سازمان ملل متحد؛ بازیگری با نقشهای متفاوت

توقعات از سازمان ملل متحد، از بدو تاسیس تاكنون، با توجه به شرایط متحول نظام بین‌الملل تغییر كرده است. با پایان جنگ سرد نیز به‌نظر می‌رسید سازمان ملل متحد می‌تواند نقشی تعیین‌كننده در مدیریت بحرانها ایفا نماید، اما مرور زمان و مواجهه این سازمان با بحرانهای بین‌المللی نشان داد كه این نظر، مقرون به صحت نبوده است و كماكان قدرتهای بزرگ در تصمیمات و اقدامات آن، نقش بسزایی ایفا می‌كنند. در این مقاله، تفاوت رفتاری این سازمان به صورت مقایسه‌ای در مواردی چون كویت (۱۹۹۰)، عراق (۲۰۰۳) و لبنان (۲۰۰۶) بررسی نقادانه شده است.
از زمان تاسیس سازمان ملل متحد در سال ۱۹۴۵ تا امروز بیش از شصت‌سال می‌گذرد. با وجود بیش از نیم‌قرن فعالیت، همچنان درباره میزان تاثیر این سازمان در بحرانها و حل و فصل آنها ابهام وجود دارد. سازمان ملل متحد در دوران فعالیت خود با توجه به اهدافش كه در ماده یك منشور تصریح شده است، در زمینه مسائل مختلف سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به فعالیت می‌پردازد. اما با توجه به هدف حفظ صلح و امنیت بین‌المللی كه مهمترین هدف سازمان ملل محسوب می‌شود و بسیاری آن را علت‌العلل تاسیس این سازمان می‌دانند، به فعالیت در زمینه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی بیش از دیگر فعالیتها توجه می‌شود و نقش سازمان ملل بر حسب عملكردش در بحرانها و توانش برای حل و فصل بحرانها و ایجاد صلح و امنیت ارزیابی می‌گردد.
در میان اركان مختلف سازمان ملل متحد، شورای امنیت بیش از هر ركن دیگری درگیر مساله حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است. هرچند فعالیت دیگر اركان، مستقیم یا غیرمستقیم، با حفظ صلح و امنیت بین‌المللی ارتباط دارد، طبق ماده ۲۴ منشور به‌طور رسمی و مستقیم مسئولیت اساسی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی برعهده شورای امنیت است و این نهاد موظف است تمام تلاش و توان خود را در جهت رسیدن به این هدف به‌كار گیرد. با توجه به این مسئولیت شورای امنیت و نیز هدف اصلی سازمان ملل، یعنی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، نقش سازمان ملل، نه براساس عملكردش در تمام حوزه‌های فعالیت بلكه براساس عملكرد شورای امنیت در پیش‌گیری از درگیریها، پایان‌دادن به جنگها و حل و فصل بحرانهایی كه تهدیدی برای صلح و امنیت به حساب می‌آیند، ارزیابی می‌شود.[i]
با توجه به فرایند تغییر و تحول در نظام بین‌الملل و دگرگونیهایی كه در ساختارهای این نظام به وقوع پیوسته است، دوران فعالیت سازمان ملل را می‌توان به دو دوره مجزا از یكدیگر تقسیم كرد: یكی دورانی كه نظام دو قطبی به‌عنوان نظام مسلط بود. این دوره كه از سالهای بعد از جنگ جهانی دوم آغاز شد در اوایل دهه ۱۹۹۰.م به پایان رسید. دوم دوران بعد از فروپاشی نظام دوقطبی كه در آن ساختارهای بین‌المللی و نظام دوقطبی دچار تغییرات و تحول بنیادی شد و شكل‌گیری نظم جدیدی به جای نظم دوقطبی آغاز گردید.
در نظام دوقطبی كه در درون آن رقابت سیستماتیك بین دو بلوك شرق و غرب وجود داشت، همه بازیگران، اعم از دولتها، سازمانها و نهادهای بین‌المللی تابعی از نظام بین‌المللی و رقابت سیستماتیك ناشی از آن بودند. سازمان ملل متحد نیز كه در درون این نظام قرار داشت، تابع رقابتهای بین‌المللی دو بلوك قدرت بود. بنابراین رفتار این سازمان همواره متاثر از رفتار دو بلوك شرق و غرب (شوروی و امریكا) بود. در هرجا كه دو بلوك قدرت به همسویی و همگرایی می‌رسیدند، سازمان ملل امكان ابراز وجود و ایفای نقش را در تحولات بین‌المللی می‌یافت و هرجاكه دو بلوك قدرت درگیر رقابت با یكدیگر بودند، سازمان ملل نیز تحت‌تاثیر این رقابت از هرگونه تصمیم‌گیری و ایفای نقش موثر باز می‌ماند. ازآنجاكه رقابت دو بلوك شرق و غرب رقابتی سیستماتیك و مداوم بود، وضعیت اول حالت استثناء داشت و وضعیت دوم، وضعیت عادی سازمان ملل بود. با توجه به این وضعیت، سازمان ملل در دوران دوقطبی، سازمانی تابع و فاقد نقش و عملكرد موثر بین‌المللی برای حل‌وفصل بحرانها بود. درواقع تضاد منافع دو ابرقدرت و اقمار آنها در دوران جنگ سرد فعالیتهای سازمان ملل را كند یا فلج كرده بود. در نتیجه این سازمان عملا نقش خود را به‌عنوان یك نهاد بین‌المللی عهده‌دار مسئولیت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی از دست داده بود.[ii]
بعد از تزلزل و اضمحلال نظام دوقطبی و تغییر بنیادی ساختارهای بین‌المللی، با این برداشت كه موانع اصلی سر راه سازمان ملل از بین رفته است، امید به افزایش نقش این سازمان و قدرت‌یافتن آن برای حل و فصل بحرانها، فارغ از مداخله و اعمال نفوذ بلوكهای قدرت رو به فزونی گذاشت. درواقع چون رقابت سیستماتیك بین‌المللی و اعمال قدرت دو قطب شرق و غرب را مانع تاثیرگذاری سازمان ملل می‌دانستند، با از بین رفتن این رقابت و اعمال قدرتهای ناشی از آن، چنین نتیجه‌گیری كردند كه مانع فعالیتهای موثر سازمان ملل برای حل و فصل بحرانهای بین‌المللی از بین رفته است و این سازمان از حالت تابع بودن خارج و به سازمانی موثر در تحولات بین‌المللی تبدیل خواهد شد.[iii] رویدادها و تحولاتی هم كه در سالهای اولیه بعد از فروپاشی نظام دوقطبی به وقوع پیوست، این دیدگاه را تقویت كرد تا جایی كه برخی از نظریه‌پردازان، شكل‌گیری نظامی بین‌المللی را با اتكا به نقش مركزی سازمان ملل متحد و اداره جهان تحت هدایت و رهبری این سازمان نوید دادند.
در سالهای اولیه بعد از فروپاشی نظام دوقطبی نشانه‌هایی، حاكی از قدرت‌گرفتن سازمان ملل، بروز كرد، ولی با تحولاتی كه در سالهای بعد از این رویداد بزرگ به وقوع پیوست، این نشانه‌ها به‌تدریج ضعیف شد و حتی در برخی مقاطع اتفاقهایی افتاد كه نشانه ضعف مفرط سازمان ملل در جهت ایفای نقش بین‌المللی بود. بنابراین دیدگاههای خوشبینانه درباره افزایش نقش سازمان ملل رو به افول نهاد و دیدگاههای بدبینانه مجددا قدرت گرفت.
امروز بعد از گذشت شصت سال از حضور سازمان ملل متحد در صحنه جهانی و ارزیابی فعالیتهای این سازمان برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، دیدگاههای متفاوت و گاه متعارضی درباره نقش و میزان تاثیرگذاری این سازمان وجود دارد. در برخی از بررسیها، سازمان ملل نهادی موثر و دارای نقش اساسی و تعیین‌كننده در تحولات مربوط به صلح و امنیت بین‌المللی معرفی شده است، اما در برخی دیگر از تجزیه و تحلیلها، سازمانی بی اثر و دارای نقش تشریفاتی در جهت حفظ صلح و امنیت شناخته می‌شود. در كنار این دو دیدگاه، برخی نیز حد متوسط و بینابینی را در نظر می‌گیرند و معتقدند این سازمان هرچند به‌طور كامل نتوانسته است به وظایف و مسئولیتهای خود عمل نماید، در برخی از بحرانها موثر عمل كرده و نقش كارسازی در جهت پایان‌دادن به بحران و جلوگیری از ادامه و گسترش آن ایفا نموده است. در برخی از بحرانها نیز نقش محدودكننده‌ای داشته و هرچند درگیری، جنگ و بحران را متوقف نساخته، توانسته است آن را مهار و محدود كند و از گسترش دامنه آن و از اینكه یكی از طرحهای منازعه بتواند تمام خواستهای خود را به طرف مقابل تحمیل كند، جلوگیری نماید. از این جهت نقش سازمان ملل را برای حفظ صلح و امنیت انكار نمی‌كنند البته آن را مطلق و كامل هم نمی‌دانند بلكه نقش این سازمان و موفقیت آن را در ایفای مسئولیت بین‌المللی نسبی می‌دانند.[iv]
بررسی عملكرد سازمان ملل، از ابتدای تاسیس تاكنون بیش از همه دیدگاه سوم را تایید می‌كند. صرف‌نظر از نقش مهمی كه سازمان ملل متحد در حوزه‌های اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی، توسعه و دیگر موارد غیرمرتبط با حفظ صلح و امنیت ایفا و موفقیتهای فراوانی را به نام خود ثبت نموده، این سازمان در جهت حفظ صلح و امنیت، و پایان‌دادن به جنگها نیز در مواردی به‌طور موثر عمل كرده است. اما درعین‌حال موارد متعددی نیز وجود دارد كه سازمان ملل در آنها نتوانسته به‌طور موثر اقدام كند و لذا در استقرار صلح و امنیت ناكام مانده است.
علت این مساله هم آن است كه سازمان ملل هرچند به‌عنوان یك واحد و نهاد مستقل بررسی می‌شود، عملكرد آن تابع نسبت آن با دولتها به‌ویژه قدرتهای بزرگ است. بررسی‌ها گویای این واقعیت است كه نقش و عملكرد سازمان ملل در بحرانها تابع مستقیم نقش و عملكرد دولتها به‌ویژه پنج عضو دائم شورای امنیت بوده است. در مواردی كه این دولتها به همگرایی رسیده و به‌طور یكپارچه از سازمان ملل حمایت و پشتیبانی كرده‌اند، نقش سازمان ملل در حل بحرانها افزایش یافته و این سازمان توانسته است به توفیقی در پیشبرد اهداف خود دست یابد. اما در جایی كه دولتها دارای اختلاف‌نظر بوده و نتوانسته‌اند به توافق و اجماع برسند، نه‌تنها از سازمان ملل حمایت نكرده‌اند، بلكه با استفاده از اهرمهای نفوذ و فشاری كه در اختیار دارند، مانع فعالیت آن شده‌اند. بنابراین سازمان ملل نتوانسته در این موارد به‌صورت موثر و موفق عمل نماید. در این موارد بسته به میزان اختلاف دولتها و وضعیت و موقعیت هركدام از آنها، سازمان ملل یا به‌طور كامل به‌صورت سازمانی دست‌وپا بسته درآمده یا آنكه به‌صورت عامل تعدیل‌كننده دولتها و محدودساز بحرانها عمل كرده است. ازاین‌روست كه والدهایم، دبیركل پیشین سازمان ملل، می‌نویسد: «سازمان ملل متحد می‌تواند ابزاری برای صلح باشد البته اگر دولتها بخواهند.»[v]
بعد از فروپاشی نظام دوقطبی، گمان می‌رفت این وضعیت تغییر كرده است، اما تحولاتی كه به وقوع پیوست و نقشی كه سازمان ملل در بحرانها ایفا كرد، نشان داد كه به‌رغم تغییر ساختارهای بین‌المللی، نقش سازمان ملل همچون گذشته تابع عملكرد دولتها و بلوكهای قدرت جهانی است. برای بررسی و ترسیم این وضعیت نقش و عملكرد سازمان ملل را در سه بحران ذیل مطالعه می‌كنیم:
۱) حمله عراق به كویت در سال ۱۹۹۰؛
۲) حمله نظامی امریكا به عراق در سال ۲۰۰۳؛
۳) جنگ اسرائیل و لبنان در سال ‏۲۰۰۶‏‏.
بررسی عملكرد سازمان ملل در این سه بحران ضمن‌آنكه نقش سازمان ملل را در وضعیتهای متفاوت به تصویر می‌كشد، گویای این واقعیت است كه با فروپاشی نظام دوقطبی و تغییر نظام بین‌المللی، تغییری عمده و اساسی در جهت استقلال سازمان ملل متحد از دولتها به‌وجود نیامده و عملكرد این سازمان همچنان تاحدزیادی تابع رفتار و عملكرد دولتها و قدرتهای بزرگ است.
● حمله عراق به كویت (۱۹۹۰)؛ سازمان ملل همه‌كاره
در دوم اگوست سال ۱۹۹۰، نیروهای نظامی عراق حمله به كویت را آغاز كردند و در ظرف مدت كوتاهی این كشور را به اشغال خود درآوردند. بعد از این حمله خاندان سلطنتی حاكم بر كویت به عربستان سعودی گریخت و بغداد اعلام كرد كویت جزئی از خاك عراق است. حمله عراق به كویت، بعد از حدود دو هفته بحث بر سر اختلافات مالی و اقتصادی بین دو كشور، غافلگیركننده و غیرمنتظره بود، اما حمله یك كشور متجاوز به كشور دیگر و اشغال خاك آن، به‌خصوص در خاورمیانه، موضوعی بی‌سابقه به حساب نمی‌آمد. سازمان ملل متحد در دوران حیات خود بارها چنین رویدادی را شاهد بوده و تجربه كرده بود. آنچه بعد از حمله عراق به كویت اتفاق افتاد و این رویداد را از رویدادهای مشابه قبل از آن متمایز ساخت، واكنش سازمان ملل متحد بود.
در بحرانی كه در نتیجه اشغال كویت از سوی عراق در آگوست سال ۱۹۹۰ بروز كرد، سازمان ملل به‌سرعت واكنش نشان داد. شورای امنیت سازمان ملل ساعاتی پس از اعلان اشغال كویت تشكیل جلسه داد و با صدور قطعنامه ۶۶۰ عراق را به‌خاطر حمله به كویت محكوم كرد و خواستار خروج فوری و بی‌قید و شرط عراق از كویت شد. چهار روز بعد وقتی عراق عكس‌العمل فوری و سریع به قطعنامه ۶۶۰ نشان نداد، در ششم آگوست ۱۹۹۰ قطعنامه ۶۶۱ به تصویب رسید كه طی آن عراق را تحریم كرد و كمیته‌ای برای كنترل و نظارت بر تحریمها تشكیل شد. در بیست‌وپنجم آگوست نیز با تصویب قطعنامه ۶۶۵، عراق در محاصره دریایی قرار گرفت و به‌كارگیری هر اقدام ضروری برای تقویت تحریم و محاصره عراق مجاز شناخته شد. در كنار این قطعنامه‌ها كه با هدف اعمال فشار بر عراق برای خروج از كویت تصویب شد، شورای امنیت با تصویب قطعنامه‌های دیگری اقدامات عراق را در كویت محكوم كرد و بدین‌وسیله كوشید مانع از آن شود كه زمینه‌ای برای مشروعیت‌یافتن انضمام خاك كویت به خاك عراق فراهم شود. چنانكه با صدور قطعنامه ۶۶۲ در نهم آگوست ۱۹۹۰ ادعای عراق را مبنی بر انضمام خاك كویت به عراق، بی‌اساس و بی‌اعتبار اعلام كرد.قطعنامه‌هایی كه علیه عراق صادر شد، از شدت لحن زیادی برخوردار بود اما موجب نشد كه عراق به‌صورت ارادی خاك كویت را ترك كند. از این جهت شورای امنیت سازمان ملل در بیست‌وششم نوامبر ۱۹۹۰ قطعنامه ۶۷۸ را تصویب كرد و به موجب آن به اعضای سازمان ملل اختیار داد تا با استفاده از هر ابزاری كه لازم می‌دانند برای اجرای قطعنامه‌های شورای امنیت و واداشتن عراق به خروج از كویت اقدام نمایند. این قطعنامه روز پانزدهم ژانویه ۱۹۹۱ را آخرین ضرب‌الاجل برای بغداد تعیین كرد تا در جهت خروج از كویت اقدام كند و تصریح كرد درصورتی‌كه تا این تاریخ نیروهای عراقی از كویت خارج نشوند، اعضای شورای امنیت مجاز خواهند بود كه بر ضد عراق دست به اقدام نظامی بزنند. براساس این قطعنامه، ائتلافی بین‌المللی تحت رهبری امریكا در برابر عراق شكل گرفت. این ائتلاف به‌محض‌آنكه روز پانزدهم ژانویه به پایان رسید، در دقایق آغازین بامداد روز شانزدهم ژانویه حمله نظامی به عراق را آغاز كرد. در جنگ بر ضد عراق كه مجوز شورای امنیت سازمان ملل را داشت، عراق به عقب‌نشینی از كویت و پذیرفتن شرایطی مجبور شد كه شورای امنیت تعیین كرده بود.[vi]
سازمان ملل در بحرانی كه عراق با حمله به كویت ایجاد كرد، سریع، جدی و قاطع وارد عمل شد. سریع عمل‌كرد چنانكه بلافاصله پس از وقوع حمله، شورای امنیت تشكیل جلسه داد و خواستار خروج فوری و بی‌قید و شرط عراق از كویت شد. جدی عمل كرد چنانكه از دوم آگوست ۱۹۹۰ كه اولین قطعنامه شورای امنیت صادر شد، تا بیست‌ونهم نوامبر ۱۹۹۰ كه قطعنامه ۶۷۸ به تصویب رسید و حمله نظامی به عراق را مجاز شمرد، كمتر از چهار ماه طول كشید، اما در این چهار ماه شورای امنیت دوازده قطعنامه درباره این بحران تصویب كرد؛ یعنی هر ماه سه قطعنامه. صدور این تعداد قطعنامه در تاریخ سازمان ملل بی‌سابقه بود. در جنگ ایران و عراق كه هشت سال طول كشید، شورای امنیت تنها نُه قطعنامه صادر كرد؛ یعنی به‌طور متوسط هر سال یك قطعنامه. ازسوی‌دیگر قطعنامه‌های صادرشده در بحران حمله عراق به كویت با قاطعیت تصویب و پیگیری می‌شد. تمام آنچه در نظر اعضای شورای امنیت بود، به‌طور صریح و آشكار از عراق درخواست می‌شد و درعین‌حال ضمانت اجرایی لازم برای عملی‌كردن آنها نیز در نظر گرفته می‌شد. چنانكه ضمن اعمال تحریمها، كاربرد زور و حمله نظامی نیز مجاز شمرده شد.
نكته بسیار مهم اینكه نقش و عملكرد سازمان ملل با حمله به عراق و واداركردن این كشور به خروج از كویت محدود نشد و به پایان نرسید. بعد از پایان جنگ و برقراری آتش‌بس بین ائتلاف بین‌المللی و نیروهای عراق، سازمان ملل نقشی موثر در جهت ترتیب‌دادن مناسبات درونی عراق و تحولات منطقه‌ای پیدا كرد. چنانكه براساس قطعنامه ۶۸۷ (سوم آوریل ۱۹۹۱) شرایط آتش‌بس تعیین و ناظران بین‌المللی به عراق اعزام شدند و تحریمهای عراق گسترش ‌یافت، كمیسیون ویژه سازمان ملل (آنسكام) برای بررسی تسلیحات در عراق تشكیل گردید، و برای پرواز هواپیماهای عراقی شرایط ویژه‌ای تعریف ‌شد كه بعدا براساس آن مناطق پرواز ممنوع ایجاد و تحمیل گشت. با صدور قطعنامه ۶۸۸ (پنجم آوریل ۱۹۹۱) نیز عراق ملزم ‌شد به سركوب غیرنظامیان و شورشیانی كه علیه دولت وارد عمل شده بودند، پایان دهد. با قطعنامه ۶۹۹ شورای امنیت كه در هفدهم ژوئن ۱۹۹۱ صادر شد، برنامه نابودی سلاحهای كشتارجمعی عراق تصویب شد و با تصویب قطعنامه ۷۰۰، مورخ هفدهم ژوئن ۱۹۹۱، خطوط اصلی برای تحریم تسلیحاتی عراق و بازرسی جهت جلوگیری از ورود مواد دوكاربردی (موادی كه هم كاربرد نظامی دارند و هم كاربرد غیرنظامی) به عراق مشخص شد. مداخله شورای امنیت و تصویب قطعنامه درباره عراق به ابعاد نظامی محدود نماند و حتی دامنه آن تا جایی گسترش یافت كه كنترل منابع و چگونگی استفاده از فروش نفت عراق را نیز دربرگرفت. چنانكه شورای امنیت با تصویب قطعنامه ۷۰۵ (مورخ پانزدهم آگوست ۱۹۹۱) اعلام كرد كه غرامتهای پرداخت‌شده از طرف عراق نباید از سی‌درصد ارزش سالانه صادرات نفت تجاوز كند. قطعنامه ۷۰۶ نیز كه در تاریخ پانزدهم آگوست ۱۹۹۱ تصویب ‌شد، اجازه داد درآمد حاصل از شش‌ماه صادرات نفتی عراق برای خرید ملزومات بشردوستانه مصرف شود. با صدور قطعنامه ۷۱۲ در نوزدهم سپتامبر ۱۹۹۱ نیز شورای امنیت جنبه‌های مختلف فروش نفت عراق را مشخص كرد.[vii]
چنانكه پیداست سازمان ملل هم در قبل از عقب‌نشینی عراق از كویت و هم بعد از آن در جهت تاثیرگذاری بر عراق اقدام نموده و با تصویب قطعنامه‌های متعدد و فراهم‌ساختن ضمانتهای اجرایی لازم برای اجرای آنها در تحولات مربوط به عراق ایفای نقش كرده است. شورای امنیت سازمان ملل و نیز اعضای این شورا از تمام اقداماتی كه ائتلاف بین‌المللی تحت رهبری امریكا در این دوره در عراق به آن مبادرت كردند، حمایت و پشتیبانی لازم را به عمل ‌آورد. از این جهت است كه بعد از وقوع بحران ناشی از حمله عراق به كویت و چگونگی مقابله سازمان ملل و جامعه جهانی با آن، بر این نظر كه نقش سازمان ملل بعد از جنگ سرد افزایش خواهد یافت، تاكید شد. تا جایی كه برخی نظام بین‌المللی مبتنی بر نقش محوری سازمان ملل را جانشین نظام دوقطبی معرفی كردند.[viii]
● حمله امریكا به عراق (۲۰۰۳)؛ سازمان ملل هیچ‌كاره
در هنگام حمله عراق به كویت، سازمان ملل متحد قدرت تصمیم‌گیری و اجرایی داشت و مجوز تمام اقداماتی را كه به منظور مقابله با عراق و تحت فشار قراردادن این كشور برای خروج از كویت انجام می‌شد، سازمان ملل صادر می‌كرد. اما در حمله امریكا به عراق در بیستم مارس ۲۰۰۳، این سازمان كارایی چندانی نداشت. حمله امریكا به عراق در سال ۲۰۰۳ نتیجه فرایند طی‌شده از سالهای بعد از اشغال كویت در طی دهه ۱۹۹۰ و پیوندخوردن این فرایند با اوضاع ناشی از تحولات بعد از یازدهم سپتامبر ۲۰۰۱ در امریكا و جهان بود. عراق در حمله به كویت و اشغال این كشور در سال ۱۹۹۰ به اختیار خود تصمیم گرفت و اقدام كرد، ولی پس از تصویب قطعنامه‌های مختلف بر ضد این كشور حتی پس از خروج از كویت، به‌شدت تحت‌تاثیر تحولات بین‌المللی و مناسبات قدرت در سطح جهان قرار گرفت، به‌نحوی كه هیچ‌گاه نتوانست از فشار بین‌المللی ناشی از تصویب قطعنامه‌های مختلف خلاصی یابد. در نیمه اول دهه ۱۹۹۰ با توجه به همگرایی بین قدرتهای بزرگ در برخورد با عراق این فشار بسیار زیاد بود. ازاین‌رو بغداد برای كاستن از این فشارها چاره‌ای نداشت جز اینكه قطعنامه‌های شورای امنیت و همكاری با بازرسان سازمان ملل متحد را بپذیرد. در این دوره عراق شرایط آتش‌بس و حضور بازرسان ویژه سازمان ملل برای خلع سلاح عراق را پذیرفت، به ایجاد مناطق پرواز ممنوع در شمال و جنوب كشورش تن ‌داد، مداخله سازمان ملل برای چگونگی فروش نفت عراق و استفاده از عواید آن را قبول ‌كرد، اطلاعات برنامه‌های تسلیحاتی خود را به‌طور كامل در اختیار بازرسان سازمان ملل قرار ‌داد و بازرسی و نظارت بر برنامه‌های تسلیحاتی خود را پذیرفت، كویت و خطوط مرزی تعیین‌شده را به رسمیت شناخت و از ادعای حاكمیت بر كویت دست ‌كشید. دراین دوره فشار بین‌المللی بر عراق آنچنان زیاد و محدودكننده بود كه عملا این دولت تابع تصمیمات قدرتهای بزرگ شد كه از مجرای سازمان ملل به تصویب می‌رسید و به بغداد ابلاغ می‌شد.
در نیمه دوم دهه ۱۹۹۰ به تدریج همگرایی قدرتهای بزرگ در سطح بین‌المللی كاهش یافت و ائتلاف بین‌المللی در برابر عراق آسیب‌پذیر و تضعیف شد. تضعیف ائتلاف بین‌المللی باعث شد تا ازیك‌سو رویارویی عراق و سازمان ملل به‌تدریج به رویارویی عراق و امریكا تبدیل شود و ازسوی‌دیگر عراق احساس كند كه در شرایط فقدان اجماع و ائتلاف بین‌المللی می‌تواند از اجرای مصوبات و قطعنامه‌های شورای امنیت جلوگیری كند. عراق، پس از چند سال تمكین در برابر قطعنامه‌های شورای امنیت، مدعی بود كه قطعنامه‌های سازمان ملل را به‌طور كامل اجرا كرده است و ادامه تحریمهای این كشور و شرایط پس از جنگ دیگر موضوعیت ندارد. با این دیدگاه بغداد به‌تدریج سعی كرد تا از همكاری با سازمان ملل طفره برود و مداخله این سازمان و قدرتهای بزرگ را در داخل عراق محدود سازد. ازاین‌رو این كشور تا پیش از حمله امریكا به عراق در سال ۲۰۰۳ در مقاطع مختلف كوشید با خودداری از عمل به قطعنامه‌های سازمان ملل وضعیت را تغییر دهد. اما درمقابل، امریكا همچنان بر اعمال فشار بر عراق تاكید می‌كرد و با این عنوان كه بغداد قطعنامه‌های سازمان ملل را اجرا نكرده است، تشدید فشار بر عراق برای اجرای قطعنامه‌ها را خواستار بود.
در این چارچوب از نیمه دوم دهه ۱۹۹۰ مجموعه‌ای از كنش و واكنش از سوی عراق، سازمان ملل و قدرتهای بزرگ به وقوع پیوست كه نتیجه آن تشدید بحران عراق بود. از سال ۱۹۹۶ به بعد در چند مرحله عراق از ورود بازرسان خلع سلاح سازمان ملل به تاسیسات، پادگانها، اماكن مشكوك و اقامتگاه ریاست‌جمهوری جلوگیری كرد. در اكتبر ۱۹۹۸، رئیس‌جمهور عراق دستور متوقف‌ساختن هرگونه همكاری با بازرسان سازمان ملل را صادر كرد. در مقابل این اقدامات عراق، سازمان ملل نیز با تصویب قطعنامه‌های متعدد، اقدام عراق را محكوم كرد و آن را تخلف آشكار از قطعنامه‌های شورای امنیت خواند و كوشید تا با اعمال محدودیتهای بیشتر عراق را به همكاری وادار سازد. به موازات این اقدامات، امریكا حملات هوایی متعددی را بر ضد بغداد انجام داد. چنانكه از اكتبر ۱۹۹۸ كه عراق به همكاری با بازرسان پایان داد، امریكا حملات هوایی به عراق را از سر گرفت و پس از آنكه در چهاردهم نوامبر ۱۹۹۸ عراق همكاری با بازرسان را پذیرفت، این حملات متوقف شد.
پس از فراز و نشیب فراوان در روابط عراق، سازمان ملل و امریكا، در دسامبر ۱۹۹۹، شورای امنیت قطعنامه ۱۲۸۴ را صادر كرد و براساس آن اقداماتی را كه باید عراق به منظور لغو تحریمهایش انجام می‌داد، مشخص ساخت. ازسوی‌دیگر كمیسیون ویژه بازرسی سازمان ملل، آنسكام (UNSCOM)، منحل و به جای آن كمیسیون بازرسی، تایید و كنترل سازمان ملل، آنمویك (UNMOVIC)، تاسیس شد. باوجودآنكه در این قطعنامه چشم‌اندازی ترسیم شده بود كه براساس آن عراق به همكاری با سازمان ملل برای لغو تحریمهایش امیدوار باشد، ولی بغداد همچنان از همكاری با بازرسان سازمان ملل خودداری كرد. در چنین فضایی، حوادث یازدهم سپتامبر ۲۰۰۱ و تحولات پس از آن به وقوع پیوست. با وقوع این حوادث و امنیتی‌شدن فضای بین‌المللی ازیك‌سو و اتخاذ سیاستهای تهاجمی از سوی سیاستمداران امریكایی ازسوی‌دیگر رویارویی عراق و سازمان ملل كاملا به رویارویی عراق و امریكا تبدیل شد. تا این مرحله امریكا در شكل‌دادن و هدایت اقداماتی كه در جهت اعمال فشار بر عراق صورت می‌گرفت، نقش اصلی و عمده را داشت، ولی همگی در چارچوبهای حقوقی و براساس قطعنامه‌های سازمان ملل تعقیب می‌شد. اما از این مرحله به بعد امریكا سعی داشت تا همچنان اهداف خود را در چارچوب سازمان ملل تعقیب كند، ولی هنگامی كه پیگیری آن را از طریق سازمان ملل میسر ندید، به‌صورت یكجانبه و بدون هماهنگی و همكاری با دیگر دولتها وارد عمل شد. پس‌ازآنكه در بیست‌ونهم ژانویه ۲۰۰۲، جرج بوش، رئیس‌جمهور امریكا، عراق را به عنوان یكی از كشورهای محور شرارت نام برد، این نحوه اقدام تشدید شد. در هشتم نوامبر ۲۰۰۲ پس از مخالفت عراق با بازرسیهای سازمان ملل، شورای امنیت سازمان ملل قطعنامه ۱۴۴۱ را به تصویب رساند. در این قطعنامه از عراق خواسته شد تا با بازرسان سازمان ملل همكاری كند و در جهت شفاف‌سازی برنامه‌های تسلیحات كشتارجمعی خود همكاری نماید. این قطعنامه ضمن اشاره به نقض فاحش قطعنامه پیشین شورای امنیت از سوی عراق، این كشور را ملزم نمود با بازرسان سازمان ملل همكاری كند و هشدار داد چنانچه ظرف مدت سی روز دولت عراق به تعهدات خود عمل نكند، باید منتظر عواقب سخت و وخیم باشد.[ix]
قطعنامه ۱۴۴۱ با وجود هشداری كه به عراق داد، نتوانست به حل بحران عراق كمك كند. عراق قطعنامه را پذیرفت و مذاكرات برای همكاری عراق با بازرسان سازمان ملل آغاز شد، ولی امریكا و انگلیس با تاكید بر وجود سلاحهای كشتارجمعی در عراق به دولت عراق هشدار دادند. پس‌ازآنكه كمیته ویژه خلع سلاح عراق گزارشی درباره پیشرفت بازرسیها در عراق ارائه كرد، امریكا و انگلیس آن را مغایر با قطعنامه‌های سازمان ملل خواندند و همكاری بیشتر عراق و بازرسیهای دقیق‌تر از این كشور را خواستار شدند.این دو كشور مدعی بودند كه براساس اسنادی كه در دست دارند، عراق سلاحهای كشتارجمعی خود را به‌طور كامل نابود نكرده است و در صورتی كه عراق همكاری نكند، باید با كاربرد زور در این جهت اقدام شود.
با پایان ضرب‌الاجل تعیین‌شده در قطعنامه ۱۴۴۱، امریكا كوشید با این عنوان كه عراق به قطعنامه عمل نكرده است، قطعنامه جدیدی به تصویب برساند كه مجوز حمله به عراق را به‌دست آورد. به این منظور امریكا و انگلیس پیش‌نویسی تهیه و به شورای امنیت سازمان ملل ارائه كردند. اما دیگر اعضای دائم شورای امنیت سازمان ملل موضعی مخالف موضع امریكا و انگلیس اتخاذ كردند. روسیه، چین و فرانسه معتقد بودند كه ضرورتی برای كاربرد زور وجود ندارد و با مذاكره و اعمال فشارهای سیاسی و اقتصادی می‌توان عراق را به همكاری با بازرسان سازمان ملل وادار نمود. تا این زمان امریكا كه از موضع جنگ با عراق حمایت می‌كرد، سعی داشت تا از مجرای سازمان ملل مجوزی برای حمله به عراق كسب كند. ازاین‌رو تا اینجا سازمان ملل به‌عنوان نهادی موثر و فعال در تحولات عراق حضور داشت. پس‌ازآنكه امریكا نتوانست موافقت اعضای دائم شورای امنیت را برای تصویب پیش‌نویس قطعنامه حمله به عراق كسب كند، این پیش‌نویس را پس گرفت و عمل در خارج از چارچوب سازمان ملل را در پیش گرفت. امریكا مدعی بود با وجود قطعنامه ۱۴۴۱ دیگر ضرورتی برای صدور قطعنامه جدید به منظور اعمال زور علیه عراق وجود ندارد و با توجه به مفاد قطعنامه ۱۴۴۱ می‌توان به اقدام نظامی بر ضد عراق دست زد. اما دیگر اعضای دائم شورای امنیت سازمان ملل معتقد بودند كه اگر عراق به تعهدات مندرج در قطعنامه ۱۴۴۱ عمل نكند، اتخاذ هرگونه تصمیم و اقدام علیه عراق از وظایف و اختیارات شورای امنیت است، بنابراین نمی‌توان به اقدام نظامی بر ضد عراق مبادرت كرد مگر آنكه شورای امنیت در مصوبه دیگری چنین اجازه‌ای را صادر كند. با این اختلاف نظر درباره قطعنامه ۱۴۴۱ و چگونگی برخورد با عراق، امریكا هرچه بیشتر به یكجانبه‌گرایی و عمل در خارج از چارچوب سازمان ملل گرایش یافت.[x] جرج بوش، رئیس‌جمهور امریكا، با مذاكراتی كه انجام داد تنها توانست موافقت انگلیس را برای حمله به عراق كسب كند. دیگر اعضای دائم شورای امنیت همچنان با توسل به زور بر ضد عراق مخالفت می‌كردند. در خارج از شورای امنیت نیز امریكا تنها توانست تعداد محدودی از كشورها را با خود همراه سازد. درحالی‌كه در سال ۱۹۹۱ ائتلاف بین‌المللی بر ضد عراق فراگیر و گسترده بود قبل از حمله سال ۲۰۰۳ امریكا به عراق، ائتلافی كه امریكا توانست ایجاد كند تعداد محدودی از كشورها (انگلستان، استرالیا، ایتالیا، دانمارك، لهستان، رومانی، كره جنوبی) را دربرمی‌گرفت. در این مقطع اكثر كشورهای جهان حتی بسیاری از متحدان نزدیك امریكا با حمله نظامی به عراق مخالف و حل مساله را در چارچوب سازمان ملل متحد خواستار بودند. بااین‌همه رئیس‌جمهور امریكا در هفدهم مارس ۲۰۰۳ بدون توجه به مخالفت اكثر اعضای شورای امنیت سازمان ملل و جامعه جهانی اولتیماتومی چهل‌وهشت‌ساعته به عراق داد و بعد از سپری‌شدن مهلت این اولتیماتوم در بیستم مارس ۲۰۰۳ حمله نظامی به عراق را آغاز كرد. در این حمله، سازمان ملل نه‌تنها مجوزی برای توسل به زور صادر نكرد، بلكه تلاش خود را برای حل و فصل بحران از طریق مذاكره به‌كار بست. اما نه عدم صدور مجوز توانست مانع اقدام امریكا بر ضد عراق شود و نه تلاش برای حل بحران از طریق مذاكره. امریكا كه سیاست جنگ در عراق را در پیش گرفته بود، بی‌اعتنا به اینكه سازمان ملل راه‌حلهای دیگری را جستجو می‌كند، این سازمان را به حاشیه راند و راه خود را پیش برد. ازاین‌رو اقدام امریكا در حمله به عراق در ۲۰۰۳ گامی در جهت تضعیف سازمان ملل و نادیده‌گرفتن آن و نشانه افول نقش این سازمان در سایه سیاست یكجانبه‌گرایی امریكا تلقی شده است.[xi] در این بحران باوجودآنكه سازمان ملل سعی داشت از وقوع یك جنگ جلوگیری كند تا به مسئولیت خود مبنی بر حفظ صلح و امنیت بین‌المللی عمل نماید، فعالیتهایش تاثیر چندانی بر جای نگذاشت و این سازمان به‌صورت سازمانی بی‌اثر و خنثی ظاهر شد كه توانی برای مقابله با یك بحران و جلوگیری از جنگ را ندارد. ازاین‌رو در این بحران دیدگاهی تقویت و تایید شد كه معتقد به ناتوانی سازمان ملل و ناكامی آن در حفظ صلح و امنیت در جهان است.
● حمله اسرائیل به لبنان (۲۰۰۶)؛ سازمان ملل ترمزی كه دیر و ضعیف عمل می‌كند
در آگوست ۲۰۰۶ بار دیگر جنگی در خاورمیانه درگرفت و طی آن زمینه‌ای برای محك‌خوردن دوباره نقش سازمان ملل در حفظ صلح و امنیت فراهم آمد. در دوازدهم آگوست ۲۰۰۶ بیست‌ویكم تیرماه ۱۳۸۵ اسرائیل به بهانه اسیرشدن دو سربازش در جنوب لبنان حمله همه‌جانبه‌ای را از زمین و هوا به لبنان آغاز كرد. در این حملات، اسرائیل فرودگاه بیروت، تاسیسات زیربنایی و مناطق مسكونی را هدف قرار داد و كشتار گسترده‌ای به راه انداخت كه در نتیجه آن افراد غیرنظامی زنان و كودكان بسیاری جان خود را از دست دادند و ساختمانها و تاسیسات غیرنظامی زیادی ویران شد.
با آغاز حمله اسرائیل به لبنان، سازمان ملل واكنش روشن و قاطعی از خود نشان نداد. بعد از گذشت سه روز از آغاز حملات، شورای امنیت سازمان ملل، به درخواست لبنان، تشكیل جلسه داد. در این نشست امریكا رسما از حملات اسرائیل به لبنان حمایت كرد، لذا شورای امنیت بدون‌آنكه به نتیجه‌ای دست یابد، تنها از طرح كوفی عنان، دبیركل سازمان ملل، مبنی بر اعزام تیمی بین‌المللی به منطقه برای بررسی راههای پایان دادن به حملات اسرائیل به لبنان حمایت كرد. هرچند در شورای امنیت از این طرح حمایت شد، در عملیاتی‌كردن آن جدیتی ظهور نكرد. چنانكه شش روز بعد از حملات مداوم اسرائیل به لبنان، بعد از انتشار گزارش مطبوعاتی درخواست دبیركل سازمان ملل متحد مبنی بر تدوین و تصویب یك پیشنهاد با هدف برگرداندن امنیت به خاورمیانه، امریكا با آن مخالفت كرد و مانع اجرایی‌شدن آن گردید.
در روز بیستم آگوست/ بیست‌ونهم تیر كوفی عنان بار دیگر با اعضای شورای امنیت سازمان ملل دیدار كرد و خواستار پایان فوری جنگ شد. اما ازآنجاكه در میان اعضای شورای امنیت سازمان ملل اراده‌ای برای پایان‌دادن به جنگ وجود نداشت، در عمل اقدامی انجام نشد. این در حالی بود كه موج گسترده‌ای در سطح جهان، به‌ویژه در كشورهای اسلامی، در مخالفت با حملات اسرائیل ایجاد شده بود و افكار عمومی جهان اقدام مجامع بین‌المللی را برای پایان‌دادن به جنگ خواستار بودند. در بیروت پایتخت لبنان نیز مردم، در اعتراض به ضعف سازمان ملل در برخورد با اسرائیل و جلوگیری از حملات نظامی به لبنان، در سی‌ام آگوست به دفتر سازمان ملل در بیروت حمله كردند و آن را به اشغال خود درآوردند.[xii] این وضعیت حاكی از آن بود كه سازمان ملل در وضعیت سختی گرفتار شده است و درحالی‌كه افكار عمومی جهان انتظار دارند این سازمان اقدامی موثر انجام دهد، سازمان ملل تحت‌تاثیر سیاستهای اعضای دائم شورای امنیت به‌ویژه امریكا ــ كه سعی داشتند تكلیف بحران را متناسب با دیدگاهها و سیاستهای خود در میدان جنگ مشخص ‌كنند ــ از برداشتن حتی یك گام به جلو و صدور قطعنامه یا حتی بیانیه‌ای برای متوقف‌ساختن جنگ بازمانده است.
در ابتدای جنگ، اسرائیل اعلام داشت تا نابودی كامل حزب‌الله به جنگ بر ضد لبنان ادامه خواهد داد.[xiii] امریكا نیز از این موضع اسرائیل حمایت كرد. ده روز بعد از آغاز جنگ رایس، وزیر امورخارجه امریكا، به خاورمیانه سفر كرد و اعلام نمود حال كه جنگ آغاز شده است، باید تكلیف حزب‌الله را یكسره كرد و برای همیشه به مساله حضور حزب‌الله در جنوب لبنان پایان داد. رایس كه با اطمینان، از پیروزی اسرائیل در جنگ، صحبت می‌كرد وعده ایجاد خاورمیانه جدیدی داد كه در آن حزب‌الله و گروههایی نظیر آن جایی نخواهند داشت.[xiv] در این مرحله از جنگ امریكا اساسا خواستار خاتمه جنگ نبود. لذا در كنفرانس رم هم كه پنجم آگوست ۲۰۰۶ برای بررسی درگیریها بین اسرائیل و لبنان و یافتن راه‌حلی برای پایان دادن آن تشكیل شده بود، امریكا با برقراری آتش‌بس بدون تحقق شرایط اسرائیل مخالفت كرد و بدین‌ترتیب موجب ناكامی این كنفرانس گردید. امریكا ضمن حمایتهای سیاسی از اسرائیل در جهت حمایت نظامی و ارسال سلاحهای پیشرفته به اسرائیل نیز اقدام كرد تا زمینه‌های پیروزی ارتش اسرائیل را فراهم سازد.[xv]
با گذشت حدود سه هفته از جنگ، زمانی كه ناتوانی اسرائیل در دستیابی به اهدافش از طریق جنگ مشخص شد، فرانسه و امریكا پیش‌نویس قطعنامه‌ای را برای ارائه به شورای امنیت تهیه كردند. در سی‌ام آگوست ۲۰۰۶ نیز شورای امنیت اعلام كرد برای بررسی اوضاع لبنان خیلی زود نشست اضطراری برگزار می‌كند. با توجه به آنكه كشورهای مخالف برقراری آتش‌بس مانند امریكا به سمت یافتن راهی برای پایان‌دادن به جنگ گرایش یافته بودند، به‌تدریج سازمان ملل فعال شد. پیش‌نویس امریكا و فرانسه متناسب با شرایط اسرائیل و بی‌توجه به درخواستهای لبنان ارائه شده بود. آزادی بی‌قیدوشرط دو سرباز اسرائیلی، متوقف‌ساختن حملات حزب‌الله به اسرائیل و خارج‌كردن این گروه از جنوب لبنان، استقرار نیروهای ارتش لبنان در جنوب، استقرار نیروهای بین‌المللی در مرز لبنان و اسرائیل و تاكید بر اجرای قطعنامه ۱۵۵۹ از شرایطی بود كه در پیش‌نویس قطعنامه ارائه شده از سوی امریكا و فرانسه بر آنها تاكید شده بود. در این پیش‌نویس به قطع حملات اسرائیل و عقب‌نشینی اسرائیل از لبنان و وضعیت لبنانیهای زندانی در اسرائیل چندان توجه نشده بود.[xvi] از این جهت دولت لبنان با این پیش‌نویس مخالفت و سینیوره، نخست‌وزیر لبنان، طرحی هفت ماده‌ای را پیشنهاد كرد. در شورای امنیت سازمان ملل نیز با پیش‌نویس امریكا و اسرائیل مخالفت شد. پس از چند جلسه نشست شورای امنیت، نهایتا با اصلاحاتی كه در پیش‌نویس انجام شد، قطعنامه ۱۷۰۱ در دوازدهم جولای ۲۰۰۶ به تصویب رسید.[xvii] لبنان و سپس اسرائیل این قطعنامه را كه دقیقا یك ماه بعد از آغاز جنگ تصویب شد، پذیرفتند. سه روز بعد آتش‌بس بین دو طرف برقرار گردید. بدین‌ترتیب شورای امنیت سازمان ملل با تاخیری یك‌ماهه به اقدام درباره این بحران مبادرت كرد؛ بحران و جنگی كه در آن هر روز تعداد زیادی مردم غیرنظامی و بی‌دفاع كشته می‌شدند و مراكز غیرنظامی و شهری ویران می‌گردید، و حتی خطر گسترش آن و تهدید صلح و امنیت بین‌المللی وجود داشت. البته قطعنامه‌ای كه تصویب و پذیرفته شد، جمع بین خواستها و شرایط دو طرف درگیر بود. درواقع شورای امنیت سازمان ملل هرچند با تاخیر وارد عمل شد، اما از اینكه یكی از طرفهای قدرتمند بتواند خواستها و شرایط خود را بر دیگری تحمیل كند، جلوگیری كرد. امریكا، فرانسه و انگلیس، سه عضو شورای امنیت، با حمایت از مواضع اسرائیل و با مدیریت بحران و جهت‌دادن آن به سمتی كه در آن شرایط و خواستهای اسرائیل تحقق یابد، سعی داشتند تحولات را به گونه‌ای كه باب میل آنها و متحدانشان است، به سرانجام برسانند. اما مخالفت دیگر دولتها و اعضای شورای امنیت مانعی بر سر راه آنها ایجاد كرد و با مهار آنها، جریان را به سمتی پیش برد كه در آن منافع لبنان نیز مدنظر قرار گرفت. در این بحران شورای امنیت با تاخیر عمل كرد، اما نقش محدودكننده سیاستها و برنامه‌های قدرتهای بزرگ را ایفا كرد. امریكا با سیاستهای یكجانبه‌گرایانه سعی می‌كند تمام بازیگران بین‌المللی اعم از دولتها و سازمانها را به دنبال خود بكشاند، اما در بحران لبنان شورای امنیت با ایفای نقش محدودكننده، این كشور را از پیگیری چنین سیاستی بازداشت و مجبور ساخت كه مواضع خود را تعدیل كند و به‌جای‌آنكه به بازی با پیروزی مطلق خود و شكست كامل طرف مقابل بیندیشد، بازی با نتیجه متغیر و نسبی را بپذیرد.● نقش و عملكرد سازمان ملل تابع میزان همگرایی دولتها
بررسی عملكرد سازمان ملل در بحرانهای مختلف نشان می‌دهد كه این سازمان به‌شدت تابع میزان همگرایی بین دولتها به‌ویژه دولتهای عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل است. در مقاطعی كه این دولتها به مواضع مشترك دست می‌یابند و به همگرایی می‌رسند، در شورای امنیت نیز اجماع و توافق حاصل می‌شود. ازاین‌رو سازمان ملل در بحرانها با سرعت و جدیت و قاطعیت از خود واكنش نشان می‌دهد. عملكرد سازمان ملل پس از حمله عراق به كویت در سال ۱۹۹۰ مصداق كامل این وضعیت است. در این سال با پایان یافتن رقابتهای زمان جنگ سرد بین امریكا و شوروی، همسویی و همگرایی باورنشدنی بین دو ابرقدرت ایجاد شد و موجب شد رقابتهای بین‌المللی از بین برود. این امر نه‌تنها امكان توافق بین امریكا و شوروی، دو رقیب دیرین، را فراهم آورد، بلكه با ازبین‌بردن بلوك‌بندیهای جنگ سرد، توافق و اجماع بین‌المللی را نیز در برخی مسائل امكان‌پذیر ساخت. در چنین وضعیتی وقتی بحرانی به وقوع پیوست و یكی از اعضای جامعه بین‌المللی و سازمان ملل به عضو دیگر تجاوز كرد و آن را به اشغال خود درآورد، قدرتهای بزرگ و دولتهای عضو جامعه جهانی توانستند به‌سرعت و سهولت به توافق برسند و وارد عمل شوند. در چنین فضایی وقتی شورای امنیت سازمان ملل با حمایت و پشتیبانی دولتهای عضو به مسئولیت خود عمل كرد، نه در تصمیم‌گیری و تصویب قطعنامه‌ها با مانعی روبه‌رو شد و نه در اجرا و عملی‌كردن آنها. ازاین‌رو توانست نقشی موثر و فعال در بحران ناشی از حمله عراق به كویت ایفا كند.[xviii]
اما در مقاطعی كه همگرایی و همسویی دولتها مختل می‌شود و اختلاف‌نظر و اختلاف منافع بین آنها ایجاد می‌شود، رقابت بین دولتها افزایش می‌یابد. با وجود این رقابت و اختلاف نظر امكان دستیابی به توافق و اجماع محدود می‌گردد. در چنین فضایی وقتی بحرانی بروز می‌كند و شورای امنیت وارد عمل می‌شود، قبل از آنكه بتواند به راه‌حلی برای حل بحران دست یابد، به نزدیك‌شدن دیدگاه اعضای شورای امنیت نیاز دارد. اگر در تلاشهایی كه برای نزدیك‌كردن دیدگاههای اعضا انجام می‌شود، آنها نتوانند به توافق و اجماع دست یابند، امكان یافتن راه‌حلی برای حل بحران نیز از بین می‌رود. در حمله امریكا به عراق درواقع چنین وضعیتی ایجاد شد. در این مقطع اختلاف‌نظرهای حادی بین قدرتهای بزرگ و اعضای دائم شورای امنیت (امریكا و انگلیس در یك طرف و فرانسه، روسیه و چین در طرف دیگر) به وجود آمد كه عمدتا بر سر ترتیبات و ساختار بین‌المللی بود. امریكا به ایجاد نظم تك‌قطبی و یك‌جانبه‌گرایی می‌اندیشید و انتظار داشت دیگر قدرتها از سیاستهای كاخ سفید تبعیت كنند درحالی‌كه دیگر قدرتهای بزرگ جهان چندجانبه‌گرایی و ایجاد نظمی با مشاركت همه قدرتها را مدنظر داشتند و می‌كوشیدند مانع شكل‌گیری نظام تك‌قطبی شوند. این اختلاف دیدگاه راههای متفاوتی را برای برخورد با بحرانها پیش پای قدرتها می‌گذاشت. ازاین‌رو در حالی كه در اواخر سال ۲۰۰۲ و بعد از تصویب قطعنامه ۱۴۴۱ امریكا می‌كوشید متناسب با دیدگاهها و سیاستهای خود عمل كند و دیگران را نیز به تبعیت از خود وادار نماید، قدرتهای مخالف یك‌‌جانبه‌گرایی امریكا سعی داشتند مانع چنین عملی شوند و مكانیسمی را ایجاد كنند كه بر مشاركت جمعی كشورها در مسائل جهانی مبتنی باشد. این اختلاف‌نظر در برخورد با عراق به دوگانگی كشیده شد. درحالی‌كه امریكا خواهان جنگ بود، دیگر اعضای شورای امنیت (البته غیر از انگلیس) بر همكاری جمعی در چارچوب سازمان ملل بدون توسل به زور برای واداشتن عراق به تبعیت از قطعنامه‌های سازمان ملل تاكید می‌كردند. وقتی زمینه رسیدن به توافق هم فراهم نشد، امریكا راه خود را در پیش گرفت و با اتكا به قدرت خود و بی‌اعتنا به دیگر قدرتها و مخالفتهای جهانی راه جنگ را در پیش گرفت. ازاین‌رو شورای امنیت سازمان ملل نتوانست به اجماعی برای حل بحران دست یابد و به‌علاوه با توجه به محدودیتهای خود نتوانست مانع اقدام نظامی ابرقدرتی چون امریكا شود. ازاین‌رو فقط نظاره‌گر حمله امریكا به عراق شد، بی‌آنكه بتواند به مسئولیت خود در حفظ صلح و امنیت عمل كند.[xix]
در مقاطعی هم ممكن است اختلاف‌نظرهایی بین اعضای شورای امنیت سازمان ملل وجود داشته باشد، اما این اختلاف‌نظرها حاد و بنیادی نباشد. در چنین مقاطعی امكان دستیابی به توافق وجود دارد اما متناسب با شدت اختلاف‌نظرها ممكن است توافق زودتر یا دیرتر حاصل شود. در چنین شرایطی از این نظر كه مدت زمانی صرف گفت‌وگو و مذاكره برای رفع اختلاف‌نظرها و رسیدن به اجماع می‌شود، شورای امنیت سازمان ملل نمی‌تواند به‌سرعت عمل كند و لذا با تاخیر و تانی وارد عمل می‌شود. در چنین مقاطعی به دلیل برخورد دیدگاهها و منافع متفاوت با یكدیگر، نتیجه و سنتزی كه در شورای امنیت حاصل می‌شود، محدودشده خواستها و شرایط طرفهای مختلف است و شورای امنیت مانع این می‌شود كه دولتها بتوانند خواستها و مواضع خود را به‌طور كامل و مطلق عملی كنند و در ضمن آنها را ملزم می‌كند در چارچوب تعیین‌شده از سوی شورای امنیت اقدام نمایند. نتیجه این اقدامات جلوگیری از تك‌روی دولتها، محدودشدن گستره بحران و جلوگیری از شدت‌یافتن آن است. اقدام شورای امنیت در جنگ اسرائیل و لبنان چنین وضعیتی را نشان می‌داد. در این بحران بین كشورهای عضو شورای امنیت اختلاف وجود داشت. درحالی‌كه برخی از اعضا در روزهای آغازین جنگ از برقراری آتش‌بس حمایت می‌كردند، امریكا و انگلستان چندان رغبتی به برقراری آتش‌بس نشان نمی‌دادند. ازطرف‌دیگر درباره چگونگی پایان جنگ اختلاف‌نظر وجود داشت. امریكا از مواضع و شرایط اسرائیل به‌طور كامل حمایت می‌كرد، ولی دیگر اعضای شورای امنیت خواهان آن بودند كه خواستها و شرایط لبنان نیز مدنظر قرار گیرد. این اختلاف‌نظرها موجب شد تصمیم‌گیری شورای امنیت با تاخیر انجام شود. اما این اختلافات آنچنان حاد نبود كه امكان توافق بر سر آنها وجود نداشته باشد، لذا بعد از گذشت زمان و تغییر و تحولاتی كه حادث شد به‌تدریج امكان نزدیكی دیدگاهها به یكدیگر فراهم شد. با جرح و تعدیلی كه در مواضع و به تبع آن در قطعنامه پیشنهادی ایجاد شد، قطعنامه ۱۷۰۱ به تصویب رسید و آتش‌بس برقرار شد. با این قطعنامه هم خواستها و شرایط امریكا و اسرائیل محدود شد و از یكجانبه‌گرایی آنها ممانعت به عمل آمد و هم‌آنكه خواستها و شرایط لبنان پذیرفته شد و در نتیجه با برقراری آتش‌بس از گسترش دامنه بحران جلوگیری شد. بنابراین سازمان ملل توانست در جهت حفظ صلح و امنیت ــ اگرچه با تاخیر ــ موثر واقع شود.
● نتیجه‌
با مرور نقش و عملكرد سازمان ملل در این سه بحران و بررسی تطبیقی آن، نتیجه‌ای كه به‌دست می‌آید این است كه با درنظرگرفتن سازمان ملل به‌عنوان نهاد مستقل و مجزا از دولتها، نمی‌توان ارزیابی دقیقی از نقش آن و میزان موفقیتش در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی ارائه نمود. زیرا این موضوع بیش‌ازآنكه به خود سازمان ملل و شورای امنیت مرتبط باشد، به دولتها و میزان همسویی آنها با یكدیگر و شدت و ضعف همكاریها و رقابتهای قدرتهای بزرگ بستگی دارد. براین‌اساس، تلقی ما از سازمان ملل تا حد زیادی تابع سیاستها و عملكرد دولتهاست؛ یعنی خط و مشی و سیاست دولتها در چگونگی عملكرد سازمان ملل تاثیر بسزایی دارد. این تاثیر به‌گونه‌ای است كه می‌تواند باعث شود سازمان ملل نهادی موثر و فعال در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی تلقی شود یا برعكس تشریفاتی، خنثی و بی‌اثر جلوه كند. ازآنجاكه در صحنه بین‌المللی روابط دولتها تركیبی از همكاری و رقابت است و در شرایط مختلف نسبت این همكاری و رقابت متفاوت است، نقش و عملكرد سازمان ملل در بحرانها نیز متفاوت خواهد بود. بنابراین با وجود دولتهای مختلفی كه منافع متفاوت دارند، تصور سازمان مللی كه با سرعت، قاطعیت و مطابق اصول مشخص و تعیین‌شده عمل كند، تاحدزیادی غیرواقعی است. نتیجه منطقی این سخن آن است كه نمی‌توان تصور كرد در آینده نزدیك سازمان ملل در برخورد با بحرانهای مختلف به گونه‌ای یكسان اقدام كند. در وضعیت كنونی همچنان ایفای نقشهای مختلف و عملكردهای متفاوت از سازمان ملل انتظار می‌رود و تا تحقق دیدگاهی كه بعد از فروپاشی نظام دوقطبی به‌وجود آمد و بر نظامی بین‌المللی با محوریت سازمان ملل تاكید داشت، راه زیادی در پیش است.

دكتر حاكم قاسمی
پی‌نوشت‌ها
* مدیر گروه علوم سیاسی دانشگاه بین‌المللی امام‌خمینی(ره).
[i]ــ درباره وظایف اركان مختلف سازمان ملل متحد بنگرید به: نسرین مصفا و دیگران، راهنمای سازمان ملل متحد، ۳ جلد، تهران، مركز مطالعات عالی بین‌المللی دانشگاه تهران، ۱۳۷۴، یا نگاه كنید به سایت اینترنتی مركز اطلاعات سازمان ملل متحد ــ تهران. www.unic.ir.org.
[ii]ــ مسعود اسلامی، «برنامه‌ای برای صلح پس از جنگ سرد»، اطلاعات سیاسی و اقتصادی شماره ۹۶ ــ۹۵ (مرداد و شهریور ۱۳۷۴)، ص۲۶
[iii]ــ این برداشت كه سازمان ملل در زمان جنگ سرد نقش موثری نداشته اما بعد از جنگ سرد می‌تواند نقش موثری در حل و فصل منازعات و ایجاد صلح و امنیت داشته باشد باعث شد تا اعضای دائم شورای امنیت دبیركل وقت سازمان ملل (پطروس غالی) را در سی‌ویكم ژانویه ۱۹۹۲ مامور تهیه طرحی برای افزایش كارایی سازمان ملل نمایند. دبیركل نیز تنش ماه بعد در هفدهم ژوئن ۱۹۹۲ طرح خود را با عنوان «برنامه‌ای برای صلح یا دیپلماسی پیشگیرانه، صلح‌سازی و حفظ صلح» به شورای امنیت ارائه كرد.
[iv]ــ بنگرید به ارزیابی والدهایم دبیركل پیشین سازمان ملل در: كورت والدهایم، كاخ شیشه‌ای سیاست، ترجمه: عبدالرحمن صدریه، تهران، روزنامه اطلاعات، ۱۳۶۶، صص ۳۲۲ــ۳۱۱
[v]ــ همان، ص۳۲۰
[vi]ــ برای مطالعه مواضع شورای امنیت در جنگ عراق و كویت نگاه كنید به: سعید خالوزاده، مواضع شورای امنیت در قبال جنگ عراق و كویت، تهران، دفتر مطالعات وزارت امور خارجه، ۱۳۷۵، همچنین برای اطلاع از تعداد و مفاد قطعنامه‌های سازمان ملل درباره عراق از زمان حمله به كویت بنگرید به: UN Security Council resolutions relating to iraq, www. Casi.org.uk.
[vii]ــ همان.
[viii]ــ درباره دیدگاههایی كه درباره نظام بین‌المللی در حال ظهور بعد از جنگ سرد ارائه شده و نقد و بررسی آنها بنگرید به: آدام رابرتز، «عصر تازه‌ای در روابط بین‌الملل»، ترجمه: مهبد ایرانی‌طلب، اطلاعات سیاسی و اقتصادی، شماره ۵۸ــ۵۷، (خرداد و تیر ۱۳۷۱)، صص۲۴ــ۱۸
[ix] - UN Security Council resolutions relating to iraq, op. cit
[x]ــ مهدی ذاكریان، امریكا: از سازمان ملل متحد تا یك جانبه‌گرایی برتری‌جویانه، فصلنامه مطالعات منطقه‌ای (۳۱ خرداد ۱۳۸۲)
[xi]ــ اقدام امریكا در نادیده‌گرفتن سازمان ملل و توسل به زور علیه عراق هم در موضع‌گیریهای سیاسی سران كشورها و هم در بررسیهای حقوقی اقدامی نامشروع و غیرقانونی معرفی شد. دراین‌باره نگاه كنید به: دی‌دخت صادقی حقیقی، «هجمه نظامی امریكا به عراق و اشغال آن از منظر حقوق بین‌الملل»، فصلنامه فقه و حقوق اسلامی، شماره ۳۶ (زمستان ۸۳) یا بنگرید به: عباس باقرپور، «بررسی مشروعیت حمله نظامی امریكا به عراق در پرتو قطعنامه ۱۴۴۱ شورای امنیت»، در گزیده تحولات جهان، شماره ۱۳ سری دوم، (تهران، موسسه ابرار معاصر، ۱۳۸۲)
[xii]ــ درباره سلسله اقداماتی كه بعد از حمله اسرائیل به لبنان اتفاق افتاد بنگرید به: «روزشمار تهاجم اسرائیل به لبنان»، همشهری آنلاین، www.hamshahri.net
[xiii]ــ در ابتدای حملات همه‌جانبه به لبنان، اسرائیل برای نشان دادن اراده و جدیت خود در ادامه حمله تا دستیابی به نتایج مورد نظر اعلام كرد تا از بین بردن كامل حزب‌الله و انهدام پایگاههای آن به جنگ ادامه خواهیم داد. سه روز بعد از حمله نیز وقتی اسرائیل شرایط خود را برای توقف حملات اعلام كرد خلع سلاح حزب‌الله و قطع راههای دستیابی این حزب به سلاح را یكی از شرایط خود اعلام كرد. بنگرید به خبرگزاری مهر (۲۳/۴/۸۵)
[xiv]ــ رایس وزیر امور خارجه امریكا در توصیف جنگ لبنان آن را به «درد زایمان خاورمیانه جدید» تشبیه كرد. این تشبیه ضمن‌آنكه نشانه بی‌تفاوتی به كشتار مردم لبنان بود از امیدواری مقامات امریكایی برای شكل‌گیری وضعیتی جدید به نفع سیاستهای امریكا در نتیجه جنگ حكایت داشت كه علت مخالفت آنها با آتش‌بس هم همین بود. این موضع‌گیری رایس انتقادهای شدیدی را بر علیه او برانگیخت. بنگرید به:
Matthew Rothschild, “Condoleezza Rice: Midwife from Hell”, The Progressive, in: http://progressive.org.
[xv]ــ خبر ارسال سلاحهای پیشرفته از امریكا به اسرائیل را نیویورك تایمز در بیست‌ودوم جولای ۲۰۰۶ منتشر كرد.
[xvi]ــ مواد پیش‌نویس قطعنامه امریكا و فرانسه و خبر مخالفت لبنان با آن در خبرگزاریهای مختلف در تاریخ ۱۵ و ۱۶ مرداد ۱۳۸۵ منتشر شده است.
[xvii]ــ برای مطالعه متن قطعنامه ۱۷۰۱ بنگرید به: روزنامه جام‌جم، ۲۲ مرداد ۱۳۸۵، ص اول. یا نگاه كنید به:
http://en.wikisource.org
[xviii]ــ امیرسعید كرمی، نقش شورای امنیت سازمان ملل در بحران كویت، پایان‌نامه كارشناسی ارشد، تهران، دانشگاه امام‌صادق(ع)، ۱۳۷۳
[xix]ــ درباره بروز اختلاف در شورای امنیت و تك‌روی امریكا در حمله به عراق و تاثیر آن بر جایگاه سازمان ملل بنگرید به: منوچهر توسلی نائینی، «سازمان ملل متحد پس از جنگ امریكا و عراق»، اطلاعات سیاسی و اقتصادی، ۲۹ آبان ۱۳۸۳، درباره ناتوانی سازمان ملل در جلوگیری از حمله به عراق هم نگاه كنید به: مایكل جلنان، «علل ناكامی شورای امنیت»، ترجمه: علی فهیم دانش، اطلاعات سیاسی و اقتصادی، شماره ۱۹۰ــ۱۸۹ (۱۳۸۲)

منبع : ماهنامه زمانه