صادرات را، دولتها كدام گزینه را انتخاب می كنند؟ آیا این یك امر اتفاقی است یا از رجحان های سیاستگذاران ناشی می شود؟ دیدگاه اول به عنوان یك دیدگاه هنجاری قادر نیست به این پرسش پاسخ دهد درواقع پاسخ به این سؤال، محتاج شناسایی شرایط و نیروهای مؤثر بر محیط برنامه ریزی یا تصمیم گیری بخش عمومی است كه این ناقض فرض اساسی دیدگاه فوق، یعنی بی طرفی دولت در انتخاب هدفها و ابزار اجرای برنامه های توسعه اقتصادی است.دیوان سالاری دیگر دائماً با خود در حال جنگ است حتی می توان گفت كه اگر در چنین جامعه ای دیوان سالاری نیز موجودیت داشته و در حال عمل باشد معرف مجموعه ای از قرار و مدارها و توافقات سیاسی است نه یك ساختار سازمانی
دیدگاه دوم
دولت در ایران و به طور كلی دولتهای كشورهای درحال توسعه را عنصر بی اختیاری می داند كه هر اقدامی از جمله برنامه ریزی اقتصادی را دولتهای قدرتمند بر آنها دیكته كرده اند (نظریه معروف توطئه) ضمن آنكه حضور تعیین كننده نیروهای قدرتمند خارجی در تحولات اقتصادی كشورهای درحال توسعه را نمی توان انكار كرد. برای مثال مقایسه تجربه برنامه ریزی توسعه در دو كشور ایران و كره جنوبی كه هر دو به اردوگاه امپریالیسم و سرمایه داری غرب تعلق داشتند حقایق دیگری را آشكار می كند. كره جنوبی به رغم فقدان منابع مالی داخلی و اتكای شدید به استقراض خارجی در دهه های ۶۰ و ۷۰ میلادی، توانست به رشد اقتصادی مستمر و اعجاب انگیزی دست یابد تا حدی كه امروز به عنوان الگوی موفق توسعه اقتصادی در میان كشورهای درحال توسعه مطرح است. در مقابل ایران به رغم برخورداری از سرمایه مالی هنگفت حاصل از فروش نفت و برخورداری از كمكهای مالی و غیرمالی در دهه های ۵۰ و ۶۰ میلادی، هنوز به فروش مواد خام برای تأمین نیازهای ارزی خود كه بخش اعظم آن صرف خرید كالاهای مصرفی می شود وابستگی دارد.
دیدگاه سوم
در ایران همچون كشورهای دیگر سیاست اساساً صحنه مبارزه برای كسب قدرت است. این مبارزه در جوامع توسعه یافته نهادینه شده و در آن نیروهای سیاسی مشخص، احزاب سیاسی سازمان یافته، دیدگاه ها و فلسفه های قابل فهم و نسبتاً سازگار وجود دارد. همه این عناصر و نهادها كم و بیش در چارچوب قواعد پذیرفته شده و نظام حاكم بر مبارزه سیاسی عمل می كنند. البته بخشی از این عناصر شاید با اثربخشی كامل عمل نكنند. با وجود این بدبینی، در سیاست نوعی اخلاق عمومی حاكم است كه سیاستمدار را به قبول جدادانستن رفاه عمومی و رفاه شخصی از یكدیگر وامی دارد. علاوه بر این، اگر عرصه مناسبی برای این مبارزه سیاسی كه نهادهای چنین ساختاری آن را مهیا می كنند وجود نداشته باشد مبارزه فوق به حریم دیوان سالاری كشانده می شود. در چنین جامعه ای دیوان سالاری، یگانه شاهد محسوس موجودیت زندگی سیاسی سازمان یافته است. در این حالت ایجاد هر گونه تمایز مفهومی بین سیاست و مدیریت دولتی ناممكن می شود. بقای هر صاحب منصب دولتی، دیگر نه به صلاحیت مدیریتی وی، بلكه به توانایی و مهارت او به عنوان یك سیاستمدار بستگی پیدا می كند.دیوان سالاری دیگر دائماً با خود در حال جنگ است حتی می توان گفت كه اگر در چنین جامعه ای دیوان سالاری نیز موجودیت داشته و در حال عمل باشد معرف مجموعه ای از قرار و مدارها و توافقات سیاسی است نه یك ساختار سازمانی .همان طور كه انتظار می رود این قرار و مدارها اغلب نه از وجود فكری مستدل در دل خود ساختار دیوان سالاری بلكه از نگرانی اجتناب ناپذیر افراد برای حفظ منافع شخصی ناشی می شود.لذا از دیدگاه سوم به جای آنكه همچون دیدگاه اول فرایند توسعه را فرایند تعامل متغیرهای اقتصادی محض بداند و دولت را واسطه ای بی طرف در تنظیم چگونگی این تعامل، یا همچون دیدگاه دوم، توسعه یافتگی یا توسعه نیافتگی را امری تحمیلی و خارج از حوزه اقتدار دولتهای تسلیم وضعیت كشورهای درحال توسعه تصور كند به كنكاش در تأثیر عوامل غیراقتصادی محیط برنامه ریزی بر رفتار دولت می پردازد.مطالب بالا این معنای منفی را دارد كه اگر نیروهای مؤثر بر محیط برنامه ریزی توسعه شناسایی نشوند،تجهیز دولت به منابع مالی و فیزیكی فراوان چیزی نیست جز سپردن سرنوشت جامعه به دست حادثه یا تیغ را در دست زنگی مست گذاشتن و لذا پیش فرض بنیادی تلاشهای توسعه ای در كشورهای درحال توسعه اینست كه دولت باید نقش رهبری را در این تلاشها ایفا نماید و این حاصل نمی شود، مگر اینكه در جوامع توسعه نیافته، دولت را جزئی تفكیك ناپذیر از این جوامع تلقی كنیم كه رفتار آن جلوه های گوناگون این توسعه نیافتگی را نشان می دهد نه عضوی توسعه یافته كه فارغ از شرایط محیطی این جوامع، بتواند تلاشهای توسعه ای را به سرمنزل مقصود برساند.
دكتر كاظم سلیمی

منبع : روزنامه همشهری