توسعه ی شهری و توسعه ی روستایی

در مورد روابط شهر و روستا در سیر تطور تاریخی توسعه در کشور و چگونگی آن دکتر سعیدی می گوید ابتدا لازم است به جنبه ای مفهومی توجه شود و آن اینکه تفاوت ظریفی میان «روابط» شهر و روستا و «مناسبات» شهر و روستا وجود دارد که لازم است در این گونه مباحث مورد عنایت قرار گیرد

جوهره‌ی سیاستگذاری‌های توسعه در کشور بر این اصل گاه گفته شده استوار بوده است که به دلیل کمبود منابع و ثروت و نیز برای بهره‌برداری بهتر از آن باید منابع توسعه در نقاط محدود ولی مطمئنی سرمایه‌گذاری گردند، تا بعدها از سرریز ثروت ناشی از تحقق توسعه‌ی در آن نقاط، حوزه‌های پیرامونی و شهرهای کوچک و روستاها نیز بهره‌مند شوند. بررسی اجمالی تاثیرات فضایی این سیاست‌ها حاکی از این حقیقت است که سازوکار سرریز ثروت و توسعه به درستی عمل نمی‌کند و نتیجه همه آن سیاست‌ها در جمعیت گریزی از روستاها و فربه‌تر شدن شهرها و کلان‌شهرها نمودار شده است. همین فربهی بعد از گذر از آستانه‌ای، معلولیت‌ها و بحران‌های موجود شهری را دامن زده است.

اکنون عده‌ای باز هم خواهان ادامه‌ی این گونه سیاست‌ها و شهری شدن همه هستند؛ اما در عوض عده‌ای دیگر معتقدند که توسعه شهری بدون توسعه روستایی ممکن نیست زیرا تعامل موجود بین این دو مانع از تحقق توسعه در هر یک به تنهایی خواهد شد. در این مقاله که حاصل گفتگو با دکتر سعیدی کارشناس ارشد برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای می‌باشد، ابعاد مختلف این رابطه و مناسبات و نیز رویکردهای مختلف در این باره، همراه با تحلیل سیاست‌های حکومت در طی برنامه‌های توسعه به تفصیل مورد بررسی قرار گرفته است.

در مورد روابط شهر و روستا در سیر تطور تاریخی توسعه در کشور و چگونگی آن دکتر سعیدی می‌گوید: ابتدا لازم است به جنبه‌ای مفهومی توجه شود و آن اینکه تفاوت ظریفی میان «روابط» شهر و روستا و «مناسبات» شهر و روستا وجود دارد که لازم است در این گونه مباحث مورد عنایت قرار گیرد. این ضرورت از آنجا مطرح می‌شود که بعضاً حتی در میان اعضای بدنه علمی و کارشناسی کشور نیز این دو اصطلاح (روابط و مناسبات) به طور یکسان و به معنایی مترادف به کار می‌روند. این در حالی است که «روابط» بیشتر ناظر بر نوع و دامنه‌ی کنش متقابل بین شهر و روستاست، اما «مناسبات» در عمل به نسبت آنها با هم و به سخن دیگر، به موقعیت و جایگاه فضایی شهرها و روستاها و در نتیجهٔ دامنه‌ی عملکردی آنها در مجموعه‌ی نظام سکونتگاهی دلالت دارد.

به هر حال، در سخن به میان آوردن از روابط شهر و روستا در ایران، به نظر من می‌توان به طور کلی دو دوره مهم و عمده‌ی تاریخی و یک دوره‌ی گذار را در نظر گرفت. دوره‌ی نخست، دوره‌ی ما قبل درآمدهای نفتی و زمانی است که درآمد ملی عمدتاً به فعالیت‌های تولید کشاورزی متکی بوده است. در مقابل، دوره‌ی دوم دوره‌ای است که کشور به درآمدهای فراوان نفتی متکی می‌شود و به کشوری رانتی تبدیل می‌گردد. بین این دو دوره اصلی، یک دوره‌ی گذار وجود دارد که به دور‌ه‌ی تجدد گرایی مرسوم شده است و از لحاظ زمانی، حدفاصل دو دوره‌ی اصلی را پر می‌کند.

در دور‌ه‌ی نخست، که اتفاقاًَ دوره‌ای دیرپا در تاریخ نظام سکونتگاهی کشور به شمار می‌رود، شهرها و روستاها پیوستگی خاصی داشتند که تفکیک آنها نه از لحاظ فضایی، بلکه بیشتر از نظر اجتماعی و سیاسی ـ اقتصادی مطرح بود. به سخن دیگر، در طول این دوره طولانی شهر وحوزه پیرامونی، یعنی روستاهای تحت سیطره آن، همیشه به نحوی ارگانیک به یکدیگر پیوسته بودند. در هیچ منبعی تاریخی نمی‌توان دید که از شهری مستقل از حوزه پیرامونی آن یاد شود؛ یعنی هر شهری، حوزه روستایی خاص ـ و البته تحت سیطره‌ی ـ خود را داشته که از آن ارتزاق می‌کرده است.

در دوره‌ی دوم، با بهره‌گیری از درآمدهای روزافزون نفتی، روابط و در پی آن، مناسبات شهر و روستا با دگرگونی‌های تعیین‌کننده‌ای روبه‌رو گردید. شهرها که از دوره‌ی گذار به بعد مورد توجه ویژه‌ای قرار گرفته بودند، دیگر به درآمدهای متکی بر تولید روستایی تکیه نداشتند و بنابراین می‌توانستند مسیر رشدی مستقل و سوای مسیر روستاها در پیش گیرند. آنچه به این روند دامن می‌زد، بروز عینی پیامدهای اجتماعی ـ اقتصادی اصلاحات ارضی بود که در این حیطه عمدتاً به شکل مهاجرت‌های روز افزون روستایی ـ شهری نمایان شده بود. به این ترتیب رشد کمی و جمعیتی شهرها و برپایی نوشهرهایِ برآمده از برخی آبادی‌های بزرگ روستایی همراه با گسترش فعالیت‌های تازه صنعتی (هر چند به شکلی وارداتی و غیر درون‌زا)، کشور را به نحوی متفاوت با مقوله‌های شهری روبه‌رو ساخت. از سوی دیگر، محیط‌های روستایی به صورت سکونتگاه‌های بازمانده از این گونه روندها کم‌وبیش به شیوه زیستی سنتی خود ادامه دادند.

عدم توجه به توسعه‌ی روستایی در کشور و در عوض سیاست تمرکز توسعه در شهرها به نوعی به عدم تعادل فضایی بزرگ در پهنه‌ی سرزمینی کشور انجامیده است که خود اکنون از موانع اصلی توسعه به شمار می‌آید. در مورد این نظام نامتعادل سکونتگاهی وی معتقد است:

در این مورد بهتر است ابتدا مروری کنیم بر اجزای اصلی تشکیل دهندهٔ نظام سکونتگاهی کشور، مطابق آخرین سرشماری رسمی کشور، اجزای اصلی و کالبدی این نظام عبارتند از ۶۱۴ کانون یا مرکز شهری، بیش از ۶۸۰۰۰ آبادی روستایی و تعداد زیادی مزارع مستقل و وابسته، بر همین اساس، ۳/۳۸ درصد از جمیعت در آبادی‌های روستایی، ۳/۶۱درصد در کانون‌ها و مراکز شهری و ۴/۰ درصد بقیه در عرصه‌های عشایری زندگی می‌کنند. به عبارت دیگر، این نظام ۶۸۷۳۹ سکونتگاه انسانی، از ـ مثلاًـ آبادی چنار سوخته در بویراحمد تا کلان‌شهر تهران را در بر می‌گیرد. نکته در خور تامل اینکه تنها ۹ درصد از این مجموعه، سکونتگاه‌های شهری، ۱/۹۹ درصد آن سکونتگاه‌های روستایی به حساب می‌ایند. بگذریم از اینکه در سال‌های اخیر این وضعیت با دگرگونی‌هایی، از جمله افزایش کمّیِ شهرهای برآمده از روستاهای نسبتاً بزرگ روبه‌رو بوده و عدد کانون‌ها و مراکز شهری به حدود ۱۰۰۰ نزدیک شده است.

بر همین اساس، در سرشماری عمومی ۱۳۷۵ تعداد ۶ شهر، یعنی ۱ درصد از کل شهرهای کشور، ۶/۳۵ درصد از جمعیت شهری را در خود جای داده‌اند و سهم مراکز استان در همین زمان عبارت است از ۲/۴ درصد از کل سکونتگاه‌های شهری و ۶/۵۲ درصد جمعیت شهرنشین.

به این ترتیب،‌ اولین ویژگی شهرها از نظر جایگاه در نظام سکونتگاهی، قطبی کردن و تمرکز افراطی جمعیت و به عبارتی نقش بارز در ایجاد عدم تعادل در توزیع فضایی جمعیت کشور است. توزیع نامتعادل امکانات و خدمات گوناگون و تمرکز آن به ویژه در کانون‌های بزرگ شهری از دیگر ویژگی‌های این جایگاه است که بر کسی پوشیده نیست. البته تمرکز موسسات اصلی مالی و بازار سرمایه در چند مرکز معدود بزرگ شهری، ویژگی دیگری است که به نوعی سلطه‌ی شهرهای بزرگ بر شهرهای کوچک و میانی انجامیده و روابط و مناسباتی نامتعادل را در نظام شهری موجب شده است. از سوی دیگر، به واسطه تخصیص نابرابر اعتبارات عمرانی به سکونتگاه‌های کشور، حتی روستاهای کوچک و کم جمعیت نیز خواهان تبدیل به شهر و در واقع تغییر نام و تابلوی شهری شده‌اند. البته این ارقام و وضعیت، نتیجه شرایط و از جمله رویکردی است که طی چندین دهه اخیر نسبت به شهر و شهرگرایی در کشور وجود داشته است.

دکتر سعیدی در مورد این استدلال که توسعه‌ی هیچ نقطه‌ی شهر یا کلان شهری با وجود روستاهای توسعه‌نیافته امکان‌پذیر نیست؛ چون تعاملی که بین این دو وجود دارد امکان تحقق انفرادی توسعه (در شهر یا روستا) را از بین می‌برد، می‌گوید :نخست اینکه امروزه بهتر است به جای پرداختن محض به روابط شهر و روستا، بر پیوندهای شهری ـ روستایی تاکید داشته باشیم، و این چیزی است که در سرزمین ما سابقه و سنت زیادی دارد. دیگر اینکه اگر روابط و مناسبات و به عبارتی پیوندهای سنتی شهر و روستا در گذشته پسندیده نیست، لازم است اصلاح گردد، یا دست کم از تجربیات و گذشته‌ی آن درس گرفته شود. نکته مهم‌تر این است که مسائل شهری و روستایی با یکدیگر پیوستگی گریزناپذیری دارند؛ یعنی اگر روستاهای کشور ما بازمانده و توسعه‌نیافته است، مسلماً نابسامانی‌های شهری نیز بروز خواهد کرد. من بارها گفته‌ام و بار دیگر نیز عرض می‌کنم که برای حل بسیاری از مسائل شهری، ضرورت دارد که برای مسائل روستایی چاره‌جویی شود. به عنوان نمونه، نمی‌توان مسئله‌ای را که به اسکان غیررسمی شهرت یافته است، بدون چاره‌جویی برای مسائل روستایی ساماندهی و حتی تعدیل کرد.

جداکردن مسائل شهری و روستایی در واقع نه ممکن است و نه اصولاً منطقی و ضروری. شاهد آنکه قاعدتاً امکان ندارد حتی یک سکونتگاه شهری توسعه یافته به مفهوم پایدار آن وجود داشته باشد، در حالی که نظام عمومی شهری و یا روستاهای پیرامونی آن توسعه نیافته باشند. به سخن دیگر، توسعه یافتگی شهری در گرو توسعه یافتگی روستایی است، و برعکس. همین نسبت در نظام اقتصادی مطرح است؛ یعنی بدون توسعه‌یافتگی کشاورزی نمی‌توان انتظار توسعه‌یافتگی صنعتی داشت. اصولاً این نکته از بنیادی‌ترین ویژگی‌های نظام‌ها یا سیستم‌ها به شمار می‌رود. به این ترتیب، راهی نمی‌ماند، مگر تجدیدنظر اساسی در برداشت‌ها و رویکردها نسبت به مسایل شهری و روستایی و تاکید علمی و عملی بر توسعه همه جانبه و پایدار نظام سکونتگاهی و پیوندهای ارگانیک اجزای اصلی این نظام.

وی در جمعبندی رویکردهای عمده‌ای که از آغاز برنامه‌ریزی توسعه کلان و توسعه شهری و روستایی در برنامه‌ریزی این اشکال سکونتگاهی مبنای عمل قرار گرفته‌اند، می‌گوید: با توجه به نکاتی که دربارهٔ یکپارچگی نظام سکونتگاهی ذکر گردید، دو رویکرد عمده را می‌توان از یکدیگر تفکیک کرد. البته این دو رویکرد به ظاهر شباهت‌هایی با یکدیگر دارند، اما تفاوت‌های ادراکی و جوهری آنها بیش از آن است که در بدو امر به نظر می‌اید.

نخستین رویکرد با تاکید بر کاربرد ترکیب شهر و منطقه، شهر و روستا را در واقع توام می‌بیند، اما توجه اساسی خود را به رشد و گسترش شهری معطوف می‌کند. این رویکرد، روستاها را هسته‌های کوچک و اولیه‌ای می‌بیند که یا با گسترش شهر در آن ادغام خواهند شد و یا مراحل اولیه شهری شدن را می‌گذرانند و در واقع، به طور بالقوه شهر شدن را در بطن خود دارند. بر این مبنا، آنچه در این رویکرد مورد تاکید جدی است، شهری شدن و همه چیز را در شهر دیدن است. از این رو، پیرامون این رویکرد، آگاهانه ـ و در مواردی نیز ناآگاهانه ـ حتی از کاربرد لفظ روستا خودداری می‌کنند و چنین القا می‌کنند که وقتی سخن از شهر و منطقه به میان می‌آید، طبیعی است که روستاها نیز مورد نظر هستند. به عنوان نمونهٔ عینی این مورد در ایران می‌توان از رویکرد چندین ساله حاکم بر طرح‌های جامع شهرستان و یا طرح‌های هادی شهری یاد کرد که وقتی به مباحث پیش‌بینی شده در مورد محیط‌های روستایی و یا حوزه نفوذ پیرامونی در شرح خدمات می‌رسند، پیوسته این گونه مباحث را به صورت «باری، به هر جهت» مطرح می‌کنند و متاسفانه با سهل‌انگاری از آن درمی‌گذرند. این رویکرد که متاسفانه در بین کارشناسان برنامه‌ریزی شهری کشور هوادارانی جدی دارد، در پی آن است که همه شهری شوند، با این تاویل که اگر شهری شدند، دارای فرهنگ و مناسبات بهتری خواهند شد. این رویکرد حتی در بین کارشناسان و برنامه‌ریزان روستایی نیز شیوع داشته است و دارد. در واقع، تجمیع روستاها و ایجاد شهرک‌های بی‌هویت روستایی نتیجه‌ی پایبندی به چنین رویکردی است. در مقابل، رویکرد دیگری وجود دارد که همان رویکرد علمی و شناخته شده‌ی منطقه‌ای است که به رغم قائل بودن به تفاوت‌های ماهوی و جوهری دو شیوه اجتماعی ـ اقتصادی شهری و روستایی، به برنامه‌ریزی توامان و یکپارچه اعتقاد دارد. البته آشکار است که الزامات اجتماعات کوچک انسانی با اجتماعات بزرگ متفاوت است.

دکتر سعیدی در مورد برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور به عنوان تجلی سیاست‌های کلان حکومت و اینکه در جهت تحقق توسعه، به شهر و روستا و ضرورت یکپارچه‌نگری در برنامه‌ریزی و مدیریت آنها چگونه نگرشی اختیار کرده‌اند معتقد است: در بحث‌های مقدماتی برنامه سوم توسعه، نکاتی هم درباره جهت‌گیری کلی برنامه و هم در مورد نظام سکونتگاهی کشور مطرح بود که از نظر من می‌توانست نوید بخش نگاهی نو به مقوله برنامه‌ریزی در کشور به شمار رود. از جمله این نکات، در کنار مباحثی مانند کاهش تصدی‌گری و تاکید بیشتر بر تسهیل‌گری دولت، کاستن از موازی‌کاریِ نهادی و نیز ترغیب تشکل‌های مردمی، حرکت از بخشی نگری در برنامه‌ها به سوی نگاه منطقه‌ای و کوشش در جهت سمت‌گیری به سوی یکپارچگی و یا دست کم ایجاد هماهنگی بین برنامه‌ریزی شهری و برنامه‌ریزی روستایی بود.

در زمینه‌سازی برای برنامه چهارم (از جمله در همایش مربوط و جزوه‌های منتشر شده آن)، برخی از این نکات و جنبه‌ها بار دیگر مطرح شده و مورد تاکید قرار گرفته‌اند. مقوله‌ی نگاه یکپارچه به توسعه شهر و روستا، دست کم از لحاظ نظری، از نقاط عطف برنامه چهارم در مورد نظام سکونتگاهی کشور است. اینکه برنامه‌ریزی شهری بدون ارتباط منطقی با برنامه‌ریزی روستایی امکان‌پذیر نیست نیز بار دیگر از نظر مفهومی مورد تایید قرار گرفته است. واگذاری تولی‌گری توسعه نظام سکونتگاهی کشور، اعم از شهری و روستایی، در دست یک نهاد یا سازمان معین، مثلاً وزارت مسکن و شهرسازی و یا وزارتخانه‌ای جدید با نام ـ مثلاً ـ «وزارت آبادانی و توسعه محیط» نیز به رغم مسائل و موانع موجود، از مباحث مهمی است که در این مقدمات مورد تاکید قرار داشته است. با وجود این، به نظر می‌آید در مجموع و از لحاظ عینی، هم در برنامه‌ریزی شهری و هم در برنامه‌ریزی روستایی حتی یک گام عقب‌تر گذاشته‌ایم. در این زمینه، به نظر من واگذاری مباحث نظری و بنیادی ـ ادراکی برنامه به گروه‌ها و شرکت‌های مشاور یا به عبارتی سفارشی کردن آن از اقدامات نسنجیده‌ای بود که به انجام رسید و متاسفانه نتیجه متفاوتی نیز در مسیر برنامه‌ریزی و سمت‌گیری توسعه کشور به همراه نداشت. البته برای ارزیابی مناسب باید منتظر نهایی شدن برنامه و اجرای آن ماند.

۱- سـعیـدی، عـبـاس. شهـرداری‌ها، شمـاره ۵۸، اسفنـد ۱۳۸۲ (۲۴ـ۲۱).