نکاتی درباره طرح تحول اقتصادی

وضعیت کنونی اقتصادایران و آثارمشهود آن برزندگی مردم و به ویژه طبقه متوسط وپائین دست جامعه به گونه ای است که ضرورت انجام تحولی اساسی و بنیادی را در ساختار اقتصادی و سیاست های اصلاحی مرتبط با آن اجتناب ناپذیر می سازد. به این اعتبار ارائه «طرح تحول اقتصادی» دولت در این مقطع با ملاحظه مشکلات و تنگناهایی که از سوی مقامات، مسوولان و کارشناسان مطرح شده و می شود، اقدامی منطقی و شایسته بنظرمی رسد.
شایان توجه است که درگذشته به ویژه پس از خاتمه سال های جنگ، ایجاد دگرگونی های ساختاری در اقتصاد ملی از جمله بازآرایی دولت و تأسیسات عمومی، بنیاد ها و نهادهای شبه دولتی و همچنین بازنگری در حوزه‏های تصدی‏گری و شرکت های دولتی و همپای آن استقرار سازمان و قواعد بازار، توسعه بخش خصوصی و خصوصی سازی و اصلاح نظام مالی و پولی دربرگیرنده بودجه، امور مالی و مالیاتی، شبکه بانکی و بانکداری، ارز و ارزش‏گذاری پول ملی و از همه مهمتر زمینه سازی های داخلی وخارجی در جهت شکل گیری فضای مناسب برای سرمایه گذاری (تعریف، تضمین و اعمال حقوق مالکیت، امنیت سرمایه و..)، رفع موانع و روان‏سازی جریان تولید و تجارت خارجی و... همواره به منزله ارکان مهمی در برنامه گذاری های کشور مطرح بوده است و به طور خاص بسیاری از حوزه های یاد شده به گونه ای صریح و روشن در برنامه های سوم و چهارم توسعه و در چشم انداز بلند مدت ج.ا.ا. و سیاست های منضم به آن گنجانده شده است.
در قانون برنامه ‌سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و سپس در راهکارهای اجرایی آن که به تصویب هیات وزیران رسید، مجموعه‌ای از خط مشی‌ها، سیاست‌ها، تدابیر ‌اجرایی و اقداماتی به هم پیوسته‌، برای انجام اصلاحات ساختاری، سیاستی در نظر گرفته شد که امید می‌رفت با اجرای این مجموعه، فضا و شرایط لازم برای رشد اقتصای و افزایش سرمایه‌گذاری، ایجاد اشتغال و گسترش صادرات غیر نفتی درکشور به گونه‌ای مستمر و با ثبات فراهم آید.
موارد زیر دربرگیرنده چهارده مورد از مهمترین عناوین و مضامین اقتصادی – مدیریتی است که در مجموعه سیاست‌ها و تدابیر برنامه سوم انعکاس یافته است:
ـ اصلاح نظام اجرایی و ساختار بخش عمومی متضمن کوچک کردن دولت و توسعه بخش خصوصی
۱) اصلاح ساختاراداری و مدیریتی
۲) ساماندهی شرکتهای دولتی
۳) تنظیم انحصارات و رقابتی کردن فعالیت‌های اقتصادی
۴) توسعه بخش خصوصی و خصوصی سازی
ـ اصلاح مدیریت اقتصادی و اتخاذ سیاست‌های اقتصادی هماهنگ
۵) زمینه سازی برای ایجاد استقلال سیاست‌های پولی از سیاست‌های مالی
۶) حرکت به سمت خصوصی سازی فعالیت‌های بانکی و بیمه‌ای
۷) گسترش و تعمیق بازار سرمایه
۸) حرکت درجهت استقرار نظام ارزی انعطاف‌پذیر و یکسان سازی نرخ ارز
۹) کنترل کسری بودجه وحجم پول با هدف کاهش تورم و حرکت به سوی آزاد سازی مالی
۱۰) اصلاح نظام مالیاتی و بودجه دولت در جهت برقراری کاهش نرخ‌ها و افزایش پایه مالیاتی و شفاف سازی نظام بودجه ریزی
۱۱) رفع موانع سرمایه‌گذای، تولید و نهاد سازی برای گسترش و توسعه صادرات
۱۲) آزاد سازی تجاری دربرگیرنده رفع محدودیت‌های مقداری و موانع غیر تعرفه‌ای و تعرفه‌ای کردن تجارت خارجی
۱۳) استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر و هدفمند کردن یارانه‌ها
۱۴) اصلاح سیاست‌های اشتغال و تجدید نظر در نهادهای قانونی بازارکار
▪ در برنامه چهارم نیز بسته سیاستی مشابهی با تکرار و پوشش حوزه های یادشده و با تفصیل و تأکید بیشتر به ویژه با افزودن فصول جدیدی چون:
- تعامل مثبت و سازنده با اقتصاد جهانی،
- رقابت پذیری اقتصادی،
- توسعه مبتنی بردانایی،
- حفظ محیط زیست،
- آمایش سرزمین و توازن منطقه ای،
- ارتقای سلامت و بهبود کیفیت زندگی،
- ارتقای امنیت انسانی وعدالت اجتماعی،
- توسعه فرهنگی،
- امنیت ملی،
- توسعه امور قضایی،
تدوین و به تصویب رسید. افزون بر این در سیاست های منضم به سند چشم انداز، مضامین و جنبه های گوناگون توسعه بلند مدت کشور در ۵۲ مورد – از جمله امور مربوط به مناسبات سیاسی و روابط خارجی – به منزله چارچوب اساسی تحول بنیادی اقتصادی – اجتماعی – فرهنگی کشورتبیین و تنفیذ شده است.
بدین ترتیب با ملاحظه گستردگی طیف مضامین و موضوعاتی که در برنامه های سوم، چهارم، چشم انداز و سیاست های کلی طی سالیان گذشته مطرح شده است، هرگونه تحول ساختاری – سیاستی قابل تصور برای مسیریابی و رویارویی با چالش ها وتنگناهای اقتصادی – اجتماعی ایران درحال حاضر و در آینده نمی تواند درخارج از چارچوب و موضوعات یاد شده مطرح گردد. شایان ذکر است که منظومه اصلاحات اقتصادی بهم آمیخته، متوازن و سازگار با یکدیگر در هر برنامه می بایست در قالب یک نقشه عملیاتی و اقدامات مشخص، هم پیوند و با اولویت گذاری، زمانبندی و تقدم و تأخر از پیش تعیین شده سرانجام به اجرا گذاشته می شد که تاکنون نسبت به این مهم تفکر و اقدام پیوسته و همه جانبه‌ای صورت نگرفته است. مضامین مورد نظر اصلاحات اقتصادی برنامه های توسعه سوم و چهارم و چشم انداز، بدون وجود چنین اولویت گذاری منطقی در برخی موارد بسته به ضرورت ها و سیاست های روز به صورت مجزا از هم مد نظر قرار گرفته، در پاره ای زمینه‌ها به صورت ناقص عمل شده و در اکثر موارد عملاً اجرای آن معوق مانده است.
اغراق آمیز نیست اگرگفته شود که مهمترین بخش اصلاحات اقتصادی که طبعاً مقدم ترین اقدام در بین همه اقدامات دیگر است همانا توسعه بخش خصوصی و ایجاد فضای مناسب برای کسب و کار و جلب سرمایه‌های خصوصی (داخلی و خارجی) و حرکت به سمت استقرار مکانیسم بازار و در بطن آن خصوصی سازی (یا به عبارت دیگراجرای سیاست های اصل ۴۴) همراه با اصلاح نظام تجارت خارجی، ساماندهی بازارهای مالی و ... و همزمان کوچک کردن اندازه دولت و تقویت کارکردهای حاکمیتی آن و نیز کاهش تصدی‌های دولت و رقابتی کردن فعالیت‌ها از طریق حذف یا تنظیم انحصارات است. این حرکت به منزله مبرم ترین حوزه چالشی اصلاحات و تحول اقتصادی کشور و حلقه اصلی در فرآیند ایجاد تحرک اقتصادی و راه اندازی چرخه رشد و تولید به شمار می رود و خود مجموعه اقدامات متصل به همی است که قطعاً جدا کردن و اجرای آن‌ها به صورت انتزاعی و بدون اولویت گذاری و زمان بندی مشخص چه بسا می‌تواند نتایجی معکوس هدف‌های مورد نظر برنامه ها را به بارآورد. درهمین حال بر اساس قانونمندی های اقتصادی و تجربه رشد و توسعه کشورهای نوخاسته و پیشرو در نیم قرن اخیر هیچ برنامه ای بدون تکیه بر محورهای برون گرایی، تعامل متقارن با اقتصاد جهانی و مناسبات سازنده با کشورهای پیشرفته صنعتی و تکیه بررشد و پویایی تولید به منزله پیش شرط ایجاد پایگاه مادی برای بهبود وضع زندگی مردم نمی تواند تنها از راه مکانیزم های توزیعی به هدف های مورد نظر و از جمله عدالت اجتماعی دست یابد.
▪ در چارچوب کلی طرح تحول اقتصادی هفت « نظام کلیدی » به منزله محورهای اصلی طرح به شرح زیرمعرفی شده است:
۱) نظام بهره وری
۲) نظام یارانه ها
۳) نظام مالیات
۴) نظام گمرک
۵) نظام بانک
۶) نظام ارزشگذاری پول ملی
۷) نظام توزیع کالاها و خدمات و صدور مجوزها
نگاهی سریع به موارد یاد شده مبین آن است که به جزاصلاح نظام گمرک و نظام توزیع کالاها و خدمات و صدور مجوزها که از جمله وظایف طبیعی و روزمره سازمان های اجرایی کشور به شمار می روند و نظام بهره وری که حاصل جهت گیری های بلندمدت در زمینه کمیت و کیفیت سرمایه گذاری ها، تکنولوژی، استقرارمدیریت علمی و بهره گیری از دانش، تخصص وآموزش مستمر نیروی انسانی است، سایر زمینه ها یعنی چهارمورد نظام یارانه ها، نظام مالیات، نظام بانک و نظام ارزشگذاری پول ملی ازجمله ابزارهای مهم سیاستی و سیاستگذاری اقتصادی محسوب می شوند. آنچه در همه این موارد مشترک است، وجود احکام مشخص و جازم اصلاحی در برنامه های سوم، چهارم، سیاست های کلی و چشم انداز ناظر به همین موضوعات است ( به عنوان مثال ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم ناظر به اصلاح نظام بانکی و پولی کشور و ماده ۳ آن ناظر به بهینه سازی مصرف و یارانه انرژی و عملیاتی کردن سیاست های جبرانی، ماده ۵ ناظر به ارتقای بهره وری کل عوامل تولید و...) که درارتباط سازواره‏ای با دیگر مجموعه های سیاستی – ساختاری مندرج در این اسناد معنا و مفهوم پیدا می کند و تا این زمان نسبت به آن اقدام مؤثر و هماهنگی به عمل نیامده است.
مهمترین موضوع در بین نظام های هفتگانه که همواره در فرآیند اصلاحات مورد بحث جدی تر قرار گرفته است حذف یا تغییر نظام یارانه است که متضمن پیامدها و تأثیر مستقیم و غیر مستقیم گسترده ای بر وضعیت اقتصادی در سطح کلان (واقعی شدن قیمت ها، تخصیص منابع، حجم و ساختار بودجه، تورم و توزیع درآمد و...) و همچنین بر وضعیت بنگاه ها و واحدهای تولیدی و تجاری و ساختار تولید، هزینه ها و سودآوری آنها است.
قدر مسلم آن است که روند روبه افزایش سریع یارانه ها در ساختار هزینه های بودجه ایران به ویژه در سال های اخیر اکنون به معضلی بزرگ تبدیل شده و تداوم رشد آن درسال های آینده به هیچ روی امکانپذیر نیست. در مواجهه با این مسأله که حل و فصل آن ماهیتی بلند مدت دارد به طورطبیعی گزینه های زیر را می توان مد نظر قرار داد:
۱) یارانه های مستقیم و غیر مستقیم در روند موجود تا پایان برنامه چهارم تثبیت و تداوم یابد، از اقدام شتابزده در این زمینه پرهیز شود و تصمیم گیری در این مورد به تغییر وضعیت اقتصادی، شکل گیری فضای مناسب، راه افتادن چرخه تولید و سرمایه گذاری داخلی و خارجی، مهار نسبی تورم و بهبود شرایط درآمدی و رفاه عمومی و... موکول گردد.
۲) یارانه های مستقیم در بودجه عمومی دولت با هدف حفظ قدرت خرید و کیفیت زندگی مردم در حدود و اندازه کنونی تثبیت و یارانه های ضمنی انرژی در روندی تدریجی و مرحله ای حذف و منابع حاصل از آن مطابق با پیش بینی های ماده ۳ قانون برنامه چهارم توسعه کشور به مصرف برسد.
۳) یارانه های ضمنی انرژی به گونه ای که در طرح تحول اقتصادی پیش بینی شده است، حذف و منابع حاصل از آن به صورت نقدی یا کالایی به قشرهای آسیب پذیر و دهک های پائین درآمدی جامعه پرداخت شود.
در اینجا چند نکته حائز اهمیت است؛ قیمت مؤثر داخلی که مبنای محاسبه یارانه های ضمنی انرژی است عموماً در مطالعاتی که تاکنون انجام شده، معدل قیمت سر مرز فرآورده ها در نظرگرفته شده است. برابر گرفتن «هزینه فرصت» با قیمت صادراتی نفت، مبتنی بر این فرض است که مصرف داخلی با صادرات رقابت می کند (در غیر این صورت، هزینه فرصت برابر ارزش فعلی هزینه جایگزینی نفت در آینده خواهد بود، یعنی هزینه ای که کشور در آینده برای واردات نفت و جایگزین کردن با مصرف امروز باید متقبل شود).
منطق شفاف کردن یارانه های ضمنی انرژی که ناگزیر با افزایش قیمت های فرآورده ها و دیگر حامل های انرژی همراه است، بر پایه از بین بردن ناکارآمدی تخصیصی (زیان کارآیی) است که معادل تفاوت کاهش مازاد مصرف کننده و پرداخت های انتقالی ضمنی دولت به مصرف کنندگان انرژی است.
بر اساس ملاحظات بودجه ای و حسابداری صرف (و نه اقتصادی) چون دولت پرداختی را از این بابت در بودجه عمومی منظور نمی‏کند، یارانه ضمنی مفهومی صوری (و نه واقعی) دارد. بنابراین شفاف کردن یارانه های ضمنی درشرایط رشد حباب گونه قیمت نفت و احتمال نوسانات معکوس آن درآینده توأم با افزایش تقریباً دو برابر حجم و اندازه بودجه عمومی دولت در وضعیت کنونی و آینده، نخست برای خود دولت و سپس برای کارگزاران اقتصادی و عامه مردم مساله ساز خواهد شد. آثار این حرکت به گونه مستقیم و غیر مستقیم از یک سو موجب فشار بر هزینه های دولت و ضرورت افزایش حجم بودجه درسال های بعد شده و از سوی دیگر به تولید و رقابت پذیری صادرات غیرنفتی لطمه وارد می سازد و شرایط نامساعدی را برای طبقات فرو دست جامعه و امرار معاش آنها ایجاد می کند. گذشته از این نقدی کردن یارانه ها و پرداخت های انتقالی مستقیم به قشرهای کم درآمد، با ملاحظه میل نهایی به مصرف بالاتر این گروه ها به افزایش تقاضای مؤثر در بازار کالاها و خدمات و تشدید گرایش های تورمی در ابعادی گسترده تر از وضعیت کنونی منجر و منتهی خواهد شد و سرانجام به هدف دولت در زمینه رفع تبعیض و تأمین عدالت اجتماعی آسیب جدی وارد خواهد کرد.
PSC = قیمت یارانه ای انرژی به ازای هرواحد
QS = (یارانه ای (به واحد متعارف مقدار تقاضا – متناظر با قیمت
P*= هزینه فرصت (قیمت واقعی) انرژی مصرفی به ازای هرواحد
Q*= (به واحد متعارف مقدار تقاضا – متناظر با هزینه فرصت
ذوزنقه قرمز = کاهش درمازاد مصرف کننده
مثلث آبی = ناکارآمدی تخصیصی یا زیان کارآیی (تفاضل پرداخت های انتقالی ضمنی بودجه و کاهش در مازاد مصرف کننده)
با این توصیف، نقدی کردن یارانه ها و پرداخت مستقیم به خانوارها از لحاظ انتخاب زمان و تقدم و تأخر سیاستی با شرایط و وضعیت فعلی اقتصادی کشور هماهنگی و تناسب ندارد. تأکید اصلی در طرح تحول اقتصادی کشور ناگزیر باید به نهادسازی های پیش بینی شده در برنامه ها و اسناد توسعه ملی و به ویژه راه اندازی چرخه سرمایه گذاری و تولید، توسعه بخش خصوصی، انضباط مالی و بودجه ای دولت، پیگیری اجرای سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی و سرانجام تسهیل و بهبود جریان صادرات غیرنفتی معطوف گردد.

منبع : سایت الف