سیر تاریخی استفاده از اصل ۴۴ قانون اساسی

مقاله، با رویکردی متفاوت به موضوع اصل ۴۴ قانون اساسی پرداخته است. مباحث مقاله از زمان تصویب اصل ۴۴ قانون اساسی (سال ۱۳۵۸) و حتی پیش از آن شروع شده و به زمان ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ (سال ۸۵-۱۳۸۴) ختم می‌شود.
در حقیقت در اینجا به جای پرداختن به آثار و نتایج سیاست‌های کلی اصل۴۴ به زمینه‌های تاریخی، اجتماعی و... آن پرداخته شده است. به عبارت دیگر می‌توان این مقاله را بررسی موارد استفاده از انعطاف ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی دانست. خواننده این مقاله، ضمن آشنایی با اصل ۴۴ قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام، با سوابق و زمینه‌های تصویب و ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ آشنا می‌شود.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران توسط مجلس خبرگان قانون اساسی که در سال ۱۳۵۸ و از طریق انتخابات تعیین شده بودند، تدوین شده و سپس به همه‌پرسی گذاشته شد. این قانون در سال ۱۳۶۸ توسط شورای بازنگری قانون اساسی، مورد تجدیدنظر قرار گرفت و مجددا به همه پرسی گذاشته شد. اصل ۴۴ قانون اساسی جزء اصولی بود که در سال ۱۳۵۸ وضع شده و در سال ۱۳۶۸ هم بدون تغییر باقی ماند.
متن کامل اصل ۴۴ قانون اساسی به شرح زیر است:
«نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است. بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‏های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‏آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است.مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانونی جمهوری اسلامی است.تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.»
همانطور که مشاهده می‌شود قانون‌گذار اقتصاد کشور را به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم‌بندی می‌کند. از مطالعه قانون اینگونه به نظر می‌رسد که قانون‌گذار در بخش‌های اقتصادی غیردولتی، بالاترین اولویت و درجه اهمیت را به بخش تعاونی داده است.
در بند۲ اصل ۴۳ قانون اساسی به عنوان یکی از ضوابط اقتصادی ایران آمده است: «تامین‏ شرایط و امکانات‏ کار برای‏ همه‏ به‏ منظور رسیدن‏ به‏ اشتغال‏ کامل‏ و قرار دادن‏ وسایل‏ کار در اختیار همه‏ کسانی‏ که‏ قادر به‏ کارند ولی‏ وسایل‏ کار ندارند، در شکل‏ تعاونی‏، از راه‏ وام‏ بدون‏ بهره‏ یا هر راه‏ مشروع‏ دیگر که‏ نه‏ به‏ تمرکز و تداول‏ ثروت‏ در دست‏ افراد و گروه‏‌های‏ خاص‏ منتهی‏ شود و نه‏ دولت‏ را به‏ صورت‏ یک‏ کارفرمای‏ بزرگ‏ مطلق‏ درآورد. این‏ اقدام‏ باید با رعایت‏ ضرورت‏‌های‏ حاکم‏ بر
برنامه‌‏ریزی‏ عمومی‏ اقتصاد کشور در هر یک‏ از مراحل‏ رشد صورت‏ گیرد.»
در این بند دغدغه قانون‌گذار در اجتناب از سرمایه سالاری از یک سو و پرهیز از اقتصاد دولتی از سوی دیگر مشاهده می‌شود. قانون‌گذار تعاونی را به عنوان سازوکار اصلی خود برای این منظور مدنظر دارد. هر چند قانون اساسی مالکیت خصوصی را به رسمیت می‌شناسد و آنرا یکی از سه بخش اصلی اقتصاد ایران به حساب می‌آورد، ولی به علت همان دغدغه‌ای که پیش از این ذکر شد، آن را به عنوان مکمل بخش‌های دولتی و تعاونی و در درجه کمتری از اهمیت قرار داده است.
به نظر می‌رسد که در این قانون تاکید فراوانی بر مالکیت عمومی و مالکیت دولتی وجود دارد (هر چند لزومی برای آن ذکر نکرده است) و در مورد مالکیت خصوصی، اگرچه بر اعتبار آن تصریح شده است، اکراه و عدم تمایل مشاهده می‌شود و بر بخش تعاونی تکیه شده است. برای درک بهتر روح قانون و دیدگاه و نظر قانون‌گذار، باید شرایط خاص سال ۱۳۵۸ را در نظر داشت. در آن زمان ملت ایران توانسته بود پس از سال‌ها، از نظام‌های مختلف شاهنشاهی و حکومت سرسپردگان رهایی یابد. تمایل عمومی مردم به رفع تبعیض‌های اجتماعی و عدالت بود و در نتیجه سرمایه‌داری و سرمایه سالاری به عنوان دشمن تلقی می‌گردید. این فضا نه تنها در کشور ما بلکه در خیلی کشورهای انقلابی با شرایط مشابه ما نیز تجربه شده است. در چنین شرایطی ترس آحاد ملت و نخبگان آنها و در نتیجه شورای تدوین قانون اساسی از سلطه مجدد سرمایه‌سالاران و شکل‌گیری نظام سرمایه‌داری موجب شد که تمایل قانون به دولتی شدن مشاهده شود. به همین دلیل است که مشاهده می‌کنیم که قانون اساسی ابتدائا مهمترین صنایع و فعالیت‌های تجاری و مالی را به بخش دولتی سپرده است و برای بقیه امور نیز برای تعاونی‌ها اولویت قائل شده است.
● انعطاف موجود در اصل ۴۴
به‌رغم وجود تمایل فوق در محتوای اصل ۴۴، نکته هوشمندانه و بسیار خوبی در این اصل قانون اساسی گنجانده شده است تا در صورتی که تقسیم‌بندی فوق مؤثر و مفید واقع نشد بتوان تصمیمات دیگری اتخاذ کرد. یعنی این اصل:
الف) الزامی برای مالکیت دولت بر موارد ذکر شده در صدر اصل نیاورده است.
ب) در ذیل اصل آمده است که: «مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانونی جمهوری اسلامی است.»
ج) در انتهای اصل آمده است: «تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.» مجموع سه علت فوق موجب می‌شود که انعطاف لازم به مجریان و سیاست‌گذاران کشور در تصمیم‌گیری‌ها داده شود.
نمونه خوبی از این انعطاف در مورد «بازرگانی خارجی» است. اصل ۴۴، بازرگانی خارجی را بر عهده دولت گذاشته است ولی همانطور که می‌بینیم هیچ‌گاه این اتفاق به طور کامل نیافتاد و عملا از همان اوایل اجرای قانون اساسی جمهوری اسلامی، مسوولین امر به این نتیجه رسیدند که وسعت نیاز صادرات و واردات کشور بیشتر از حد توان اجرایی و اطلاعاتی دولت است و اساسا خیلی از آن‌ها باید توسط سازوکار بازار و توسط بخش خصوصی انجام شود. بنابراین با استفاده از اختیارات ذیل اصل ۴۴، بازرگانی خارجی، در مورد خیلی از کالاها به بخش خصوصی واگذار گردید.
مثال معروف دیگر، صنعت بانک و صنعت بیمه است. چند سالی است که حضور چشمگیر و موثری را از بانک‌های خصوصی در کشور شاهد هستیم. مثال‌های مشابهی نیز در مورد «تامین نیرو» و «راه‌آهن» می‌توان مشاهده کرد. بنابراین می‌توان گفت سال‌هاست که موارد ذکر شده در صدر اصل ۴۴ به مرور و بر مبنای اقتضائات و نیازهای کشور و همچنین اختیارات ذیل اصل ۴۴ مورد بازبینی و تجدیدنظر قرار گرفته‌اند. با دانستن مطالب فوق باید دید که جایگاه «ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴» چیست که در ادامه به بررسی آن خواهیم پرداخت.
● اهمیت سیاست‌های کلی اصل ۴۴
یکی از اصول پذیرفته شده یک حاکمیت خوب وجود وحدت رویه و جهت گیری‌های کلی هدفمند و روشن است. آن‌گونه که در ادبیات مدیریت استراتژیک و سیاست‌گذاری تاکید می‌شود لازمه موفقیت در سطوح کلان داشتن جهت‌گیری‌های درست است. این جهت‌گیری‌ها همواره و در هر حاکمیتی وجود دارد و می‌توان آن را در کلام و در رفتار رهبران و ذی‌نفوذان آن کشور یا آن بخش حکومتی مشاهده کرد ولی تاکید بر این است که این جهت‌گیری‌ها و سیاست‌های کلان باید به صورت کاملا روشن تدوین شود تا بتواند بیش از پیش منشاء اثر واقع شود.
ضرورت فوق در زمان بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸بسیار بیشتر از اوایل انقلاب حس شده و در نتیجه در اصل ۱۱۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که به وظایف و اختیارات رهبر می‌پردازد، تعیین‏ سیاست‌های کلی‏ نظام‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏و همچنین نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، برعهده رهبر گذاشته شده است.
اگرچه موضوع «سیاست‌های کلی نظام» از سال ۱۳۶۸ در قانون اساسی جمهوری اسلامی وجود دارد، ولی جدی ترین فعالیت‌ها در تدوین و تصویب این سیاست‌ها و تلاش در جهت اجرایی کردن آنها از سال ۱۳۷۷ به چشم می‌خورد. از این سال به مرور زمان سیاست‌های کلی نظام در بخش‌های مختلف صنعت، منابع طبیعی، مسائل فرهنگی، مسکن، اقتصاد، فن‌آوری اطلاعات و... تدوین، تصویب و ابلاغ شده‌اند. از این سال تاکنون جمعا ۳۳ مورد سیاست کلی توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب گردیده که خیلی از آنها توسط مقام معظم رهبری نیز تایید و ابلاغ شده است.
در این سیاست‌های کلی، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ جایگاهی خاص و بسیار مهم دارد. پیش از ابلاغ این سیاست‌ها نیز سال‌ها سپردن امور به بخش غیردولتی مورد نظر بوده است و در این راه گام‌های قابل توجهی برداشته شده است. علت اصلی تصویب و صدور آن را می‌توان نارضایتی از سرعت کم رشد و توسعه بخش خصوصی و سرعت کوچک شدن دولت و واگذار شدن بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی دانست. صدور این ابلاغیه نشان داد که حاکمیت به این نتیجه رسیده است که بیکاری قابل توجه جوانان و سایر مشکلات اقتصادی توسط یک بنگاه دار بزرگ به نام دولت و بدون اراده و خواست آحاد مردم (بخش خصوصی) قابل رفع نیست.
سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در ۵ بخش تدوین شده است.بخش‌های «الف» و «ب» آن در تاریخ ۱/۳/۱۳۸۴ و بخش‌های «ج»،«د» و «ه» آن در تاریخ ۱۲/۴/۱۳۸۵ ابلاغ گردید. در بخش «الف»، «سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی» آمده است. مهم‌ترین نکات ذکر شده در این بخش را می‌توان عدم اجازه دولت برای سرمایه‌گذاری خارج از صدر اصل ۴۴ و امکان حضور بخش‌های غیردولتی برای حضور در برخی از موارد صدر اصل ۴۴ دانست.
در بخش «ب»، «سیاست‌های کلی بخش تعاونی» آمده است. در بخش «ج» به «توسعه بخش‌های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی» می‌پردازد و در بند «د» و «ه» نیز به ترتیب به «سیاست‌های کلی واگذاری» و «سیاست‌های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار» آمده است.
● سیر تاریخی استفاده از اصل ۴۴ قانون اساسی در اقتصاد ایران
در طول تاریخ بعد از انقلاب و پیش از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ بارها از انعطاف ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی استفاده شده است. با بررسی قوانین و مصوبات سال‌های آغازین انقلاب در می‌یابیم که اولین موارد استفاده از انعطاف ذیل اصل ۴۴ به مصوبات دولت موقت و شورای انقلاب در سال‌های ۵۸ و ۵۹ بازمی‌گردد. اولین موارد استفاده از این انعطاف در زمینه بازرگانی خارجی مشاهده می‌شود. در ادامه روند استفاده از انعطاف این اصل را در چهار حوزه مختلف می‌بینیم.
● اصل ۴۴ در بازرگانی خارجی
یکی از موارد صدر اصل ۴۴ قانون اساسی «بازرگانی خارجی» است. بازرگانی خارجی یعنی کلیه امور واردات و صادرات، مطابق این اصل به دولت سپرده شده است. ولی همانطور که می‌بینیم هیچ‌گاه این اتفاق نیافتاد و عملا از همان اوایل اجرای قانون اساسی جمهوری اسلامی، مسوولان امر به این نتیجه رسیدند که وسعت نیاز صادرات و واردات کشور بیشتر از حد توان اجرایی و اطلاعاتی دولت است و اساسا خیلی از آنها باید توسط سازوکار بازار و توسط بخش خصوصی انجام شود. بنابراین با استفاده از اختیارات ذیل اصل ۴۴، بازرگانی خارجی، در مورد خیلی از کالاها به بخش خصوصی واگذار گردید.
آنچنان که از شواهد پیدا است، بازرگانی خارجی اولین موردی بوده است که عدم امکان انجام آن به صورت دولتی مشخص شده و تدابیری برای سپردن آن به بخش غیردولتی اندیشیده شده است. این تدابیر به زمانی بازمی‌گردد که هنوز شورای انقلاب قانون اساسی اختیارات لازم را داشته است. ظاهرا در آن زمان اختلالات قابل توجهی در فرآیند صادرات و واردات و تامین نیازهای جامعه از طریق آن به وجود آمده بود و مسوولان وقت چاره‌ای جز سپردن آن به بخش غیردولتی نیافتند
مصوبه شماره ۱۳۱۴۸ شورای انقلاب، مصوب ۱۱/۳/۵۹ تحت عنوان «لایحه قانونی راجع به اجازه خرید از خارج از کشور برای رفع بحران و کمبود کالاهای اساسی و پایین آوردن قیمت‌ها» را می‌توان اولین مورد استفاده از انعطاف ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی بعد از تصویب قانون اساسی دانست. یعنی تقریبا ۳ ماه پس از ابلاغ شدن قانون اساسی جمهوری اسلامی، یکی از موارد ذکر شده در صدر اصل ۴۴ به خاطر اختیار داده شده در ذیل این اصل، به بخش خصوصی تفویض گردید.
● اصل ۴۴ در راه‌آهن
همان طور که در صدر اصل ۴۴ مشاهده می‌شود، راه‌آهن جزو مواردی است که بر دولتی بودن آن تصریح شده است، ولی هنگامی که به سیر تحولات آن پس از انقلاب و در حال حاضر نگاه می‌کنیم، جریان خصوصی‌سازی را در آن مشاهده می‌کنیم. بنابراین نتیجه می‌گیریم که در این مورد نیز از اختیارات ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی استفاده شده است. ابتدائا با سابقه‌ای از شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی آشنا می‌شویم:
موسسه راه‌آهن دولتی ایران در مردادماه سال ۱۳۱۴ تاسیس شد. این موسسه در اسفند ماه سال ۱۳۵۵ به شرکت سهامی راه‌آهن ایران تبدیل و سپس در مهر ماه سال ۱۳۶۶، به شرکت سهامی راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران (سهامی خاص) و با اساسنامه جدید تغییرنام یافت.
تبدیل شدن راه‌آهن به شرکت به دلیل شفاف سازی هزینه‌ها و درآمدها و افزایش استقلال مالی و اختیارات تصمیم‌گیری، اهمیت داشته و گامی به سمت خصوصی‌سازی محسوب می‌شده است. بالاخره در بیست و دوم اسفند ماه ۱۳۶۹، راه‌آهن از سیستم دولتی به شرکت سهامی خاص انتقال یافت.
اما سیاست‌های جدید خصوصی‌سازی به صورت جدی در برنامه پنج ساله اول توسعه کشور (۱۳۶۸-۱۳۷۲) مطرح گردید.
هر چند این سیاست‌ها به صورت عام مطرح شدند و در مورد راه‌آهن برنامه خاصی وجود نداشت، ولی این برنامه توانست زمینه‌ساز تحولی در این زمینه گردد. در برنامه دوم توسعه کشور (۱۳۷۳-۱۳۷۷) نیز سیاست‌های خصوصی‌سازی پیگیری شد. در این برنامه نیز به طور مشخص به خصوصی‌سازی راه‌آهن اشاره‌ای نشده بود. ولی با توجه به جهت‌گیری‌های کلی برنامه، براساس آن تصمیماتی برای خصوصی‌سازی راه‌آهن در کشور گرفته شد که از آن جمله می‌توان به ایجاد شرکت قطار‌های مسافربری رجا به صورت شرکت سهامی ‌خاص و با مالکیت ۱۰۰‌درصد شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی‌ اشاره کرد.
با این وجود جدی‌ترین فعالیت‌ها برای خصوصی‌سازی در صنعت راه‌آهن را می‌توان از ابتدای اجرای برنامه سوم توسعه کشور دانست. برنامه سوم توسعه مصوب تاریخ ۱۷/۱/۷۹ مجلس شورای اسلامی، در ماده‌های ۳۰ و ۱۲۸ خود مجوزهایی را به وزارت راه و‌ترابری در جهت خصوصی‌سازی فعالیت‌های بخش راه‌آهن اعطا می‌کند.
بر اساس ذیل ماده ۱۲۸، آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۲۸ قانون برنامه سوم، پس از تصویب هیات وزیران در تاریخ ۱۹/۸/۸۲ به شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی‌ابلاغ شد. این آیین‌نامه به عنوان مهمترین سند خصوصی‌سازی در راه‌آهن به حساب می‌آید. در حقیقت می‌توان شروع جدی خصوصی‌سازی در راه‌آهن را از زمان تصویب این آیین‌نامه اجرایی دانست. هرچند شرکت راه‌آهن از همان سال ۷۹ و پیش از تصویب آیین‌نامه فوق، با اخذ مصوبات لازم از هیات وزیران به طور جدی فعالیت‌های خود را در زمینه خصوصی‌سازی آغاز نمود. برنامه چهارم توسعه نیز در ماده ۲۹ خود، ماده ۱۲۸ برنامه سوم را برای دوره برنامه چهارم (۱۳۸۴-۱۳۷۸) تنفیذ نمود. لذا همان مسیر خصوصی‌سازی برنامه سوم در برنامه چهارم نیز پیگیری شد. بنابراین مشاهده می‌کنیم که در مورد راه‌آهن نیز پیش از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ فعالیت‌های قابل توجهی در زمینه غیردولتی کردن امور انجام شده است.
در ادامه شرح کوتاهی از گوشه‌ای از امور واگذار شده به بخش غیردولتی در راه‌آهن جهت آشنایی و مبادرت به ذهن آورده شده است:
ـ هم‌اکنون بخش خصوصی ۳۰‌درصد ناوگان ریلی مسافری و ۶۰‌درصد ناوگان ریلی باری کشور را در اختیار دارد.
ـ تاکنون ۱۱ هزار و ۵۶۱ دستگاه واگن به بخش خصوصی واگذار شده یا در حال واگذاری است.
ـ از زمان اجرای خصوصی‌سازی در راه‌آهن ۳۹۱۹ واگن نو توسط بخش خصوصی خریداری شده که شامل۳۸۷۱ دستگاه واگن باری و ۴۸ دستگاه واگن مسافربری است.
ـ امروزه بخش عمده‌ای از عملیات
حمل و نقل باری به بخش خصوصی واگذار شده است.
ـ تاسیس ۳۴ شرکت خصوصی در زمینه حمل و نقل بار و مسافر، مهم‌ترین گام عملی برای خصوصی‌سازی در راه‌آهن است.
ـ واگذاری کامل کارگاه‌های تعمیر و نگهداری واگن و نیز سرمایه‌گذاری بخش خصوصی برای خرید لوکوموتیو و ماشین‌آلات زیربنایی از برنامه‌های آینده در زمینه خصوصی‌سازی در راه‌آهن است.
در متن ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ فقط در یک جا از راه‌آهن نام برده شده است و آن در بند ۲-۷ بخش الف آن است که بر مبنای آن نتیجه گرفته می‌شود که «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در زمینه‌ راه‌آهن توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی‌ غیردولتی و بخش‌های تعاونی و خصوصی مجاز است.»
چیزی که از روح سیاست‌ها با توجه به موارد فوق استنباط می‌شود، این است که سیاست‌گذار راه‌آهن را به عنوان یک بخش استراتژیک در کشور می‌شناسد و هرچند اجازه خصوصی‌سازی را در آن داده است ولی کماکان سرمایه‌گذاری‌های دولت در این بخش را مجاز می‌داند و برای خصوصی‌سازی در آن عجله و تاکید مانند بخش‌های دیگر ندارد.
قانون برنامه سوم و چهارم در بندهای مرتبط خود یک چهارچوب کلی برای واگذاری فعالیت‌های راه‌آهن به بخش خصوصی فراهم کرده است.
با در نظر گرفتن این چارچوب و توجه به قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی کشور مصوب سال ۸۴ مجلس شورای اسلامی، می‌توان گفت که قانون‌گذار بر حفظ شبکه ریلی توسط دولت و واگذاری و اجازه فعالیت بخش خصوصی در بقیه بخش‌های راه‌آهن تاکید کرده است.
شاید بتوان گفت تا پیش از ابلاغ این سیاست‌ها نیز دولتی بودن راه‌آهن تنها مشمول شبکه اصلی ریلی کشور بوده و فعالیت‌های غیرمرتبط با این شبکه شامل تامین ناوگان، فعالیت‌ها و خدمات فنی و پشتیبانی و... مشمول خصوصی‌سازی و واگذاری بوده است. می‌توان گفت که سیاست‌های کلی در این زمینه حرف جدیدی برای گفتن نداشته است.
● اصل ۴۴ در بانک‌ها
بانک‌ها نیز در اصل ۴۴ به عنوان موارد دولتی ذکر شده اند. با این وجود چند سالی است که حضور جدی بانک‌های خصوصی را در کشور مشاهده می‌کنیم. اولین بانک غـیردولتی در ایران بانک بازرگـانی ایران بود که به مدیریت «مصطفی تجدد» و با سرمایه دویست‌میلیون ریال در دوم بهمن ماه سال ۱۳۲۸ دایر گردید و از آنجایی که پیش از انقلاب منع قانونی برای ایجاد بانک‌های خصوصی وجود نداشت بانک‌های خصوصی متعددی تا پیش از پیروزی انقلاب در کشور شکل گرفت.
پس از به ثمر رسیدن انقلاب اسلامی‌با تغییرات بنیادین صورت گرفته در زیربنای اقتصادی کشور، تطابق نظام بانکی با شرایط موجود،‌ ضروری می‌نمود. از این رو، در تاریخ ۱۷ خرداد ۱۳۵۸، لایحه قانونی ملی شدن بانک‌ها توسط شورای انقلاب تصویب گردید.
پس از آن، جهت سهولت کنترل اجرای سیاست‌های پولی و اعتباری واحد در آنها،‌ طرح ادغام بانک‌ها به تصویب مجمع عمومی‌بانک‌ها رسید.
بدین‌ ترتیب، تعداد بانک‌های کشور به استثنای بانک مرکزی از ۳۶ بانک در پایان سال ۱۳۵۷ به ۹ بانک شامل ۶ بانک تجاری و ۳ بانک توسعه‌ای (به استثنای بانک‌های استان) کاهش یافت.
بعد ازملی شدن بانک‌ها و ادغام بانک‌های دولتی، خصوصی و خارجی، بانک‌های دولتی تنها یکه‌تاز عرصه بانکداری در ایران شدند. در کنار بانک‌های دولتی موسسه‌ها و صندوق‌های قرض‌الحسنه با وابستگی به بعضی از ارگان‌ها و نهادها و ‌سازمان‌های دولتی و مجوزهای موردی بانک مرکزی فعالیت می‌کردند و بانک‌های دولتی بدون هیچ‌گونه دغدغه و مشکلی به گسترش فیزیکی شعب خود ادامه می‌دادند و به علت اینکه بانکداری در واقع در اختیار دولت بوده و هیچ رقیب سرسختی در عرصه بانکداری برای بانک‌ها وجود نداشت، بانک‌ها در فضایی به فعالیت ادامه می‌دادند که این فضا محدود به حوزه داخلی می‌گردید و این گونه عملیات در عرصه بانکداری بین‌المللی هیچ خریداری نداشت و به‌تدریج سیستم‌های بانکداری و برنامه‌های بانکداری از حیث انتفاع افتاده و غیرکاربردی شده بود و تنها پاسخگوی قسمتی از نیاز‌های داخلی جامعه بود.
این در حالی است که با بررسی اجمالی سیستم‌های پولی و مالی کشورهای پیشرفته مشهود است که بانکداری دولتی در کشورهای موردنظر در حد محدودی بوده و بانک مرکزی دولت‌های پیشرفته جدا از بانک‌های دولتی و خصوصی وظایفی را در حد نظارت، کنترل و دادن خط مشی و... دارند و بانکداری در کل در اختیار بخش خصوصی است و بانک‌ها در واقع مجری سیاست و برنامه‌های اقتصادی دولت در سطح کلان هستند و همگام با بانک مرکزی در چارچوب مشخص البته با اختیارات تعریف شده‌ای فعالیت می‌نمایند.
بنابراین دولت تصمیم گرفت که برای شکوفایی بخش بانکداری در کشور ضمن تجهیز بانک‌ها به آخرین دستاوردهای بانکداری بین‌المللی، به بانک‌های خصوصی مجوز فعالیت دهد و نیز مقدمات لازم را برای ورود بانک‌های خارجی با شرایط تعریف شده فراهم کند. این اراده حکومتی در برنامه توسعه سوم در کنار سایر سیاست‌های غیردولتی‌سازی تاکید شده است.
در ماده ۹۸ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی کشور از ذیل اصل ۴۴ استفاده شده و براساس مصالح اجازه تشکیل بانک خصوصی با در نظر گرفتن شرایط داده شد.
نهایتا در بیستم مرداد سال ۱۳۸۰ مجوز فعالیت اولین بانک خصوصی جمهوری اسلامی‌ایران از جانب بانک مرکزی صادر شد و به این‌ترتیب اولین بانک خصوصی یعنی بانک اقتصاد نوین پا به عرصه بانکداری کشور‌گذارد. متعاقبا بانک‌های خصوصی کارآفرین، پارسیان و... وارد عرصه رقابت شدند و بانکداری در ایران وارد دوران جدیدی شد به طوری که تغییرات در عرصه بانکداری، خدمات مالی، تجارت الکترونیکی و پرداخت‌های الکترونیکی و... در چند سال اخیر کاملا محسوس است.
سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز توجه فراوانی به بانک‌ها داشته است. در بخش‌های «الف»، «ب»، «ج» و «ه» ابلاغیه به بانک‌ها اشاره شده است. از آن جمله در بخش «الف» ابلاغیه «بانکداری توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی ‌غیردولتی و شرکت‌های تعاونی سهامی‌عام و شرکت‌های سهامی‌عام مشروط به تعیین سقف سهام هر یک از سهام‌داران با تصویب قانون» مجاز
دانسته شد.
● اصل ۴۴ در بیمه
در مورد بیمه نیز وضعیتی مشابه وضعیت بانک‌ها مشاهده می‌شود. تا پیروزی انقلاب اسلامی‌ یک شرکت بیمه دولتی و ۱۲بیمه خصوصی و دو نمایندگی بیمه خارجی در ایران فعالیت داشتند.
هم زمان با ملی شدن صنایع و بانک‌ها، شرکت‌های بیمه نیز ملی اعلام شدند و پروانه فعالیت دو نمایندگی بیمه خارجی نیز در ایران، باطل شد. علاوه بر تصریح اصل ۴۴ قانون اساسی در مورد دولتی بودن صنعت بیمه، شورای انقلاب قانون اساسی در تاریخ ۴/۴/۵۸ مصوبه‌ای مبنی بر ملی شدن شرکت‌های بیمه تصویب نمود.
سیطره شر ت‌های دولتی بر بازار بیمه سال‌های زیادی پس از انقلاب ادامه یافت و حتی در برنامه‌های توسعه اول، دوم و سوم نیز توجهی به خصوصی‌سازی صنعت بیمه نشد. ولی نیمه دوم دهه هفتاد ضعف و اینرسی در فعالیت‌های حوزه بیمه به شدت احساس شد و نهایتا در سال ۱۳۸۰ با تصویب «قانون تاسیس موسسات بیمه غیر دولتی» در مجلس شورای اسلامی‌و تایید آن توسط شورای نگهبان، زمینه فعالیت بیمه‌های خصوصی در کشور فراهم شد.
مهمترین نکته‌ای که در ابلاغیه اصل ۴۴ در مورد بیمه آمده است اجازه واگذاری کلیه شرکت‌های بیمه دولتی به استثنای بیمه مرکزی و بیمه ایران به بخش‌های خصوصی شرکت‌های تعاونی سهامی‌عام و بنگاه‌های عمومی‌غیردولتی است.
● اصل ۴۴ در سایر صنایع
در سایر بخش‌های صدر اصل ۴۴ قانون اساسی مانند تولید نیرو، کشتیرانی، مخابرات، هواپیمایی و... نیز به مرور زمان قوانینی وضع شد که تا حدودی توانست، موانع قانونی حضور بخش خصوصی را، هرچند محدود، برطرف نماید. راه‌اندازی نیروگاه توسط بخش خصوصی یا حضور ایرانسل در بازار تلفن همراه نمونه‌هایی روشن از رفع محدودیت‌ها است.
● جمع‌بندی
همان طور که دیدیم، ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در ادامه مجموعه فعالیت‌های متعددی که در جهت کوچک شدن و توانمند شدن دولت از یک سو و رشد توسعه بخش غیردولتی از سوی دیگر انجام شده بود، تصویب و صادر گردید. پیش از این ابلاغیه تلاش‌های زیادی در حوزه قانونگذاری و سیاستگذاری برای رشد بخش خصوصی و کوچک‌سازی دولت انجام شد.
از آن جمله می‌توان به سیاست‌های کلی نظام در «مشارکت بخش‌های تعاونی و خصوصی در اقتصاد و حدود فعالیت بخش دولتی» اشاره کرد. تصویب سیاست‌های صریح‌اللحنی مانند سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نشان می‌دهد که سیاستگذاران از روند خصوصی‌سازی و کوچک‌سازی دولت رضایت نداشته‌اند. به هر روی این ابلاغیه هنوز برای خیلی از صاحب‌نظران نقطه امیدی است تا منشاء تحولی در اقتصاد کشور شود.

علی عسکری نژاد

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد