الحاق به دولت

●هسته اولیه تدوین قانون شوراها
چند روز پس از بازگشت آیت الله طالقانی از قم و جلب نظر موافق امام برای تشكیل شوراها به خواست وی احمدعلی بابایی و طاهر احمدزاده برای مذاكره پیرامون چگونگی تدوین اصول شوراها نزد وی رفتند. آیت الله طالقانی از آنها خواست اشخاصی را كه در این مورد صالح تشخیص می دهند، معرفی كرده و با همكاری آنان نحوه تدوین این اصول را آغاز كنند. سپس برای افراد زیر نامه ای فرستاد و از آنها تقاضای همكاری كرد.
متن نامه چنین است:برادران عزیز! جناب آقای دكتر سیدعبدالكریم لاهیجی، جناب آقای محمد مجتهد شبستری، جناب آقای طاهر احمدزاده، جناب آقای دكتر علی اصغر حاج سیدجوادی، جناب آقای دكتر ناصر كاتوزیان، جناب آقای دكتر حبیب الله پیمان.
چنانكه باخبر شده اید موضوع تشكیل شوراهای محلی و شوراهای ایالتی و ولایتی از طرف اینجانب به حضرت امام پیشنهاد و مورد تأیید معظم له قرار گرفت. برای نیل به این مقصود ابتدا محتاج طرح و تفصیل جامعی هستیم، به نظرم رسید از شما برادران تقاضا كنم با یك نشست اختصاصی ۳ تا ۴روزه و تبادل نظرهای لازم، طرح قابل اجرایی تنظیم و در اختیار اینجانب قرار دهید. آقایان می توانند در صورت تمایل و ضرورت ۳ یا ۴ نفر دیگر از اهل خبره و ذیصلاح را به همكاری دعوت نمایند. طرح تشكیل شوراها توسط شش نفر برگزیدگان آیت الله طالقانی تهیه و در تاریخ ۲۰اردیبهشت ۵۸ طی یادداشتی برای عموم و كسب نظرات مردمی به روزنامه ها فرستاده شد. این طرح پس از نظرخواهی و تكمیل به وزارت كشور كه هاشم صباغیان وزیر وقت و علی اكبر هاشمی رفسنجانی معاون وی بود، فرستاده شد ولی اجرایی نگردید.
براساس ماده یك این طرح: «به پیروی از اصل شوراها و به منظور تأمین مشاركت مردم هر ناحیه در اداره امور عمومی و رعایت مقتضیات تاریخی و جغرافیایی و مذهبی شهرها و استان های كشور و اتخاذ تدابیر در حفظ و اشاعه فرهنگ و زبان و سنن بومی و قومی، شوراهای ده، بخش، شهر، شهرستان و استان، بر مبنای تقسیم جغرافیایی و سیاسی كه در قوانین معین است، در سراسر كشور تشكیل می شود.»
براساس ماده ۳ طرح پیش نویس: انتخابات قطع نظر از ویژگی های مذهبی، نژادی و زبانی انجام می شود و تمام ساكنان محل حق شركت در آن را دارند، كسی ساكن محل به شمار می رود كه لااقل شش ماه پیش از شروع انتخابات در آنجا مقیم باشد.
●توقف بیست ساله
عدم اجرای این طرح، باعث آزردگی شدید آیت الله طالقانی شد به طوری كه او در آخرین خطبه نمازجمعه كه به مناسبت سالروز ۱۷شهریور در بهشت زهرا(س) برگزار شد، به این مهم اشاره كرد و دلخوری خود را ابراز داشت:
«صدها بار من گفتم كه مسئله شورا از اساسی ترین مسائل اسلامی است. حتی به پیغمبرش با آن عظمت می گوید، با این مردم مشورت كن، به اینها شخصیت بده، بدانند كه مسئولیت دارند، متكی به شخص رهبر نباشند ولی نه اینكه نكردند، می دانم چرا نكردند، هنوز هم در مجلس خبرگان بحث می كنند در این اصل اساسی قرآن، كه به چه صورت پیاده شود: باید، شاید، یا اینكه می توانند. نه، این یك اصل اسلامی است، یعنی همه مردم از خانه و زندگی و واحدها باید در كارهایشان با هم مشورت كنند. علی می فرمود:« من استبد برأیه هلك»؛ هر كه در كارهای خودش استبداد كند هلاك می شود.« من شاورالرجال شاركهم فی عقولهم». پس از فوت آیت الله طالقانی، مجلس خبرگان قانون اساسی، در اصل ۱۰۰ تا ۱۰۶ قانون اساسی، ایجاد شوراها را پیش بینی كرد.
براساس اصل ،۱۰۰ برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همكاری مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می گیرد كه اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می كنند.
شرایط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذكور و سلسله مراتب آنها را كه باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حكومت مركزی باشد، قانون معین می كند.
نخستین قانون شوراها برای اجرایی كردن اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶ قانون اساسی با عنوان قانون تشكیلات و وظایف شوراها در ۵۳ ماده در آذرماه سال ۶۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این قانون هم اجرایی نشد.
از سال۶۱ تا ،۷۵ قانون شوراها پنج بار اصلاح شد. به عبارت دیگر، هر دوره مجلس اقدام به اصلاح قانون شوراها كرد تا اینكه پس از دوم خرداد سال ۷۶ دولت خاتمی تصمیم جدی گرفت تا این اصل فراموش شده را پس از ۲۰ سال اجرایی كند.
●نحوه نظارت و تشكیل شوراهای اول
در قانون شوراها وظیفه نظارت بر انتخابات آن به مجلس شورای اسلامی سپرده شده است. انتخابات مجالس شورای اسلامی و خبرگان و ریاست جمهوری زیر نظر شورای نگهبان برگزار می شود و انتخابات شوراها زیر نظر مجلس. پس از آنكه وزارت كشور دولت خاتمی، زمینه اجرایی شدن قانون شوراها را فراهم كرد، مجلس پنجم، هیأت مركزی نظارت بر انتخابات را تشكیل داد؛ ۵ نفر كه سه نفر از كمیسیون شوراها و امور داخلی و دو نفر از كمیسیون اصل ۹۰ بودند، انتخاب شدند. مرحوم موحدی ساوجی (رئیس كمیسیون شوراها)، رئیس هیأت مركزی نظارت شد. مرحوم محمدحسن ابوترابی فرد (نماینده قزوین)، محمدرضا راه چمنی (نماینده سبزوار)، مجتبی موسوی اجاق (نماینده كرمانشاه) و صالحی خوانساری (نماینده خوانسار)، دیگر اعضای هیأت را تشكیل می دادند. هیأت مركزی نظارت، موظف به تعیین هیأت های سه نفره مركزی استان ها شدند. به دلیل وجود جو شدید حمایت از اصلاح طلبان در جامعه و فعال بودن اقلیت اصلاح طلب مجلس پنجم، هیأت مركزی از میان نمایندگان هر استان دو نفر از جناح اكثریت و یك نفر از جناح اقلیت را برگزید. البته در بعضی استان ها، كل اعضای هیأت نظارت را نمایندگان از یك جناح تشكیل می دادند.
در هیأت مركزی نظارت، مرحوم موحدی ساوجی و صالحی خوانساری معتقد به نظارت استصوابی مجلس در انتخابات شوراها بودند و بر این اساس، شرایط بعضی از كاندیداها را با شرایط قانون شوراها- به ویژه در زمینه اعتقاد و التزام به اسلام، نظام، ولایت فقیه و قانون اساسی- منطبق ندانسته و خواستار احراز صلاحیت آنها شدند. اما در این میان مرحوم ابوترابی فرد موضعی میانه داشت. درمقابل، راه چمنی... و موسوی اجاق به احراز صلاحیت نامزدها اعتقادی نداشتند.
بحث احراز صلاحیت ها و مساوی بودن نسبی هواداران و مخالفان آن، تشكیل جلسات هیأت مركزی را با مشكل مواجه می كرد، به طوری كه در روزهای نزدیك به برگزاری انتخابات، دیگر جلسه ای در هیأت مركزی نظارت تشكیل نمی شد و مرحوم موحدی ساوجی به عنوان رئیس هیأت، اقدام به اعلام مواردی می كرد كه در جلسات هیأت به تصویب نرسیده بود. از جمله این موارد، رد صلاحیت تعدادی از كاندیداها، با استناد به دو بند ج و د ماده ۲۹ یعنی وابستگی به احزاب و گروه های غیرقانونی و اعتقاد و التزام به اسلام، نظام و ولایت فقیه بود. انتشار نامه های رئیس هیأت نظارت بر انتخابات از سوی برخی اعضای آن بدون پشتوانه قانونی عنوان می شد. بر اساس قانون، جلسات هیأت مركزی حداقل ۴ نفر و رأی سه نفر تصمیمی را قانونی می كرد. عدم تشكیل جلسات در روزهای پرتنش بررسی صلاحیت ها باعث شد كه نامه های رئیس هیأت مركزی از سوی وزارت كشور و هیأت های اجرایی نادیده گرفته شود.
یكی از نامه هایی كه موحدی ساوجی برای وزارت كشور فرستاد اعلام رد صلاحیت چهره هایی بود كه بعداً به شورای شهر تهران راه یافتند كه عبدالله نوری و سعید حجاریان از آن جمله بودند. اما وزارت كشور از این حكم سر بر تافت و راه خود را رفت. بالاخره هفتم اسفند ماه سال ۱۳۷۷ نخستین انتخابات شوراهای شهر و روستا برگزار شد و اصلاح طلبان كه دوم خرداد ۷۶ به دولت راه یافته بودند، شوراهای شهر و روستا در سراسر كشور را نیز از آن خود كردند.
در زمان تشكیل شورای اول شهر تهران، محاكمه كرباسچی شهردار وقت تهران در حال انجام بود و شهر تهران توسط سرپرستان شهرداری اداره می شد. نخستین شهرداری كه توسط شورای شهر اول انتخاب شد مرتضی الویری بود. محاكمه عبدالله نوری و زندانی شدن وی، ترور سعید حجاریان و استعفای جمیله كدیور باعث شد كه سه تن از اعضای علی البدل وارد شورای شهر تهران شوند.
بروز درگیری های متعدد و تقریباً دائمی بین اعضای شورای شهر تهران و جابه جا شدن رؤسای شورا و انعكاس نابسامانی های درونی شورای اول به ویژه در شهر تهران در رسانه های گروهی، زمینه ای شد كه كاركرد شوراها در ذهن مردم اهمیت خود را از دست بدهد.
هنوز دوره قانونی شورای شهر تهران پایان نیافته بود كه به دلیل تشدید تضادهای درونی آن كه بر انجام امور شهر تهران سایه افكنده و امور شهر را مختل كرده بود وزارت كشور اقدام به انحلال شورای شهر تهران كرد و خود به عنوان جانشین شورا به رتق و فتق امور پرداخت.چیزی به انتخابات دوره دوم شورا، در اسفند ماه سال ۱۳۸۲ باقی نمانده بود.●نحوه نظارت و تشكیل شوراهای دوم
مجلس ششم، مسئول تعیین هیأت مركزی نظارت بر انتخاب دوره دوم شد، جوانترین نمایندگان از دو كمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی و اصل ۹۰ برگزیده شدند تا هیأت مركزی نظارت را تشكیل دهند.
مجلس ششم پیش از رسیدن به زمان برگزاری انتخابات شوراها، طرح اصلاح قانون شوراها را نیز تهیه و مورد بررسی قرار داد، مهمترین تغییری كه مجلس در این طرح اعمال كرده بود در شرایط كاندیداها بود به طوری كه همه موارد اعتقاد و التزام به نظام، ولایت فقیه و اسلام را حذف و التزام به قانون اساسی را جایگزین آنها كرد تا هیچ زمینه ای برای رد صلاحیت كاندیدا نباشد. ایرادهای متعدد شورای نگهبان به مصوبه مجلس ششم در اصلاحیه قانون شوراها باعث شد كه تا زمان برگزاری انتخابات، طرح به مرحله نهایی نرسیده و انتخابات براساس قانون مصوب مجلس پنجم در سال ۷۵ اجرایی شود. اگر چه نمایندگان مجلس ششم نتوانستند با اصلاح قانون شوراها، قانونی مطابق نظر خود تصویب و اجرا كنند، ولی در اجرا و نظارت بر انتخابات به گونه ای عمل كردند كه بدون كمترین محدودیت ها، صلاحیت داوطلبان تأیید شد.
تركیب پنج نفره هیأت مركزی نظارت بر انتخابات را جوانان نماینده مجلس ششم تشكیل دادند. علی تاجرنیا نماینده مجلس ششم، رئیس آن بود، رضا یوسفیان نماینده ای از طیف دانشجویان و جعفر گلباز نماینده طالقان و ساوجبلاغ هر سه از كمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی انتخاب شدند. منصور میرزاكوچكی نماینده بروجن و داود حسن زادگان نماینده رودسر نیز از كمیسیون اصل ۹۰ عضو هیأت شدند.از آنجا كه این هیأت نخستین هیأت ناظر اصلاح طلبان بر انتخابات بود، ذهنیت منفی شان از نظارت استصوابی موجب شد تا به چالش با این نوع نظارت برخیزند.
هیأت مركزی نظارت بر انتخابات شوراها همه كاندیداهایی را كه هیأت های اجرایی تأیید صلاحیت كرده بودند، تأیید كرد. موانع اولیه قانونی مانند سن، تحصیلات و یا وجود سوء سابقه از عوامل اصلی رد صلاحیت كاندیداها بود، وابستگی به احزاب و گروهها و یا دیدگاه های سیاسی دلیلی برای رد صلاحیت ها قرار نگرفت، اصلاح طلبان به گونه ای عمل كردند كه اعضای گروه نهضت آزادی و ملی مذهبی ها نیز صلاحیتشان برای شركت در انتخابات شوراها تأیید شد.
تأیید صلاحیت كاندیداهای نهضت آزادی و ملی مذهبی موجب بروز اختلاف در هیأت مركزی نظارت شد، به طوری كه حسن زادگان، نماینده رودسر و علی محمد موحد (به جای میرزاكوچكی وارد هیأت نظارت شده بود) به اعتراض، هیات مركزی نظارت را ترك كردند. بلافاصله با برگزاری انتخابات داخلی در كمیسیون اصل ،۹۰ محمد دادفر و محمدعلی شیخ ، نمایندگان بوشهر و شوشتر وارد هیأت مركزی نظارت بر انتخابات شوراها شدند. با ورود این دو نفر تركیب هیأت كاملاً یك دست شد هر چند كه محمدعلی شیخ، مواضعی میانه داشت، ولی چهار نفر دیگر هم موضع بودند.
شوراها در دو مرحله «ورود به شورای اول و اداره آن» و «نظارت بر انتخابات شورای دوم» تجربه ای از حاكمیت یكدست اصلاح طلبان شوراها بود كه در نهایت به دلیل عدم موفقیت در عملكرد اجرایی شورای اول با وجود موفقیت كامل در اجرای انتخاباتی آزاد و رقابتی، از راهیابی به شوراهای دوم بازماندند.
شاید بتوان تجربه نحوه تعامل و حضور همه گروه های اصلاح طلب در مجلس ششم را پایه عدم موفقیت آنها در انتخابات شوراها دانست. گروه هایی كه وارد مجلس ششم شده بودند اغلب تلاش می كردند تا سهم اصلی را در فراكسیون جبهه دوم خرداد داشته باشند بدون اینكه به میزان پایگاه و آرای خود در مجلس توجه كنند. شرایط كم كم به سمتی پیش رفت كه هر یك از گروه های عضو جبهه دوم خرداد به این جمع بندی رسیدند كه انتخابات شوراها می تواند صحنه نشان دادن وزن خود به دیگر رقبای همفكر باشد، به همین دلیل دیگر كسی حاضر به ائتلاف نبود، زیرا ائتلاف شرایطی داشت كه كمترین آن راضی شدن به قبول وزن هر یك از گروه ها در لیست ائتلاف بود، لذا بحث ائتلاف كل منتفی شد و هر گروه لیست كاندیداهای خود را داد. طولانی شدن بحث های درونی جبهه دوم خرداد باعث شد كه آنها نتوانند خود را برای تبلیغات انتخابات شوراها آماده كنند، ضمن اینكه نظر و علایق مردم نیز فراموش شده بود.
كسی توجه نداشت كه آیا مردم علاقه و اشتیاقی برای شركت در انتخابات دارند یا خیر و در نهایت موضوعی با این اهمیت، مورد غفلت قرار گرفت.
از آن سو محافظه كاران كه رقیب خود را مجری و ناظر انتخابات می دیدند و از راهیابی به شوراها ناامید شده بودند،فعالیت چندانی برای حضور در انتخابات از خود نشان ندادند و گروه های معروفشان لیست انتخاباتی ندادند، صدا و سیما نیز سكوت را بر دعوت مردم به شركت در انتخابات ترجیح داد و در نهایت در انتخابات حوزه های رأی گیری خالی از مردمی بود كه روزی در دوم خرداد سال ۷۶ و پس از آن در اسفند سال های۷۷ و ۷۹ با اشتیاق فراوان صف هایی در حوزه های رأی گیری تشكیل داده و دولت خاتمی شوراهای اول و مجلس ششم را روی كار آورده بودند.
بی توجهی مردم به انتخابات شوراها معلول سیاست گریزی آنها، عدم اطمینان و اعتماد به كارآمدی اصلاح طلبان بود ؛ قهری كه صاحب نظران سیاسی اصلاح طلب و محافظه كار متوجه آن نشده بودند و لذا نتیجه انتخابات شوراها بهت هر دو جناح را درپی داشت.دومین دوره انتخابات شوراهای شهر و روستا تنها صحنه ای بود كه اصلاح طلبان كار، اجرا و نظارت بر آن را بر عهده داشتند، درحالی كه در گذشته یا اجرا و نظارت و یا حداقل نظارت بر انتخابات، بر عهده محافظه كاران بود. پیش از برگزاری انتخابات دومین دوره شوراها، محافظه كاران احتمال وقوع تقلب در انتخابات را به دلیل عدم حضور رقیب در صحنه اجرا و نظارت مطرح كردند.
آنها كه فكر نمی كردند خودشان برنده انتخابات خواهند بود، نتیجه آن برعكس جمع بندی دو جناح شد. همه بحث های انتقادی نیز متوقف گردید.
اما نقطه تاریك این انتخابات عدم مشاركت گسترده مردم در آن بود. تا قبل از انتخابات، اصلاح طلبان بر این باور بودند كه دو شرط آزاد و عادلانه بودن انتخابات پارامترهای مهم و مولفه های اصلی مشاركت گسترده مردمی هستند، در حالی كه انتخابات دومین دوره شوراها نشان داد كه برای حضور گسترده مردم در پای صندوق های رأی، آزاد، رقابتی و عادلانه بودن شرایط، كافی نیست، بلكه به مولفه سومی هم نیاز است و آن كارآمدی است.
●به سوی تشكیل شورا های سوم
همان طور كه از انگیزه اولیه و اساسی تشكیل شوراها در ابتدای انقلاب پیداست بنیانگذار آن درصدد بوده تا مردم را به نحوی در سرنوشت خود شریك كند. شوراها به عنوان پایین ترین حلقه هرم قدرت، محل سیاست ورزی و مشاركت اجتماعی مردم تلقی می شوند، به همین دلیل قانون گذار در پی سكوت قانون اساسی برای مشخص كردن نهاد نظارت بر انتخابات آن، تصمیم گرفت، نظارت را به مجلسی بسپارد كه مردمی ترین نهاد حكومت است. اما اكنون مجلس به همراه دولت در پی ایجاد تغییراتی در قانون شوراها هستند. برخی در مجلس در پی آن هستند كه نظارت بر انتخابات شوراها را به شورای نگهبان بسپارند، دلیل شان هم نداشتن ابزارهای نظارتی در دست مجلس است و این كه مجلسیان نمی توانند مسئولیت پردردسر انتخابات شوراها را بپذیرند.
البته مخالفت های غیررسمی شورای نگهبان و احتمال رد مصوبه مجلس به دلیل مخالفت با اصل ۹۹ قانون اساسی، توسط شورای نگهبان باعث شد دولت و مجلس راهكار دیگری بیندیشند تا هم مخالف اصل ۹۹ قانون اساسی نباشد و هم در عمل نظارت برعهده شورای نگهبان قرار گیرد. پیش بینی هیأت هفت نفره ای مركب از چهار نماینده شورای نگهبان، دو نماینده مجلس و دادستان كل كشور برای نظارت بر انتخابات شوراها، آرای مؤثر را در اختیار شورای نگهبان قرار داده، اما كل نظارت را هم به آن سپرده است. در این سیر دولت، مجلس، شورای نگهبان و دستگاه قضایی همگی مسئولیت ها و اختیاراتی را در انتخابات شوراها و نحوه شكل گیری آن برعهده خواهند گرفت.
علاوه بر مجلس كه بر تغییر مرجع نظارتی اصرار دارد، دولت نیز در لایحه خود درصدد است بخشی از اختیارات شوراها را خود بر عهده گیرد كه مهم ترین آن انتخاب شهردار است. در این میان شورای عالی استانها نیز برای نخستین بار وارد میدان شده و قصد دارد از اختیارات شوراها دفاع كند. حال باید دید بین مجلس و دولت با شورای عالی استانها كدامیك اهداف خود را به پیش می برند. در صورت توافق مجلس و دولت برای اصلاح قانون شوراها می توان گفت كه در آینده نهاد شوراها وابستگی بیشتری به دولت پیدا خواهد كرد.

زهرا ابراهیمی

منبع : روزنامه همشهری